加拿大國(guó)家安全立法實(shí)踐與效果

劉長(zhǎng)煌

加拿大位于北美洲北部，國(guó)土面積為 998 萬(wàn)平方公里，位居世界第二。按地理位置劃分為十個(gè)省份和三個(gè)領(lǐng)地，首都渥太華。政府為聯(lián)邦制，定期選舉三級(jí)政府，即聯(lián)邦、省及市政府。官方語(yǔ)言為英語(yǔ)和法語(yǔ)，大多數(shù)母語(yǔ)為法語(yǔ)的居民集中在魁北克省。人口總數(shù)3706萬(wàn)（2018年4月），其中約44%為英國(guó)人后裔，25%為法國(guó)人后裔，華人和印度人后裔各占4%和1%。

加拿大是多民族、多文化的國(guó)家，為了維護(hù)國(guó)家安全，加拿大通過立法或啟動(dòng)法律來(lái)應(yīng)對(duì)威脅國(guó)家安全的事件，取得了良好的效果。

一、魁北克省與“魁北克解放陣線”、魁北克人黨

17世紀(jì)，法國(guó)人大規(guī)模地涌入魁北克地區(qū)，保留了原有的法語(yǔ)、天主教信仰等傳統(tǒng)，逐漸形成了一個(gè)法語(yǔ)族群。七年戰(zhàn)爭(zhēng)（1756年至1763年）之前，魁北克地區(qū)歸屬法國(guó)。1760年，法國(guó)戰(zhàn)敗使得魁北克成為英國(guó)殖民地，法裔魁北克人的身份也隨之發(fā)生改變，成為大英帝國(guó)的臣民。1867年《英屬北美法案》再一次改變了魁北克的地位，該法案宣布加拿大施行聯(lián)邦和議會(huì)制度，魁北克成為加拿大聯(lián)邦的一個(gè)省。

魁北克省為加拿大面積第一大省，總面積166.7萬(wàn)平方公里，人口823萬(wàn)，超過80%的人口為法國(guó)后裔，首府魁北克市，最大城市蒙特利爾。2014年，魁北克省實(shí)現(xiàn)國(guó)民生產(chǎn)總值（GDP）3737億加元，約占全加拿大的20%，其中服務(wù)業(yè)產(chǎn)值占該省GDP的70.7%，制造業(yè)占14.4%。

在魁北克，講法語(yǔ)的人一直沒有消除過去的歷史情結(jié)。他們認(rèn)為法語(yǔ)文化得不到應(yīng)有重視，正一天天被英語(yǔ)文化所吞，沒有得到特殊地位因而不滿。英裔與法裔之間存在著較深的矛盾，魁北克省的法裔一直在努力脫離加拿大，成立獨(dú)立國(guó)家。

魁北克解放陣線（Quebec Liberation Front，簡(jiǎn)稱FLQ），又稱民族獨(dú)立同盟，是在早期魁北克獨(dú)立運(yùn)動(dòng)中建立起來(lái)的民族主義組織，主張通過暴力行動(dòng)實(shí)現(xiàn)魁北克獨(dú)立。

1963年FLQ成立后，在接下來(lái)的八年間，總共實(shí)施了200多次暴力襲擊，造成八人死亡，多人受傷。暴亂的最高潮是1969年的蒙特利爾證券交易所爆炸案，以及1970年的“十月危機(jī)”。

1970年10月5日，英國(guó)貿(mào)易專員詹姆斯·克羅斯在上班途中被FLQ的一個(gè)行動(dòng)小組綁架。10月8日，F(xiàn)LQ通過媒體向魁北克全省發(fā)布獨(dú)立宣言。10月10日，魁北克副省長(zhǎng)兼勞工部長(zhǎng)皮埃爾·拉波特在自家草坪上與家人游戲時(shí)，被FLQ的行動(dòng)小組綁架。10月14日，F(xiàn)LQ強(qiáng)烈要求蒙特利爾大學(xué)學(xué)生罷課支持其行動(dòng)，得到了響應(yīng)。10月15日，魁北克政府向FLQ發(fā)出最后通牒，限期在六個(gè)小時(shí)內(nèi)釋放人質(zhì)，同時(shí)加拿大軍隊(duì)開始進(jìn)駐蒙特利爾。

FLQ提出七個(gè)交換條件：釋放23名“政治犯”;交付價(jià)值50萬(wàn)加元的黃金作為贖金;允許公開發(fā)行FLQ的宣言書;提供那些為警方做線人、告發(fā)FLQ的人員名單;一架去古巴或阿爾及利亞的飛機(jī);重新雇用450名被解雇的郵政工人;停止警方的搜查活動(dòng)。

1970年11月6日，警方突擊搜查了FLQ成員的藏身之處，解救了詹姆斯·克羅斯，抓捕了多名FLQ成員，但是人質(zhì)勞工部長(zhǎng)皮埃爾·拉波特被FLQ殺害。

十月危機(jī)期間，總理皮埃爾·特魯多宣布實(shí)施僅次于軍事管制的戒嚴(yán)措施，大批軍隊(duì)部署在蒙特利爾協(xié)助警方維持治安。此前，在加拿大歷史上僅有兩次戒嚴(yán)，而且都是在戰(zhàn)爭(zhēng)期間。

1970年十月危機(jī)的結(jié)果是，用暴力手段追求魁北克獨(dú)立的團(tuán)體失去了支持，逐漸消散，一部分人轉(zhuǎn)變活動(dòng)方式，他們成立了魁北克人黨，參與選舉。

FLQ的零散成員后來(lái)還發(fā)動(dòng)了數(shù)次恐怖襲擊。2001年試圖爆炸蒙特利爾的三間咖啡連鎖店，因?yàn)檫@家連鎖店的名字是英文名字“第二杯”，該店老板趕快把名字改成法語(yǔ)。不久之后，七間麥當(dāng)勞快餐店被炸。

魁北克人黨（The Parti Quebecois），1968年成立，系魁北克分離主義的擔(dān)綱者，標(biāo)志著魁北克獨(dú)立運(yùn)動(dòng)走上政治舞臺(tái)。

1976年，魁北克人黨作為一個(gè)地道的分離主義政黨，贏得魁北克大選，獲得了日后策動(dòng)和主持全民公決的機(jī)會(huì)，采取了一系列具有獨(dú)立色彩的活動(dòng)，如宣布法語(yǔ)為魁北克省唯一官方語(yǔ)言、發(fā)布主權(quán)白皮書，等等。

1980年，在魁北克人黨的號(hào)召下，魁北克省就主權(quán)問題舉行了第一次全民公投，百分之六十的魁北克選民投票反對(duì)脫離加拿大。

1994年9月，魁北克人黨在選舉中獲勝，執(zhí)掌了魁北克省政權(quán)。1995年10月30日，主持舉行了第二次全民公決，把魁北克的獨(dú)立浪潮再次推向高潮。結(jié)果，聯(lián)邦主義者以50.6%比49.4%的微弱優(yōu)勢(shì)險(xiǎn)勝獨(dú)立主義者，僅僅只多了5.4萬(wàn)張票，使加拿大驚險(xiǎn)地避免了一次國(guó)家分裂。

在魁北克議會(huì)中占多數(shù)的魁北克人黨沒有因此而停止奮爭(zhēng)，該黨宣稱將在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，盡早舉行第三次全民公決。

面對(duì)獨(dú)立主義者咄咄逼人的態(tài)勢(shì)，加拿大政府采取強(qiáng)硬的應(yīng)對(duì)措施，“十月危機(jī)”前后，宣布魁北克省進(jìn)入緊急狀態(tài)，啟用《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》，派軍隊(duì)進(jìn)駐魁北克省，鎮(zhèn)壓分裂分子，同時(shí)授權(quán)警方可以直接逮捕和拘留可疑者。此后，面對(duì)分裂主義、恐怖主義的挑釁，陸續(xù)采取立法的方式與之作斗爭(zhēng)，如2000年的《清晰法案》、2017年的《國(guó)家安全法》，等等。

二、《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》（War Measures Act）

《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》是加拿大議會(huì)發(fā)布的一項(xiàng)法案，主要涉及宣戰(zhàn)、入侵或叛亂的情形，以及其他可以采取的緊急措施的類型。該法案在加拿大歷史上曾經(jīng)三度生效：第一次世界大戰(zhàn)、第二次世界大戰(zhàn)和1970年10月的危機(jī)。

在第一次世界大戰(zhàn)中，英國(guó)代表整個(gè)大英帝國(guó)宣布與德國(guó)交戰(zhàn)，并于1914年8月4日以電報(bào)方式通知加拿大，戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)一直持續(xù)到1920年1月10日。

依據(jù)《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》，總督會(huì)同行政會(huì)議有權(quán)發(fā)布必要或可取的命令和規(guī)定，以維護(hù)加拿大的安全、和平、秩序和福利?？偠綍?huì)同行政會(huì)議的權(quán)力還擴(kuò)大到以下事項(xiàng)：

1.審查出版物、著作、地圖、計(jì)劃、照片、通訊和通訊記錄。

2.逮捕、拘留、驅(qū)逐可疑人員。

3.限制加拿大的港口、領(lǐng)海的通行。

4.控制陸運(yùn)、空運(yùn)或水運(yùn)。

5.控制貿(mào)易、出口、進(jìn)口、生產(chǎn)和制造。

6.挪用、沒收和處置特定財(cái)產(chǎn)。

該法案于1914年8月22日生效，1920年1月10日結(jié)束。

在第二次世界大戰(zhàn)中，加拿大于1939年9月10日對(duì)德宣戰(zhàn)，再次啟動(dòng)《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》，一直持續(xù)到1948年。

進(jìn)入戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)后，當(dāng)局可以采取極端安全措施，包括限制公民的人身保護(hù)令和審判權(quán)、拘禁權(quán)、政治和宗教團(tuán)體的活動(dòng)自由、言論自由、出版自由，征收部分財(cái)產(chǎn)，等等。

《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》的啟用大大提高了加拿大的戰(zhàn)斗力，聚集了全國(guó)的人財(cái)物，為加拿大在兩次世界大戰(zhàn)中取勝提供了幫助。

1970年，魁北克解放陣線（FLQ）的成員綁架了英國(guó)外交官詹姆斯·克羅斯和魁北克省內(nèi)閣大臣皮埃爾·拉波特，后者被殺害，史稱“十月危機(jī)”。

時(shí)任總理皮埃爾·特魯多在十月危機(jī)期間公開承認(rèn)，由于立法不完善，魁北克的激進(jìn)主義已經(jīng)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)了極大的威脅，政府將盡快出臺(tái)相關(guān)法律應(yīng)對(duì)此類事件，在此之前，聯(lián)邦政府則會(huì)援引《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》。

加拿大政府緊急啟動(dòng)《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》，宣布魁北克省處于暴亂狀態(tài)，授予警方更多的逮捕權(quán)和拘留審查權(quán)，并經(jīng)魁北克國(guó)民議會(huì)所有政黨領(lǐng)導(dǎo)人的一致同意，于10月15日派遣軍隊(duì)在蒙特利爾的街道上協(xié)助警察執(zhí)法，這是該國(guó)在和平時(shí)期唯一一次啟用軍隊(duì)維護(hù)社會(huì)治安。

蓋洛普民意測(cè)驗(yàn)顯示，啟用《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》解決FLQ的問題得到了加拿大人的廣泛支持，但是也有很多批評(píng)者，新民主黨領(lǐng)導(dǎo)人湯米·道格拉斯說：“我認(rèn)為，政府正在使用大錘搗花生?！?/p>

該法生效期間，暫停公民人身自由，警方對(duì)465人實(shí)施了無(wú)罪逮捕和拘留，主要兇手都被抓獲歸案，很快控制了局面。

1971年4月30日，隨著局勢(shì)平穩(wěn)下來(lái)，中止了《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》生效。

三、《清晰法案》（The Clarity Act）

《清晰法案》于2000年3月15日在下議院獲得通過，2000年6月29日，參議院通過了該法案的最終版本。該法明確規(guī)定一個(gè)省舉行可能脫離聯(lián)邦的投票即獨(dú)立公投時(shí)，必須“清晰”，是否清晰由下議院裁決。

推動(dòng)清晰法案的主要背景是1995年魁北克獨(dú)立公投，魁北克省差一點(diǎn)就脫離了聯(lián)邦，只以5.4萬(wàn)票之差沒有成功。當(dāng)局認(rèn)為公投的意愿表達(dá)不清晰，而且投票過程、投票人資格等都不清晰。

該法案主要內(nèi)容概括起來(lái)有以下幾項(xiàng)：

1.賦予下議院權(quán)力，對(duì)“全民公投”是否清晰進(jìn)行裁決。

2.特別指出，任何不僅僅涉及分裂國(guó)家的問題都將被視為不清晰。

3.賦予下議院權(quán)力，裁定公投結(jié)果是否具有明顯的多數(shù)，意思是說公投成功必須取得絕對(duì)多數(shù)票，即三分之二以上。

4.所有省份和原住民都應(yīng)該參與談判。

5.如果下議院認(rèn)為公投違反了《清晰法案》的任何原則，允許其推翻公投決定。

6.加拿大一個(gè)省的分離需要對(duì)加拿大憲法進(jìn)行修正。

《清晰法案》開宗明義，在導(dǎo)言里明確規(guī)定：根據(jù)加拿大聯(lián)邦憲法或國(guó)際法，一個(gè)省無(wú)權(quán)單方面宣布獨(dú)立。該法還規(guī)定，加拿大聯(lián)邦議會(huì)有權(quán)決定一個(gè)省尋求獨(dú)立公投的文字是否清晰地表明了獨(dú)立意圖，以防用模糊的文字來(lái)影響公民對(duì)獨(dú)立后果的認(rèn)識(shí)。

《清晰法案》的頒布是對(duì)分裂勢(shì)力的沉重打擊，最關(guān)鍵一點(diǎn)是：規(guī)定舉行公投不僅必須得到魁北克人的同意，而且必須得到全體加拿大人中的絕對(duì)多數(shù)人同意。該法案的出臺(tái)使得魁北克省、阿爾伯塔省等單方面宣布獨(dú)立的行為從法理上再無(wú)可能。自此，加拿大的分裂危機(jī)從根本上得到了控制。

四、《國(guó)家安全法》（National Security Act 2017）

《2017年國(guó)家安全法》是加拿大議會(huì)頒布的一項(xiàng)法規(guī)，旨在改革對(duì)加拿大國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，包括加拿大皇家騎警（RCMP）、加拿大安全情報(bào)局（CSIS）和通信安全機(jī)構(gòu)（CSE）等。新版國(guó)家安全法做了調(diào)整以支持相關(guān)的法律，如《國(guó)防法》《加拿大安全情報(bào)局法》《通信安全機(jī)構(gòu)法》和《刑法》等，目的是重塑決策機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)反恐、監(jiān)視和網(wǎng)絡(luò)空間行動(dòng)的監(jiān)督與部長(zhǎng)級(jí)控制。

該法案擴(kuò)大了監(jiān)督范圍，升級(jí)了加拿大國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的職權(quán)，由一名具有準(zhǔn)司法權(quán)的議會(huì)官員擔(dān)任情報(bào)專員，負(fù)責(zé)向總理和議會(huì)報(bào)告安全審查情況。它修正了《加拿大安全情報(bào)局法》和《加拿大安全機(jī)構(gòu)法》的某些條款，包括給予從事秘密工作的安全人員為了隱瞞身份而出示偽造文件的豁免權(quán)，免遭起訴;還擴(kuò)大了加拿大安全委員會(huì)的權(quán)力，使其能夠依據(jù)國(guó)防部長(zhǎng)、外交部長(zhǎng)的授權(quán)或經(jīng)新設(shè)立的情報(bào)專員批準(zhǔn)，為維護(hù)加拿大國(guó)家利益而采取的網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)。

加拿大設(shè)計(jì)的這套機(jī)制，緊跟其他“五眼聯(lián)盟”國(guó)家采納的監(jiān)管委員會(huì)模式。加強(qiáng)立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)間的聯(lián)絡(luò)，可提供多種途徑來(lái)深化合作框架，達(dá)成制度化網(wǎng)絡(luò)空間，以國(guó)家戰(zhàn)略、專門任務(wù)機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)層監(jiān)管機(jī)制的形式呈現(xiàn)。

五、加拿大警察平暴治亂

1.薩斯喀徹溫省煤礦血案。

1931年9月29日，加拿大皇家騎警與薩斯喀徹溫省煤礦工人產(chǎn)生沖突以致發(fā)生血案，史稱薩斯喀徹溫省慘案，又稱黑色星期二。

由于薩斯喀徹溫省礦工的收入只是阿爾伯塔省和不列顛哥倫比亞省礦工的一半，而且大多數(shù)礦工及其家人都居住在煤礦工棚內(nèi)，條件非常艱苦，礦工舉行罷工，希望能改善他們的工資待遇和生活條件。

皇家騎警在維持秩序時(shí)，在街上列隊(duì)阻止游行隊(duì)伍行進(jìn)，由此產(chǎn)生沖突，警察向游行示威者開火，當(dāng)場(chǎng)打死三人，打傷多人，并抓捕了主要骨干。

工人團(tuán)結(jié)聯(lián)盟負(fù)責(zé)人安妮·布爾發(fā)表演講，支持礦工罷工游行，被警方抓獲，后被判處一年勞動(dòng)改造，在巴特福德監(jiān)獄執(zhí)行，同時(shí)處以500美元罰款。

被殺的三名礦工的墓碑上刻有“加拿大皇家騎警謀殺”字樣，至今清晰可見。

由于警察的強(qiáng)力鎮(zhèn)壓，罷工游行不得不中止，礦工代表與業(yè)主和警方開展談判，最后達(dá)成協(xié)議并復(fù)工。

2.魁北克省鐵手平暴。

1960年代前后，加拿大經(jīng)濟(jì)不景氣，以制造業(yè)為主的魁北克省失業(yè)率急劇上升，法裔不滿情緒暴發(fā)，加上一些有海外背景的法裔人士推波助瀾，“魁獨(dú)”勢(shì)力大增。

古巴革命的成功以及阿爾及利亞獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的順利發(fā)展，鼓勵(lì)和刺激了加拿大的一些激進(jìn)分子“以暴力爭(zhēng)取獨(dú)立”的熱情。

1963年2月，“魁北克解放陣線”成立，連續(xù)實(shí)施了200多起暴力行動(dòng)，導(dǎo)致八人死亡，多人重傷。他們還策劃炸毀美國(guó)紐約自由女神像，但未獲成功。

“十月危機(jī)”爆發(fā)后，時(shí)任總理皮埃爾·特魯多（現(xiàn)任總理賈斯廷·特魯多的父親）采取了果斷的強(qiáng)硬措施，調(diào)集聯(lián)邦軍隊(duì)保護(hù)首都渥太華政府大樓。他宣稱綁架者是“強(qiáng)盜”，讓他們“走著瞧”。隨后啟動(dòng)《戰(zhàn)爭(zhēng)措施法》，調(diào)遣聯(lián)邦軍隊(duì)進(jìn)入魁北克省，取消公民自由權(quán)，給予警察更多執(zhí)法權(quán)限。

在整個(gè)事件進(jìn)程中，警察登門搜查達(dá)5000多例，逮捕近500人。

1970年12月3日，警方找到了人質(zhì)的扣押場(chǎng)所，通過談判達(dá)成協(xié)議，六名綁架者以釋放人質(zhì)為條件，換取逃亡古巴。有四名綁架者負(fù)隅頑抗，警方突襲抓捕，將他們繩之以法，徹底解決了這次危機(jī)。

3. 2011年溫哥華暴亂。

2011年6月15日，在加拿大不列顛哥倫比亞省溫哥華市舉辦史丹利杯冰球決賽，由波士頓棕熊隊(duì)對(duì)陣溫哥華加人隊(duì)。溫哥華市政府將鄰近羅渣士體育館的一段佐治街封閉給觀眾，在街上設(shè)立兩個(gè)大型電視屏幕讓球迷欣賞賽事。警方在行人專區(qū)的外圍設(shè)立檢查站以控制人流，收繳酒精和武器，約有10萬(wàn)人在此處觀看球賽。

比賽中產(chǎn)生了很多爭(zhēng)議判罰，溫哥華加人隊(duì)最后以0：4慘敗。球迷情緒非常激動(dòng)，開始砸大屏幕，焚燒旗幟和球衣，推翻汽車，兩輛警車被縱火，演變成暴亂。先后有17輛汽車被燒，一間銀行和數(shù)間商鋪的窗戶被毀，部分商戶的貨品被搶。這次騷亂造成至少有140人受傷，其中一人重傷，四人被刺傷，九名警察受傷。

警察使用催淚瓦斯、橡皮彈等制止暴亂的人群，當(dāng)場(chǎng)抓捕了101名鬧事者。

溫哥華警察局長(zhǎng)吉姆·朱表示，暴亂者配備了護(hù)目鏡，汽油和其他工具，是“犯罪分子和無(wú)政府主義者”偽裝成球迷進(jìn)行鬧事，應(yīng)強(qiáng)力鎮(zhèn)壓。

第二天，警方抽調(diào)70名警員組成專案組，詳細(xì)調(diào)查這次暴亂事件。警方號(hào)召市民提供視頻和照片，舉報(bào)肇事者。陸陸續(xù)續(xù)，專案組搜集到100萬(wàn)張照片、1200小時(shí)的錄像。經(jīng)過篩選，辨認(rèn)出主要的骨干分子，然后在電視臺(tái)播放，叫他們自首。有多名肇事者看了電視后主動(dòng)到警察局投案，包括第一個(gè)點(diǎn)火燒警車的人。

不列顛哥倫比亞省保險(xiǎn)公司（ICBC）向警方提供了面部識(shí)別軟件，協(xié)助警方查找兇手。

到2013年7月，地區(qū)檢察官對(duì)352名涉嫌騷亂者提起了1204項(xiàng)刑事指控，其中274人認(rèn)罪，有力打擊了暴亂分子的囂張氣焰。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）