固廢法修訂背景下生活垃圾分類制度的省察

摘 要：《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》的通過意味著我國生活垃圾分類制度進入了新的階段。文章針對垃圾分類監(jiān)管執(zhí)行難、民眾垃圾分類意識不高等問題提出了解決方案。文章從完善垃圾分類各環(huán)節(jié)主體的責任機制和提高民眾垃圾分類積極性兩方面入手，為我國生活垃圾分類制度的建設和完善提出建議。

關(guān)鍵詞：固廢法;垃圾分類;責任機制

一、問題的提出

（一）生活垃圾分類政策背景

2019年6月，住建部等九部委發(fā)布《關(guān)于在全國地級及以上城市全面開展生活垃圾分類工作的通知》，爭取在2020年實現(xiàn)全國46個重點城市生活垃圾分類處理系統(tǒng)的基本覆蓋。2019年7月，上海市率先發(fā)布《上海市生活垃圾分類管理辦法》。以上海市的垃圾分類管理經(jīng)驗為基礎，西安、北京、重慶等各大城市逐步發(fā)布生活垃圾分類管理辦法。2020年4月，全國人民代表大會常務委員會通過了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》草案，該法案將于2020年9月1日正式生效。該法案的生效意味著我國從最高立法層面明確了國家將大力推行生活垃圾分類制度，并確立了生活垃圾分類的基本原則，為各地切實執(zhí)行生活垃圾分類提供了指導和規(guī)范。

（二）生活垃圾分類制度有待完善

在各個已經(jīng)明確下發(fā)文件要求推行生活垃圾分類的城市，盡管在大街小巷里貼滿了垃圾分類示意圖，其實際效果卻不容樂觀。以2019年9月開始推行垃圾分類的西安市為例，各個居民區(qū)和公共場所均配備數(shù)量科學的分類垃圾桶，樓道和電梯里均貼有垃圾分類宣傳教育海報。生活垃圾分類執(zhí)行之初，民眾積極配合在規(guī)定的時間、地點進行生活垃圾的分類投放，各居民區(qū)也會有志愿者進行指導和監(jiān)督，垃圾分類的良好風氣盛行。但很快，由于民眾意識到垃圾進行分類投放之后仍然是匯總后進行運輸，且在投放垃圾時不再有人監(jiān)督，于是逐漸回歸到原有狀態(tài)。且西安市高校眾多，校內(nèi)垃圾分類投放無法得到有效監(jiān)管。由于缺乏對垃圾分類投放和運輸?shù)拳h(huán)節(jié)的監(jiān)督以及民眾自身還沒有形成強烈的垃圾分類的意識和習慣，西安市以及其他各地生活垃圾分類體系的建立和完善仍然有很長的路要走。

二、生活垃圾分類制度的發(fā)展困境

（一）垃圾分類監(jiān)管難以執(zhí)行

目前，我國現(xiàn)行的關(guān)于城市垃圾分類的法律有《固體廢物污染環(huán)境防治法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》。新修訂的固廢法在第四章中對生活垃圾的處理作出了規(guī)范。縣級以上政府要承擔起垃圾分類管理責任，建立工作協(xié)調(diào)機制，加強統(tǒng)籌管理能力，各級政府和部門要做好宣傳和指導工作。設區(qū)市以上政府環(huán)境衛(wèi)生部門要制定相應垃圾分類執(zhí)行規(guī)范，發(fā)布生活垃圾分類指導目錄，加強監(jiān)督管理。新固廢法對個人和單位也提出了要求。無論是對各級政府，還是對個人及單位，固廢法更加強調(diào)的是指導作用，并沒有具體的法律責任追究機制，大部分條款仍留存于形式。

盡管部分城市有地方法規(guī)，但仍存在監(jiān)管不足的問題。以西安市為例，西安市生活垃圾分類管理實施管理人制度，管理人通通常由各單位、區(qū)域、組織的負責人擔任。管理人可以責令不符合規(guī)定進行投放的單位和個人進行改正，拒不改正的，應當報請該區(qū)域的城市管理部門處理。然而，管理人人力資源有限，難以對個人及單位進行充分監(jiān)管。城市管理部門更是難以對管理人監(jiān)管。因此，“你管你的，我扔我的”的局面仍然難以打破。

（二）各地垃圾分類標準不同

各個試點城市對于垃圾分類標準的規(guī)范有所不同。例如上海市的分類標準是按照垃圾處理的分類需要，將生活垃圾分為干、濕垃圾、可回收垃圾和有害垃圾。北京市則從個人和單位產(chǎn)生垃圾的視角進行分類，具體分為廚余垃圾、有害垃圾、可回收垃圾以及其他垃圾[1]。其他城市，如杭州市將垃圾分為可回收物、易腐垃圾、有害垃圾以及其他垃圾;沈陽市將垃圾分為有害垃圾、餐廚垃圾、可回收物以及其他垃圾。可見，各地分類方向雖然大致相同，但在具體細則規(guī)范上仍有一些區(qū)別。而如今人口流動較大，一個人達到另一個城市之后要學習和適應全新的垃圾分類規(guī)則。不同城市之間垃圾分類的差異必定會給在全國范圍內(nèi)建立一個統(tǒng)一的垃圾分類制度帶來阻礙。

（三）民眾缺乏主動分類意識和能力

我國民眾對垃圾分類的認識不夠深入，自然不會具備較強的主動分類意識以及分類能力。大約50%的民眾對垃圾分類標準有確定認識;62%的人認為垃圾分類是非常有意義的;41%的人能做到將廢品出售后將其他垃圾分類后投放到垃圾桶;64%的人原意主動了解相關(guān)知識并積極執(zhí)行[2]。而參與該調(diào)查的人群中年齡18歲～25歲占85%，且其中有32%的人為環(huán)保專業(yè)的學生。接受調(diào)查的群體普遍有良好的教育背景，可以合理推斷出他們能夠更快地接受垃圾分類新政，并具有更好的垃圾分類意識和能力。顯然，放眼全體民眾，以上數(shù)據(jù)或?qū)㈦y以達到，可見我國民眾的垃圾分類意識不容樂觀。相比之下，日本民眾有著很強的垃圾分類意識。日本的環(huán)保教育不僅依靠家庭教育，也依靠學校教育，從幼兒園一直持續(xù)到中小學。此外，政府環(huán)境管理部門還會定期以講座等各種形式宣傳垃圾分類和資源循環(huán)利用等相關(guān)知識。因此，日本社會始終保持著良好垃圾分類意識，垃圾分類深入人心[3]。

三、生活垃圾分類制度的完善路徑

（一）建立良好的責任機制

（1）垃圾生產(chǎn)者責任

1.生活垃圾處理收費制度

新版《固廢法》第五十八條規(guī)定，縣級以上地方政府應當按照產(chǎn)生者付費原則，建立生活垃圾處理收費制度。生活垃圾處理費要實現(xiàn)轉(zhuǎn)款專用，用于垃圾分類收集、處理和回收等環(huán)節(jié)。具體的收費細節(jié)要結(jié)合當?shù)氐那闆r，充分征求民眾的意見，體現(xiàn)差別化管理，起到引導減少生活垃圾尤其是有害垃圾的作用。該制度如何適應當?shù)匕l(fā)展需求，怎樣才能具備可執(zhí)行性是亟待解決的問題。首先，要統(tǒng)計目前居民的日平均垃圾產(chǎn)生量以及垃圾種類，并根據(jù)此調(diào)查結(jié)果確定階梯型垃圾處理收費制度。其次，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”探索新型收費模式，憑借移動支付等手段進行按次或按階段進行收費。也可以采取“垃圾費隨袋征收”措施，規(guī)范垃圾袋的種類，通過提高垃圾袋的價格來變相征收生活垃圾處理費[4]。最后，要確定一定的獎勵機制。建立生活垃圾處理收費制度的目的是減少生活垃圾的產(chǎn)出。對于達到最低垃圾產(chǎn)量標準的居民應該給予適當?shù)莫剟?。對于低保戶等生活困難的家庭應給予適當?shù)难a貼和關(guān)懷，垃圾處理費不應成為民眾生活的負擔。

2.“生產(chǎn)者責任延伸”機制

在一些垃圾治理經(jīng)驗豐富的發(fā)達國家，全社會共同參與，其中作為生產(chǎn)者的企業(yè)在其中發(fā)揮著重要的作用。生產(chǎn)者不僅要控制源頭的垃圾產(chǎn)出，還要將責任延伸至產(chǎn)品的回收處理，減少末端的垃圾產(chǎn)出，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用。例如蘋果等電子產(chǎn)品公司均提供以舊換新等服務、優(yōu)衣庫等快時尚品牌的舊衣回收、各飲品廠家的玻璃瓶回收，均是該機制的現(xiàn)實寫照。這樣不僅可以提高資源的使用效率，提高經(jīng)濟效益，也能夠起到減輕垃圾處理負擔的作用。另外，我國大陸地區(qū)也可以借鑒我國臺灣地區(qū)的“資源回收管理基金”制度，對主動承擔垃圾回收責任的企業(yè)給予相應的補貼，推動資源回收處理通道的建設。這樣可以有效減輕企業(yè)負擔，增加企業(yè)積極性，實現(xiàn)良好的循環(huán)。

（2）垃圾運輸和處理者責任

垃圾分類共分為投放、收集、運輸和處置四個環(huán)節(jié)，任何一個環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，均需法律法規(guī)予以嚴格的規(guī)范。若垃圾車將民眾已經(jīng)分類投放的垃圾進行混裝，分類投放和分類收集環(huán)節(jié)則失去意義，后續(xù)分類處置環(huán)節(jié)將大大提高成本。另外，民眾的努力變成了“無用功”，這將極大地打擊民眾參與垃圾分類的積極性。

首先，對于垃圾運輸和處理企業(yè)實行特許經(jīng)營制，提高入市標準，形成良好的行業(yè)規(guī)范。其次，加強對垃圾運輸和處理企業(yè)的監(jiān)管及處罰。福州市晉安區(qū)城管局對福州泰潔順保潔服務公司的罰單則起到了很好的警示作用。對該企業(yè)的3萬元定格處罰以及要求其退出市場，不僅重新激發(fā)公眾參與垃圾分類的積極性，也讓其他企業(yè)引以為戒，起到了良好的促進和宣傳作用[5]。最后，企業(yè)應該提高自身社會責任感，積極探索公私合營模式。以“虎哥回收”為例，將社會資本和專業(yè)化的運作注入到城市建設中，提高城市垃圾回收治理能力[6]。

（3）監(jiān)管主體責任

目前民眾垃圾分類意識不高，仍需利用監(jiān)管力量推動，因此監(jiān)管質(zhì)量的高低對生活垃圾分類的推進起著重要作用。依照《固廢法》第一百零一條的規(guī)定，人民政府可以對監(jiān)管部門的主管人員和其他直接責任人進行行政處分。第一百二十三條規(guī)定，可以對監(jiān)管人員追究相應的刑事和民事責任?！豆虖U法》并沒有做出具體的可執(zhí)行的規(guī)定，監(jiān)管主體職責和責任并不明晰。以北京市為例，最低層級的監(jiān)管主體為生活垃圾分類管理責任人，處罰主體是城市管理綜合執(zhí)法部門。第一，管理責任人的性質(zhì)和職權(quán)范圍應當進行公示，實現(xiàn)監(jiān)管主體和民眾雙向監(jiān)督的效果。第二，制定管理責任人的行為準則，提高工作效率以及規(guī)范性。如何充分利用有效的人力資源來發(fā)現(xiàn)更多的違規(guī)投放行為是在制定行為準則時需要解決的問題。第三，探索管理責任人和城管部門的權(quán)力銜接辦法，避免出現(xiàn)權(quán)力縫隙。第四，明確對管理責任人監(jiān)管不力的處罰措施，以此提高監(jiān)管效力。另外，要落實市、區(qū)、街道主體的責任。明確市級的統(tǒng)領責任、區(qū)級的協(xié)調(diào)和分管責任以及街道主體的具體執(zhí)行責任，充分體現(xiàn)我國基層群眾自治組織的先進性。

（二）全民提高垃圾分類意識

居民是垃圾分類的主體，居民的垃圾分類意識決定了垃圾分類的質(zhì)量和成敗。首先，應該讓群眾意識到如今環(huán)境問題的嚴峻性，以及垃圾分類對于改善環(huán)境問題的重要作用。其次，由淺入深地向民眾介紹垃圾分類具體知識，提高民眾垃圾分類能力。具體方法可以表現(xiàn)為：第一，重視基礎教育，在幼兒園及小學教學內(nèi)容加入相關(guān)知識。第二，借助社會輿論的力量，利用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體實現(xiàn)大規(guī)模的宣傳。第三，發(fā)揮基層群眾自治組織的優(yōu)勢，對各居民區(qū)中消息接受較為緩慢的中老年群體進行點對點的具體宣傳和講授?？傊浞掷酶鞣N力量，通過各種方式調(diào)動民眾的積極性，實現(xiàn)全民參與生活垃圾分類的盛況。

四、結(jié)語

《固廢法》的修訂確立了生活垃圾分類制度，從最高立法層面為各地切實執(zhí)行生活垃圾分類提供了指導和規(guī)范。但我國垃圾分類回收仍存在垃圾分類監(jiān)管難、民眾分類回收意識不高等問題。提高垃圾分類回收率，改善環(huán)境問題是每個公民的義務。如何更好的推進生活垃圾分類制度是亟待解決的問題，建設綠色中國更是每個人永遠的美好愿景。

參考文獻

[1] 莊永生.垃圾不分類要負哪些法律責任[N].北京：北京日報，2020-05-06.014.

[2] 謝偉雪，劉孝敏，趙文青，張永合，王維.基于“互聯(lián)網(wǎng)+”生活垃圾分類回收的調(diào)查分析研究[J].環(huán)境保護與循環(huán)經(jīng)濟，2019，39（12）：7-10.

[3] 陳穎.日本垃圾分類政策對我國的啟示[J].河北環(huán)境工程學院學報，2020，30（01）：8-11.

[4] 盧垚.發(fā)達國家和地區(qū)生活垃圾分類管理模式、歷程與機制[J].科學發(fā)展，2019，No.124，88-98.

[5] 謝曉剛.垃圾分類“法”與“罰”需雙管齊下[N].檢察日報，2019-07-25.005.

[6] 吳世鈞.以市場化機制創(chuàng)新垃圾分類回收模式——以“虎哥回收”為例[J].浙江經(jīng)濟，2018，No.645，56-57.

作者簡介：羅一（2000- ），女，遼寧遼陽人，本科在讀，研究方向：環(huán)保與法律。