淺析公路建設(shè)項目預算績效評價

馬宜萍，敖勝元

（1.宜春市公路管理局，江西 宜春 336000；2.江西大廈建設(shè)有限公司，江西 宜春 336000）

黨的十九大報告提出“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，2018 年9 月中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號），再次強調(diào)“用3 ～5 年時間基本建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，體現(xiàn)了國家對預算資金使用效果的高度重視，努力實現(xiàn)預算的績效管理一體，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果。

一、公路建設(shè)項目預算績效管理的概念

預算績效是指預算資金所到達的產(chǎn)出和結(jié)果。預算績效管理是指根據(jù)績效理念，由制定明確的公共支出績效目標，建立規(guī)范的績效評價指標體系，對績效目標的實現(xiàn)程度進行評價，并把評價結(jié)果與預算編制緊密結(jié)合起來等環(huán)節(jié)組成的不斷循環(huán)的綜合過程。預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監(jiān)控管理、績效評價實施管理、績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用管理共同組成的綜合系統(tǒng)。

公路建設(shè)項目具有投資大、建設(shè)期長、社會效益顯著等特點，其建設(shè)資金來源中各級財政交通專項資金占有較大比重，推進公路建設(shè)項目績效評價，對貫徹落實《預算法》，推進交通運輸行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，創(chuàng)新行業(yè)財務(wù)管理方式，保障交通專項資金合理有效使用具有重要意義。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導向的預算管理模式。相比傳統(tǒng)管理模式下重視工作完成數(shù)量和質(zhì)量，它更加強調(diào)預算支出的責任和效率，強調(diào)預算支出績效目標與所配備資源、資金的配比性，要求在預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，要求政府部門不斷改進服務(wù)水平和質(zhì)量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，使政府行為更加務(wù)實、高效。

二、公路建設(shè)項目預算績效評價存在的問題

（一）績效自評流于形式，質(zhì)量不高。

績效評價的主體一般有三個層次：預算具體執(zhí)行單位即公路建設(shè)項目預算單位要對項目預算執(zhí)行情況進行自我評價，提交項目績效自評報告；中介機構(gòu)受財政部門委托，依據(jù)績效評價工作方案確定內(nèi)容，完成全部調(diào)研及實施內(nèi)容，按時提交績效評價報告，績效評價專家對報告進行評審，并出具評審意見；財政部門對績效評價報告進行審核，提出進一步改進預算管理、提高預算支出績效的意見和建議。但由于公路建設(shè)項目預算單位對績效管理的重視程度不高，績效自評認為僅僅是財務(wù)部門的工作，業(yè)務(wù)處室及項目實施主體參與少，內(nèi)部各部門間溝通不暢，僅僅停留在是否按計劃完成任務(wù)的層面上，對項目的綜合管理、資金效益、社會效益等沒有綜合考量，績效自評流于形式，質(zhì)量不高。

（二）績效評價指標設(shè)置有待完善

公路建設(shè)項目績效評價有實施過程評價和完成結(jié)果評價，但在實踐工作中，往往用完成結(jié)果的指標來衡量在建項目，導致評價結(jié)果不理想，未考慮公路建設(shè)項目建設(shè)周期長、階段性目標、公益性等因素。同時對完工項目的項目產(chǎn)出指標設(shè)置簡單，僅設(shè)定公路建設(shè)里程、工程質(zhì)量合格率、預算執(zhí)行比例等共性的指標，未考慮單個建設(shè)項目的路基、路面、橋涵、附屬工程等質(zhì)量評價指標。

（三）評價方法單一

目前對公路建設(shè)項目的績效評價多采用比較法和成本效益法，通過與公路建設(shè)項目申報時的績效目標進行比較，以及一定時期內(nèi)的支出與效益進行對比分析，以評價績效目標實現(xiàn)程度。但由于普通公路建設(shè)項目大多為公益性項目，涉及的領(lǐng)域龐雜，產(chǎn)生的社會效益遠大于經(jīng)濟效益，單純用比較法不能綜合反映公路建設(shè)項目的投資效益。

三、完善公路建設(shè)項目預算績效評價的幾點思考

預算支出績效評價是預算績效管理的核心。實施績效評價要編制績效評價方案，擬定評價計劃，選擇評價工具，確定評價方法，設(shè)計評價指標。

（一）合理編制績效評價方案

評價方案的主要內(nèi)容有評價的背景、評價的目的、項目的基礎(chǔ)信息，評價的依據(jù)、績效評價框架（關(guān)鍵問題、評價指標、評價標準）、任務(wù)分解、工作時間安排及有關(guān)工作要求等。方案設(shè)計后，要經(jīng)評價組織機構(gòu)的所有成員討論或組織專家研究論證，根據(jù)專家的意見和建議，修改、完善評價方案。在這過程中還必須與被評價單位充分溝通，了解普通公路建設(shè)項目的立項、可研、進展、工程管理等情況，并收集項目立項、可研、初設(shè)等前期報建資料和項目招投標、工程建設(shè)質(zhì)量控制、財務(wù)收支、竣工決算等建設(shè)期資料。這些資料既是評價的依據(jù)，又與績效評價指標的設(shè)置緊密相關(guān)。

（二）準確把握公路建設(shè)項目預算支出績效評價的內(nèi)容

公路建設(shè)項目績效評價，是指相關(guān)單位根據(jù)批復的建設(shè)項目績效目標，運用科學合理的評價指標、評價標準和評價方法，對項目的投入、過程、產(chǎn)出和效果進行客觀、公正的評價?；緝?nèi)容包括：

1.績效目標的設(shè)定與審核情況。公路建設(shè)項目申報時應(yīng)同時上報績效目標，包括建設(shè)項目數(shù)量、質(zhì)量、投資額、完工時間及經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面，并且盡量是定量表述，不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但應(yīng)具有可衡量性。在進行績效評價時應(yīng)對上述績效目標內(nèi)容的完整性、相關(guān)性、適當性進行審核。

2.資金投入和使用情況。公路建設(shè)項目資金是否按照項目預算資金執(zhí)行，項目建設(shè)資金的來源，資金到位率，是否存在挪用或擠占建設(shè)資金等。

3.為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施等。公路建設(shè)項目的制度建設(shè)，質(zhì)量控制體系，監(jiān)理簽證及合同計量等措施實施情況。

4.績效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題及處理情況。在公路建設(shè)項目過程中，財政部門和建設(shè)單位要對項目運行跟蹤監(jiān)控，定期采集績效運行信息并匯總分析，糾偏揚長，促進績效目標的順利實現(xiàn)。

5.績效目標的實現(xiàn)程度及效果等。評價公路建設(shè)項目實施過程或完成后是否達到設(shè)定的績效目標，所產(chǎn)生的經(jīng)濟、社會、環(huán)境 、生態(tài)效益進行綜合評價。

（三）細化公路建設(shè)項目預算評價指標

績效評價的“績”是指預算資金形成的公共產(chǎn)品或服務(wù)，在數(shù)量、質(zhì)量、時效和成本方面真實反映；績效評價的“效”是指由于形成產(chǎn)品和服務(wù)而帶來的效益或影響，經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益和公眾滿意度，因此要根據(jù)公路建設(shè)項目的內(nèi)容細化分解投入、過程、產(chǎn)出和效果這4 個一級指標，從不同的維度反映資金使用效果。

（四）綜合運用各種評價方法

與其他財政支出預算績效評價不同，公路建設(shè)項目政策性強、資金量大，影響因素多，社會效益顯著，因此對公路建設(shè)項目績效評價時，必須根據(jù)不同的指標和標準，綜合運用成本效益、關(guān)鍵因素、標桿比較等定量分析方法，充分聽取公眾評判和經(jīng)濟、會計、法律等相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙庖姷榷ㄐ栽u價方法，公允地評價公路建設(shè)項目績效目標的實現(xiàn)情況。

四、構(gòu)建公路建設(shè)項目預算評價指標體系

績效評價指標是績效評價的重要載體，是衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，因此合理的評價指標對整個項目的績效評價至關(guān)重要。結(jié)合普通公路建設(shè)項目，將公路建設(shè)項目績效評價分為共性和個性兩類指標。共性指標主要包括配套資金落實情況、預算執(zhí)行情況等財務(wù)指標及項目立項決策、項目實施效果等指標。個性指標是針對公路建設(shè)項目或者特定建設(shè)功能的公路建設(shè)工程的特點設(shè)定的績效評價指標，如：路基實測項目合格率、路面實測項目合格率、公路運營收益率、人均可支配收入增長、沿線城鎮(zhèn)GDP貢獻率、出行時間節(jié)約率、交通安全事故降低率等。本文根據(jù)投入、過程、產(chǎn)出和效果這4 個一級指標，將每個一級指標又細分出各自的分級指標，形成13 個二級指標，通過各個指標之間的相關(guān)性分析，擬定出37個三級指標，指標體系如表1所示。

表1 公路建設(shè)項目績效評價指標體系

續(xù)表

續(xù)表

在這些指標的運用時，可以根據(jù)公路建設(shè)項目的性質(zhì)，對指標進行權(quán)重設(shè)置，體現(xiàn)該指標在整體評價中的相對重要程度，達到對項目的公正、全面的評價，促進預算單位不斷完善管理制度，改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任。財政部門根據(jù)績效評價結(jié)果作為安排以后年度預算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置，向社會公眾提供更多、更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。