優(yōu)化債券市場監(jiān)管體系的法律探析

武漢干部管理學(xué)院 湖北 武漢 430074 李一飛

前言：2014 年出現(xiàn)的“11 超日債”違約事件打破了我國債券市場公募零違約這一記錄，2015 年之后債券市場違約事件不斷增多。2014 年之前，我國債券市場能夠保持零違約記錄的主要原因就是政府會進行兜底。但是，之后政府部門不再進行兜底，而是根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，利用法制方式進行處理。但是，目前關(guān)于債券市場監(jiān)管的法律體系還不夠完善，因此應(yīng)該重新定位債券市場的功能，加強債券市場的法律監(jiān)管。

1.債券市場監(jiān)管體系的變革

在政府主導(dǎo)等因素的影響下，我國債券市場監(jiān)管體系呈現(xiàn)出了多部門監(jiān)管的特點，這種監(jiān)管體系在某一階段當中推動了債券市場的發(fā)展，增強了債券市場的穩(wěn)定性，但是逐漸顯現(xiàn)出了一些劣勢。對這種監(jiān)管體系進行分析可以為優(yōu)化債券市場監(jiān)管體系提供幫助，因此需要綜合分析這種監(jiān)管體系形成的原因、具有的作用以及存在的問題。

1.1 沒有債券流通市場及實體監(jiān)管部門

1981 年時我國正在進行經(jīng)濟建設(shè)，存在財政赤字問題，所以財政部開始發(fā)行國債，標志著我國債券市場的出現(xiàn)。在這一階段當中，財政部全權(quán)負責所有的債券發(fā)行活動，采用的債權(quán)發(fā)行方式是行政攤派，即未設(shè)置債券流通市場【1】。同時，在這一階段當中沒有實體監(jiān)管部門對債權(quán)活動進行監(jiān)管。

1.2 單一主體監(jiān)管

在有關(guān)政府部門的管理下，債券市場監(jiān)管活動越來越多，1987 年1 月《債券柜臺交易暫行規(guī)定》的公布標志著債券二級市場的出現(xiàn)。國庫券交易過于昌盛是開通債券二級市場的主要原因，所以債券二級市場并不是頂層設(shè)計。1987年3 月發(fā)布的《企業(yè)債券管理暫行條例》當中對企業(yè)債券的主管機關(guān)進行了明確規(guī)定，即中國人民銀行是企業(yè)債券的主管機關(guān)【2】。之后頒布的《證券公司管理辦法》是我國第一部關(guān)于交易機構(gòu)監(jiān)管的法律，具有重要意義。

1.3 多主體監(jiān)管

從1993 年之后，我國一直都是由財政部、中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)等多個部門對債券市場進行分散監(jiān)管。

2.證券市場監(jiān)管體系現(xiàn)狀

2.1 市場監(jiān)管現(xiàn)狀

從債券市場監(jiān)管體系的變革當中，就可以看出多部門分散監(jiān)管是債券市場監(jiān)管體系的主要特點。證監(jiān)會以及中國人民銀行是一級市場的監(jiān)管主體，銀行間交易商協(xié)會是二級市場的監(jiān)管主體。而銀監(jiān)會也是重要的機構(gòu)監(jiān)管部門，主要監(jiān)管商業(yè)銀行可轉(zhuǎn)債、商業(yè)銀行債等業(yè)務(wù)。

2.2 債券市場監(jiān)管體系中存在的問題

多部門分散監(jiān)管債券市場這種監(jiān)管體系當中存在很多問題，比如各監(jiān)管部門之間會出現(xiàn)利益沖突等問題，所以會影響到債券市場的發(fā)展。且隨著債券市場的發(fā)展，債券發(fā)行數(shù)量越來越多，這種監(jiān)管體系會顯現(xiàn)出更多弊端。（1）監(jiān)管標準不統(tǒng)一：多個部門都在監(jiān)管債券市場，且每個部門的監(jiān)管標準都不盡相同，這就會導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象的發(fā)生，繼而造成監(jiān)管套利，就會對債券市場的發(fā)展造成影響【3】。當前，一級市場當中的金融類債券主要包括證券類、銀行類以及保險類，主要的法律政策是由證監(jiān)會、中國人民銀行以及保監(jiān)會分別制定。這些監(jiān)管機構(gòu)發(fā)行的監(jiān)管標準并不統(tǒng)一，就無法有效保護債券投資者，也無法促進市場發(fā)展。（2）監(jiān)管重復(fù)：多部門監(jiān)管債券市場不僅會導(dǎo)致各部門重疊監(jiān)管，也會影響到監(jiān)管效率，加大監(jiān)管成本。比如說，金融機構(gòu)如果想要發(fā)行債券的話需要經(jīng)過銀監(jiān)會以及市場監(jiān)管部門的共同審批，這就會浪費很多時間，降低監(jiān)管效率，增加發(fā)行人的成本。中國人民銀行以及證監(jiān)會是債券二級市場的監(jiān)管主體，中國人民銀行會依據(jù)《中國人民銀行法》等法律進行債券市場監(jiān)管，證監(jiān)會會根據(jù)《證券法》的相關(guān)條例對債券市場進行監(jiān)管，這就會造成監(jiān)管重疊。（3）債券市場不統(tǒng)一：每一個監(jiān)管部門在進行債券市場監(jiān)管時都會從自身的利益出發(fā)，沒有從債券市場這一角度考慮問題，就會形成監(jiān)管競爭，導(dǎo)致債券市場四分五裂，無法統(tǒng)一。比如說，在一級交易市場當中，一個部門審核的債券就不能在其他部門管轄下的交易所當中進行流通。同時，和債券市場有關(guān)的法律制度共計4000 項左右，這些法律制度好像非常完善，并創(chuàng)建了一個多層次的市場監(jiān)管體系，但是這些法律制度并沒有對市場監(jiān)管進行嚴格規(guī)定，所以債券市場法律監(jiān)管體系并不完善。

3.完善債券市場法律監(jiān)管的策略

3.1 確立以保護投資者利益為主的法律監(jiān)管體系

在債券市場發(fā)展過程中，債券市場的功能定位被逐漸簡化，大多數(shù)人都認為融資就是債券市場的主要功能，因此債券融資者的地位極高，而投資者的利益就被自動忽略了。相關(guān)人員研究表明，英國等國家保護投資者的法律體系比較完善且債券市場發(fā)展水平比較高。二十世紀時，邁克爾·泰勒提出了雙峰理論。雙峰理論認為審慎監(jiān)管以及消費者權(quán)利保護是資本市場的主要監(jiān)管目標，之后英國等國家依據(jù)這些理論創(chuàng)建了市場監(jiān)管體系。2008 年金融危機對很多國家都造成了嚴重影響，所以很多國家都制定了保護投資者權(quán)益的法律制度。投資者的投資信心以及投資者的投資金額影響著債券市場的發(fā)展，只有加大對投資者的保護力度才能夠優(yōu)化債券市場監(jiān)管體系，因此在制定債券市場監(jiān)管體系時不僅需要考慮融資者的權(quán)益，還需要保護投資者的利益不受侵犯。作為債券市場的主體，債權(quán)投資者在債券市場當中發(fā)揮著重要作用，為了維護投資者的權(quán)益應(yīng)該提高對債券市場風險管理以及風險轉(zhuǎn)移功能的重視程度。相關(guān)政府部門、監(jiān)管機構(gòu)以及立法機構(gòu)應(yīng)該加大對投資者的保護力度，充分披露發(fā)行人的信息、債券的信息，分析債權(quán)投資的風險，積極轉(zhuǎn)變債券市場的交易功能，構(gòu)建以投資者為主的市場監(jiān)管體系【4】。首先，需要從投資者的角度出發(fā)做好關(guān)于債券違約的頂層設(shè)計，制定好事前防范方案、事中控制和處置方案、事后追責方案，從而最大程度地減少投資者的損失。其次，需要完善關(guān)于債券違約的法律法規(guī)，加大債券違約的執(zhí)法力度，嚴厲打擊各種違約行為，維護相關(guān)人員的利益。

3.2 確立政府與市場協(xié)同監(jiān)管的法律監(jiān)管體系

和其他國家不同，我國的債券市場是在政府主導(dǎo)下形成的，所以政府成為了債券市場的監(jiān)管主體、債券市場制度的制定者，在這種情況下政府不僅需要培育債券市場，還需要監(jiān)管債券市場。隨著債券市場規(guī)模的擴大，政府在完成這兩項任務(wù)時就顯得力不從心，因此政府需要將部分歸還市場，減少干預(yù)，但同時政府也需要加強部分領(lǐng)域的監(jiān)管力度。我國債券市場的本質(zhì)問題就是市場化問題，只有實現(xiàn)債券市場的市場化發(fā)展才能夠為債券市場的發(fā)展提供動力和創(chuàng)新力。首先，政府不應(yīng)干預(yù)債券價格的監(jiān)管，需要將債券的定價權(quán)放歸市場，從而為債券市場注入新的活力。其次，政府不能再進行兜底。之前，政府會對債券發(fā)行的各個環(huán)節(jié)進行審核和監(jiān)管，只允許優(yōu)良債券進行發(fā)行，這就導(dǎo)致政府成為債券的保證者，但是這并不符合市場經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律【5】。債券發(fā)行方不能充分借助債券市場開展融資，就無法利用債券市場為實體經(jīng)濟的發(fā)展提供服務(wù)。同時，投資者也不能得到相應(yīng)的對價，會對投資者的冒險性和逐利性造成限制。因此，政府需要轉(zhuǎn)變自身角色，從主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)橹笇?dǎo)者，將風險披露作為監(jiān)管重心。

3.3 建立統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系

只有建立統(tǒng)一、高效的法律監(jiān)管體系才能夠優(yōu)化債券市場的監(jiān)管，但是建立這樣的法律監(jiān)管體系較為困難，需要一步步地實施。第一，需要將二級市場作為起點，通過立法逐漸統(tǒng)一監(jiān)管權(quán)力。第二，需要明確一級發(fā)行監(jiān)管權(quán)力，降低出現(xiàn)重疊監(jiān)管的幾率，最后逐漸形成統(tǒng)一的債券法律監(jiān)管體系，促進債券市場的良性發(fā)展。中國債券交易市場是由多部門共同監(jiān)管，影響到了債券的流通，但是，債券具有可變性的能力，所以進行債券交易不僅可以增強債券市場的融資功能，還能夠規(guī)避交易風險，維護投資者利益。因此，需要將促進債券的流通作為統(tǒng)一的監(jiān)管標準，將購買→持有這種流通模式轉(zhuǎn)變?yōu)橘徺I→交易模式，從而增強債券市場的活力。其次，需要將證監(jiān)會設(shè)置為統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)。證監(jiān)會需要加強債券交易市場的監(jiān)管，設(shè)計監(jiān)管制度，維護投資者和融資者的利益。此外，需要根據(jù)《證券法》對債券進行分類，并進行分類監(jiān)管，從而形成統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系。

結(jié)語：一直以來，對于債券市場的監(jiān)管都采取的是各部門分散監(jiān)管方式，這促進了我國債券市場的進步，但是隨著債券市場規(guī)模的不斷擴大，這種監(jiān)管體系已經(jīng)無法滿足債券市場的發(fā)展需求了。為此，應(yīng)該確立保護投資者利益的法律體系、確立政府與市場協(xié)同監(jiān)管的法律體系，還應(yīng)該建立統(tǒng)一的法律監(jiān)管體系，減少違約事件，使債券市場向市場化、法制化方向發(fā)展。