基于“三線一單”的生態(tài)環(huán)境風險防范體系構建

榮偉英

摘要：當前我國生態(tài)環(huán)境風險事件時有發(fā)生，現(xiàn)行環(huán)境風險管理體系側重于應急，對防范重視不足?；谌€一單的生態(tài)環(huán)境空間管理體系可彌補現(xiàn)行環(huán)境風險管理體系的不足。文章對當前生態(tài)環(huán)境風險防范現(xiàn)狀進行分析，提出新時代的空間管控手段，論述三線一單與環(huán)評體系、產業(yè)結構調整以及國土空間規(guī)劃的銜接，建立基于三線一單的生態(tài)環(huán)境風險防范體系。

關鍵詞：生態(tài)環(huán)境;空間管控;三線一單

Abstract：At present，Chinas ecological and environmental risk events occur from time to time.The current environmental risk management system focuses on emergency response and pays insufficient attention to prevention.The ecological environment space management system based on three lines and one order can make up for the shortcomings of the current environmental risk management system.The article analyzes the current status of ecological environment risk prevention， proposes a new era of space management and control methods， discusses the connection between the three lines and one order and the environmental impact assessment system， industrial structure adjustment and land and space planning， and establishes an ecological environment risk prevention system based on three lines and one order.

Key words：Ecological environment;Space management and control;Three lines and one order

生態(tài)環(huán)境風險與環(huán)境、經濟以及人口的空間分析關系密切，生態(tài)環(huán)境風險具有時間上的持續(xù)性與潛伏性。運用空間管控的工具與思維，對生態(tài)環(huán)境風險的時間動態(tài)與空間分異進行分析，能為防范生態(tài)環(huán)境風險提供新的思路與方法[1]。基于空間管控的環(huán)境體系是生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，其對防范生態(tài)環(huán)境風險、妥善處理生態(tài)環(huán)境問題意義重大。

1 當前我國生態(tài)環(huán)境風險防范現(xiàn)狀

1.1 當前生態(tài)環(huán)境風險防范面臨的問題

從風險源釋放風險因子到風險受體暴露損害的過程，可以將生態(tài)環(huán)境風險劃分為累積性風險與突發(fā)性風險。當前我國城市化進程不斷推進，經濟高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境風險防范面臨著愈加嚴峻的挑戰(zhàn)，累積性環(huán)境事件對人類社會與生態(tài)環(huán)境具有深遠的影響，突發(fā)性環(huán)境事件發(fā)生率高，生態(tài)環(huán)境風險問題關乎生態(tài)安全，也關乎群眾健康，這些問題對生態(tài)環(huán)境保護、社會健康發(fā)展以及國民經濟平穩(wěn)運行帶來的威脅都是不容忽視的。

一方面，近年來結構性、布局性、區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題逐漸凸顯。當前我國環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督力度不斷增大，社會公眾環(huán)保意識不斷增強，一系列生態(tài)環(huán)境破壞事件得到了披露，例如天津七里海環(huán)境污染、騰格里沙漠污染、祁連山環(huán)境污染等事件，但這些只是冰山一角，還有眾多環(huán)境污染事件沒有被披露。另一方面，當前我國突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生頻率較高，僅2010-2017年我國發(fā)生突發(fā)環(huán)境問題事件3 627起，其中包括多起重大突發(fā)環(huán)境事件[2]。這些事件的發(fā)生與我國長期以來以環(huán)境為代價發(fā)展經濟的關系密切，而片面追求經濟發(fā)展帶來的后果就是累積性、突發(fā)性生態(tài)環(huán)境風險逐漸凸顯，因此生態(tài)環(huán)境保護面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。

1.2 我國生態(tài)環(huán)境存在風險的原因

當前我國仍然處于一個經濟結構調整陣痛期、經濟增速換擋期以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化、社會轉型階段、自然資源利用率持續(xù)增高等一系列狀態(tài)相疊加的階段，這一階段的生態(tài)環(huán)境保護與社會經濟發(fā)展矛盾更加尖銳，生態(tài)環(huán)境面臨的形勢也更加復雜。

我國生態(tài)環(huán)境風險的原因有二。其一是結構性經濟發(fā)展壓力，一些地區(qū)高度依傳統(tǒng)產業(yè)，這引起結構性污染問題突出，技術結構、產業(yè)結構等因素下開展的經濟活動會對生態(tài)環(huán)境帶來較大的壓力，即使經濟總量并不大，生態(tài)環(huán)境也會面臨較大的壓力。其二是建設活動無序粗放，我國作為資源環(huán)境大國，其生態(tài)環(huán)境承載力是比較強的，但是長期以來的開發(fā)建設活動都是粗放式管理，這對生態(tài)環(huán)境的承載力是極大的挑戰(zhàn)，多地已經逼近、超過環(huán)境承載力極限。區(qū)域環(huán)境排放大量污染物，水土資源被大量利用、開采，生態(tài)功能重要區(qū)受到破壞，生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)破壞，這對生態(tài)資源環(huán)境帶來極大的風險。

1.3 當前我國生態(tài)環(huán)境風險防范體系的現(xiàn)狀

近年來我國在重點行業(yè)環(huán)境風險檢查、等級劃分、環(huán)境應急預案管理、建設項目環(huán)境風險評價、規(guī)劃環(huán)評等方面開展了大量工作，國家層面非常重視生態(tài)環(huán)境風險防范，管理體系不斷完善。但是當前的生態(tài)環(huán)境風險僅側重于規(guī)劃與戰(zhàn)略風險實施，生態(tài)環(huán)境風險管理上還是傳統(tǒng)的事件驅動型管理模式，存在對防范重視不足而對應急高度重視的問題，對生態(tài)破壞問題、累積性環(huán)境污染重視不足，對突發(fā)污染事故高度重視，微觀管控與宏觀戰(zhàn)略之間未能有效連接，建立的生態(tài)環(huán)境風險管理制度措施難以從源頭減弱、避免結構性、布局性、區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問題，無法滿足多樣化的生態(tài)環(huán)境風險管理需求[3]。

2 三線一單空間管控手段

我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化長期粗放發(fā)展，這造成人與自然矛盾尖銳，由此引發(fā)各種生態(tài)環(huán)境問題。城鎮(zhèn)無序擴張造成農業(yè)空間與生態(tài)空間受到侵蝕，缺乏約束的經濟社會活動造成生態(tài)紅線區(qū)被破壞，資源利用上線被突破，環(huán)境質量底線被打破，這造成一系列生態(tài)環(huán)境風險事故隨之而來?？臻g承載了社會、市場以及行政等一切行為，空間范圍有限的情況下，生態(tài)環(huán)境敏感受體與風險源的空間關系對生態(tài)環(huán)境風險事故的發(fā)生風險有直接影響。十八大以來，我國強調將事前-事中-事后的全流程管理應用于空間治理中，形成具有系統(tǒng)性的生態(tài)環(huán)境管理體系。事前嚴防以及源頭防控在其中占據(jù)著非常重要的地位。

《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》中指出，規(guī)劃的首要任務是夯實綠色發(fā)展基礎，加強源頭防控，“三線一單”是重要內容與手段。推進“三線一單”對實現(xiàn)生態(tài)保護管理信息化、精細化、法治化、科學化、系統(tǒng)化均具有重要意義，這也是生態(tài)環(huán)境空間管控、加強源頭預防以及過程監(jiān)管的重要途徑。國家生態(tài)保護紅線體系、國家環(huán)境質量安全底線體系以及資源環(huán)境生態(tài)紅線框架，“三線一單”技術方法與理論框架體系是我國環(huán)境管理體系中非常重要的政策工具?！叭€一單”生態(tài)環(huán)境防范體系的基礎是資源利用上線、環(huán)境質量底線、生態(tài)保護紅線，其核心是改善環(huán)境質量，其編制環(huán)境準入負面清單，落實資源利用管控要求，環(huán)境質量目標管理以及生態(tài)保護?！叭€一單”的編制能約束項目環(huán)評審批，對環(huán)境基礎數(shù)據(jù)整合以系統(tǒng)管理環(huán)境，能提供依據(jù)以便于開展環(huán)境管理工作，形成綠色發(fā)展的方式。

3 以“三線一單”為基礎的生態(tài)環(huán)境風險防范體系構建

3.1 銜接國土空間規(guī)劃與“三線一單”

國土空間規(guī)劃包括了落實主體功能戰(zhàn)略與國家安全戰(zhàn)略，根據(jù)國土開發(fā)適宜性與資源承載能力來確定國土空間開發(fā)保護格局，進行規(guī)劃編制。劃定生態(tài)保護紅線，對城鎮(zhèn)化格局、生態(tài)保護格局、農業(yè)生產格局進行優(yōu)化，加強開發(fā)強度的管控，落實主要控制線，對空間用途予以明確。明確空間邊界控制線，進而為劃定環(huán)境管控單元提供依據(jù)，對工業(yè)空間范圍、農業(yè)空間范圍、城鎮(zhèn)空間范圍以及生態(tài)空間范圍均制定相應生態(tài)環(huán)境資源管控要求[4]。

3.2 根據(jù)“三線一單”對產業(yè)結構進行優(yōu)化

防范生態(tài)環(huán)境風險、推動國民經濟高質量、綠色發(fā)展的途徑在于調整優(yōu)化產業(yè)結構，建立產業(yè)準入清單。生態(tài)環(huán)境準入清單制定時，要對區(qū)域資源承載力以及產業(yè)對生態(tài)環(huán)境造成的影響，對發(fā)展與保護的關系進行衡量，在實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的指導下，與產業(yè)準入負面清單以及產業(yè)結構調整指導目錄相結合，基于“三線一單”管控要求，提出管控性、引導性的控制規(guī)模、調整結構以及優(yōu)化布局的要求，從而優(yōu)化環(huán)境管控，分類明確限制與禁止的環(huán)境準入要求，從而積極促進提高資源利用率、控制污染排放、優(yōu)化產業(yè)空間布局。

3.3 實現(xiàn)環(huán)評體系與“三線一單”的聯(lián)動

“三線一單”中資源天花板、生態(tài)紅線強制約束、污染物管控要求以及準入要求，將“三線一單”與環(huán)境管理進程相融合，聯(lián)合環(huán)評體系與“三線一單”，開展項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評以及區(qū)域空間生態(tài)環(huán)境評價。開展生態(tài)環(huán)境評價，與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接， 對發(fā)展戰(zhàn)略進行定位，綜合分析產業(yè)布局、社會經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境狀況等，對重點生態(tài)環(huán)境問題進行研判，對區(qū)域中長期生態(tài)風險、累積性環(huán)境影響以及資源環(huán)境承載力進行評估，明確三線管控要求。在區(qū)域主體功能發(fā)展目標與定位的指引下，對區(qū)域發(fā)展與環(huán)境保護進行協(xié)調，建立嚴格的生態(tài)環(huán)境準入要求來約束農業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間以及生態(tài)空間的敏感風險受體，編制準入清單。

3.4 “三線一單”生態(tài)環(huán)境風險防范框架

基于區(qū)域生態(tài)環(huán)境評價，對不同區(qū)域的經濟發(fā)展階段特點以及資源環(huán)境特征進行分析，研究區(qū)域的生態(tài)資源環(huán)境問題，與各類空間邊界控制線相結合，建立包括自然資源與環(huán)境要素在內的綜合環(huán)境管控單元，與產業(yè)調整政策及產業(yè)結構特征相結合，從產業(yè)布局調整、生態(tài)環(huán)境準入、資源利用、環(huán)境質量、生態(tài)系統(tǒng)保護等方面對綜合管控單元提出管控要求。

根據(jù)不同尺度的國土空間的差異，從宏觀、中觀以及微觀層面制定分解落實規(guī)則，從而確保風險防范作用能得到充分發(fā)揮。國家層面強調戰(zhàn)略部署，省級及區(qū)域強調區(qū)域協(xié)調，市縣級強調管制實施。對項目環(huán)評與規(guī)劃環(huán)評進行約束，對風險受體與風險源的空間布局進行優(yōu)化，對區(qū)域產業(yè)結構進行優(yōu)化，從而減少由于產業(yè)活動引起的突發(fā)性生態(tài)環(huán)境風險;建立并實施合理、科學的準入要求，對低質量、低效率的開發(fā)建設活動進行禁止或者限制，從而逐步改善環(huán)境質量，保護生態(tài)系統(tǒng)，提高資源利用率，減少或者避免累積性事件以及突發(fā)性事件的發(fā)生，從而減少累積性生態(tài)環(huán)境風險事件的發(fā)生。

4 結束語

新時代生態(tài)文明建設倡導建設資源節(jié)約、環(huán)境保護的生產生活方式以及產業(yè)結構、空間布局的優(yōu)化調整，這與“三線一單”的管控內涵相符合，“三線一單”能約束人類的經濟活動與行為，確保其對自然資源與生態(tài)環(huán)境造成的影響可控，建立基于“三線一單”的生態(tài)環(huán)境管理體系，可有效化解、防范生態(tài)環(huán)境風險。

參考文獻

[1]蔣洪強，劉年磊，胡溪，等.我國生態(tài)環(huán)境空間管控制度研究與實踐進展[J].環(huán)境保護，2019，47（13）：32-36.

[2]盛周君，葉平平.規(guī)劃環(huán)境影響評價“三線一單”實踐研究——以安徽省某高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)為例[J].綠色科技，2019（12）：174-176.

[3]熊善高，萬軍，呂紅迪，等.“三線一單”環(huán)境管控單元劃定研究——以濟南市為例[J].環(huán)境污染與防治，2019，41（06）：731-736.

[4]萬軍，秦昌波，于雷，等.關于加快建立“三線一單”的構想與建議[J].環(huán)境保護，2017，45（20）：7-9.

收稿日期：2020-04-28