內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主現(xiàn)狀及實(shí)踐路徑研究

摘 要：本文分析了內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主現(xiàn)狀，提出了，要加強(qiáng)基層協(xié)商民主建設(shè)可遵循一定路徑，劃分清楚各級(jí)組織的關(guān)系，堅(jiān)持制度化規(guī)范化程序化發(fā)展，充分發(fā)揮好群眾的主體作用，使基層協(xié)商民主的發(fā)展為內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和提供充足的動(dòng)力。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主;路徑探索;制度化;程序化：規(guī)范化

基層協(xié)商民主指的是圍繞本地城鄉(xiāng)規(guī)劃、工程項(xiàng)目、征地拆遷以及群眾反映強(qiáng)列的民生問(wèn)題等，組織有關(guān)方面開展的協(xié)商。黨的十九屆四中全會(huì)提出“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，基層協(xié)商民主是處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾有效機(jī)制，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、形成“共建共治共享”的社會(huì)治理體系具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主現(xiàn)狀

近幾年來(lái)，內(nèi)蒙古在基層協(xié)商民主實(shí)踐層面做了大量地探索和嘗試。赤峰市阿魯科爾沁旗嘎查村級(jí)事務(wù)實(shí)行契約化管理、通遼市開魯縣探索“532”民主決策監(jiān)督管理機(jī)制、包頭市青山區(qū)推行“群眾共商共治”社區(qū)協(xié)商民主、包頭市東河區(qū)北梁棚戶區(qū)改造的“北梁棚改工作法”，以及其它基層街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)探索的基層社會(huì)治理創(chuàng)新模式，貫穿其中的具體辦法和方式無(wú)不體現(xiàn)出基層協(xié)商民主的理念和精神。內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主實(shí)踐模式的共同特點(diǎn)是將影響面廣、利益相關(guān)者分化、社會(huì)爭(zhēng)議大、容易激化矛盾的問(wèn)題引入群眾直接參與，從而得出具體的有價(jià)值的方案。從調(diào)研走訪的感受來(lái)看，內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主已取得初步成效，政府官員和民眾均表示認(rèn)可基層協(xié)商民主在解決實(shí)際問(wèn)題上發(fā)揮的作用、以及相對(duì)于傳統(tǒng)方法的比較優(yōu)勢(shì)。

同時(shí)也應(yīng)看到，內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主仍然存在很多不足，例如：一是基層政府管理人員習(xí)慣于剛性行政，即“政府說(shuō)了算”的管制思維，不注重與群眾平等協(xié)商，或只注重協(xié)商而不注重決策?；鶎诱m然在話語(yǔ)體系上主張治理，但實(shí)際的觀念和管理方式仍然是管理，甚至是管制式的，無(wú)法真正做到與群眾平等協(xié)商。二是群眾參與社會(huì)治理的積極性不高、參與能力不足。一直以來(lái)，農(nóng)民是處于社會(huì)底層的一個(gè)群體，既沒(méi)有一種平等的文化鼓勵(lì)他們協(xié)商，他們自身也沒(méi)有較好的經(jīng)濟(jì)能力和較全面信息來(lái)支撐協(xié)商。因此，這個(gè)群體也就很難掌握作為協(xié)商主體該有的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)于政治體制變革、發(fā)展和變化也就沒(méi)有發(fā)言權(quán)。三是缺乏常態(tài)化發(fā)展和長(zhǎng)效機(jī)制保障。當(dāng)前內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主的探索創(chuàng)新層出不窮，但真正能創(chuàng)造出模式的并不多，很多做法興起之后兩三年的時(shí)間就不再實(shí)踐了。長(zhǎng)期下去，群眾對(duì)于基層政府探索的治理模式也失去了信心和參與的動(dòng)力。

盡管內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主實(shí)踐有不盡如人意之處，但發(fā)展基層協(xié)商民主已經(jīng)具備了必須的前提條件。其一，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了協(xié)商民主。隨著各地商品經(jīng)濟(jì)日趨發(fā)達(dá)，很多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，通過(guò)協(xié)商就能很好的解決，民眾能夠感受到協(xié)商的效能。可以說(shuō)商品經(jīng)濟(jì)催生了市場(chǎng)主體自由、民主、公正、妥協(xié)、談判等意識(shí)，這為協(xié)商民主的發(fā)展創(chuàng)造了基本條件。其二，中國(guó)傳統(tǒng)文化中的誠(chéng)信、講理等品質(zhì)也是當(dāng)下鄉(xiāng)村治理中協(xié)商民主的歷史文化資源，尤其是蒙古族善良、豪爽的民族性格又使得社會(huì)整體氛圍和諧融洽，協(xié)商民主發(fā)展具有天然優(yōu)勢(shì)。因此，我們必須在理論上進(jìn)一步深化，實(shí)踐中也要不斷創(chuàng)新，逐步地探索出適合內(nèi)蒙古各地實(shí)際情況的發(fā)展路徑。

二、內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主的實(shí)踐路徑

發(fā)展基層協(xié)商民主應(yīng)結(jié)合內(nèi)蒙古各地實(shí)際情況，做好頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，不能過(guò)于急躁、或想要一步到位。因此，基層協(xié)商民主發(fā)展應(yīng)該遵循一定路徑，在當(dāng)前發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)一步理清發(fā)展思路、找準(zhǔn)發(fā)展著力點(diǎn)。

1.在發(fā)展方向上，要實(shí)現(xiàn)自下而上到自上而下的發(fā)展

協(xié)商民主的發(fā)展，往往是先由基層政府在問(wèn)題導(dǎo)向下進(jìn)行探索創(chuàng)新，經(jīng)過(guò)實(shí)踐的不斷檢驗(yàn)、修正和鞏固之后成為一種習(xí)慣和常態(tài)，之后由上級(jí)黨委政府經(jīng)過(guò)頂層設(shè)計(jì)，形成一套規(guī)范的穩(wěn)定的制度，來(lái)保證協(xié)商民主的規(guī)范化發(fā)展。例如浙江溫嶺市的“民主懇談會(huì)”，最初制度設(shè)計(jì)僅僅是松門鎮(zhèn)舉辦的帶有官民對(duì)話性質(zhì)的“農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)論壇”，黨委、政府、人大等各部門領(lǐng)導(dǎo)參與，并解答人們提出的問(wèn)題。這種方式受到好評(píng)之后，市委多次發(fā)文逐步形成了一套規(guī)范的文件，用于規(guī)范當(dāng)?shù)貐f(xié)商民主的發(fā)展，以避免協(xié)商隨意化、形式化的現(xiàn)象出現(xiàn)。所以，內(nèi)蒙古各盟市市委市政府要主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并鼓勵(lì)旗縣甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的探索和創(chuàng)新，借此形成協(xié)商的氛圍和風(fēng)氣。在發(fā)展的過(guò)程中，通過(guò)提煉成熟的經(jīng)驗(yàn)和做法，逐步建立一套科學(xué)、易于操作、行之有效的制度體系。該制度體系不僅應(yīng)包括具體指導(dǎo)思想、基本原則和程序設(shè)計(jì)，還應(yīng)配套有保障體系，如監(jiān)督制度、責(zé)任追究制度、獎(jiǎng)勵(lì)考核制度等，使其在實(shí)踐中能夠運(yùn)行暢通且行之有效，表現(xiàn)為既能約束黨組織、政府及相關(guān)部門權(quán)力的隨意使用，也能保證人民群眾的有序政治參與，還能使協(xié)商常態(tài)化、規(guī)范化。

2.在功能發(fā)揮上，要實(shí)現(xiàn)由對(duì)話到?jīng)Q策、循序漸進(jìn)的發(fā)展

從協(xié)商民主的不同發(fā)展階段來(lái)看，其最初目的是實(shí)現(xiàn)對(duì)話，其次是質(zhì)詢和監(jiān)督，最后才是決策。在對(duì)話階段，政府需要做到政務(wù)公開，對(duì)群眾不了解的信息要做到有問(wèn)必答，知無(wú)不言，實(shí)現(xiàn)與群眾正面地、主動(dòng)地和真誠(chéng)地對(duì)話和交流。在質(zhì)詢和監(jiān)督階段，政府要對(duì)群眾針對(duì)政府財(cái)政預(yù)算、換屆選舉、工程和項(xiàng)目實(shí)施等方面提出的質(zhì)詢要進(jìn)行詳細(xì)地準(zhǔn)備和應(yīng)答，并對(duì)群眾反應(yīng)的問(wèn)題及時(shí)調(diào)查整改，必要時(shí)嚴(yán)肅追責(zé)和處理相關(guān)責(zé)任人，給群眾一個(gè)滿意的答復(fù)。第三階段是決策。協(xié)商民主的最終目的是要實(shí)現(xiàn)協(xié)商主體圍繞公共利益通過(guò)辯論、審議的形式達(dá)成共識(shí)形成決策，也就是通過(guò)協(xié)商形成的決策來(lái)最大限度地體現(xiàn)民意。這個(gè)發(fā)展階段，本質(zhì)的決定因素在于參與協(xié)商的雙方的能力限制，協(xié)商民主不能一蹴而就，通過(guò)對(duì)話與監(jiān)督，協(xié)商雙方的意識(shí)和能力都會(huì)得到不斷地提升，達(dá)到一定程度后，才能進(jìn)行決策。反之，即使通過(guò)協(xié)商能達(dá)成決策，這個(gè)決策也無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

3.在發(fā)展渠道上，要實(shí)現(xiàn)先政協(xié)、基層，后人大、政府再到其它主體的擴(kuò)展

按照中央文件的精神要求，人大、政府、政黨和社會(huì)組織等主體都是協(xié)商民主的重要渠道。從當(dāng)前內(nèi)蒙古基層協(xié)商民主的發(fā)展情況來(lái)看，政協(xié)協(xié)商民主和城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商民主有所發(fā)展，但其它渠道的協(xié)商還在止步不前。這些渠道認(rèn)為其與協(xié)商民主沒(méi)有關(guān)系，或是關(guān)系不大，而不愿或不善于發(fā)展協(xié)商民主。溫嶺參與式預(yù)算模式是由公民直接參與預(yù)算過(guò)程，影響資金分配使用，充分激活了人大職能，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的人大，有效地實(shí)現(xiàn)了公眾對(duì)預(yù)算支出過(guò)程及對(duì)其結(jié)果實(shí)施監(jiān)督的目的。因此，從溫嶺的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，協(xié)商民主在這方面大有作為，而全國(guó)各地的基層人大的職能都有待于激活。當(dāng)然，所有渠道的協(xié)商民主既可以同步推進(jìn)，也可以考慮先政協(xié)、基層，后人大、政府再到其它主體的擴(kuò)展。選擇這一路徑的出發(fā)點(diǎn)在于考慮先發(fā)展渠道的經(jīng)驗(yàn)對(duì)后發(fā)展渠道的帶動(dòng)。先發(fā)展渠道應(yīng)不斷創(chuàng)新和開發(fā)有效的協(xié)商民主形式，后發(fā)展渠道因?yàn)榻?jīng)驗(yàn)缺乏也不必過(guò)于生硬的發(fā)展協(xié)商民主，除了可以向先發(fā)展渠道學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)外，也可以到區(qū)外協(xié)商民主發(fā)展較好的地區(qū)觀摩學(xué)習(xí)，最終激活本渠道協(xié)商民主功能。

4.在發(fā)展地區(qū)上，要實(shí)現(xiàn)先個(gè)別地區(qū)后全區(qū)、由點(diǎn)帶面的推廣

基層協(xié)商民主的發(fā)展應(yīng)首先在適合的地區(qū)進(jìn)行協(xié)商民主試驗(yàn)，再根據(jù)試驗(yàn)情況逐步推廣，總體路徑表現(xiàn)為：“準(zhǔn)備——試驗(yàn)——總結(jié)——推廣——深化”這樣一個(gè)完整的過(guò)程?；鶎訁f(xié)商民主應(yīng)重點(diǎn)在有需要的地區(qū)發(fā)展，而不必要在所有地區(qū)統(tǒng)一推行。當(dāng)前，三類地區(qū)更適合發(fā)展基層協(xié)商民主。第一類地區(qū)，是民主法治建設(shè)較為成熟的地區(qū)，如赤峰市阿魯克爾沁旗和通遼市開魯縣。調(diào)研發(fā)現(xiàn)這些地區(qū)發(fā)展“5321”工作法時(shí)間較早，群眾認(rèn)可度較高，基層干部的執(zhí)行能力較強(qiáng)，因此發(fā)展基層協(xié)商民主較有群眾基礎(chǔ)。第二類地區(qū)，是社會(huì)矛盾多發(fā)、上訪問(wèn)題較為突出的地區(qū)（可根據(jù)地方信訪部門統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)反映當(dāng)?shù)厣鐣?huì)治理情況）。從“5321”工作法的發(fā)展情況看，其最早的發(fā)展就源自于解決地方社會(huì)矛盾多發(fā)這一情況。因此，進(jìn)行基層協(xié)商民主的試驗(yàn)，也可選取這類地區(qū)，通過(guò)開展實(shí)踐工作，檢驗(yàn)其真正實(shí)效，從而也更有利于在全區(qū)各地推廣經(jīng)驗(yàn)和模式。第三類地區(qū)則是經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的地區(qū)。這類地區(qū)，村民（居民）參與程度較高，例如征地、拆遷、合作社運(yùn)營(yíng)等等事務(wù)客觀需要政府、村民（居民）和第三方共同協(xié)商才能有效處理。

5.在目標(biāo)設(shè)定上，要實(shí)現(xiàn)由社會(huì)治理方式最終形成公民文化

基層協(xié)商民主的參與主體是平等、自由的，與協(xié)商議題存在利益相關(guān)的全體基層群眾。南開大學(xué)的徐行教授認(rèn)為，要研究我國(guó)改革開放以來(lái)的農(nóng)村協(xié)商民主發(fā)展，重要的是要厘清“為什么要發(fā)展協(xié)商民主，要發(fā)展的是誰(shuí)的協(xié)商民主，它從哪里來(lái)，為誰(shuí)服務(wù)，它到哪里去”等問(wèn)題，所有這些問(wèn)題歸根到底就是一個(gè)主體性的問(wèn)題。因此，基層政權(quán)應(yīng)該主動(dòng)采取各種有效措施暢通基層群眾的參與渠道，在制度的框架下滿足廣大農(nóng)民日益提高的政治參與意識(shí)和參與能力。一是要努力形成農(nóng)民參與管理村級(jí)集體事務(wù)的氛圍，落實(shí)好農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。除了通過(guò)制度化的形式規(guī)范農(nóng)民的民主權(quán)力之外，基層政權(quán)組織還應(yīng)創(chuàng)新非正式的參與渠道實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的參與需求，并對(duì)農(nóng)民非制度化的參與行為進(jìn)行耐心地引導(dǎo)和教育，使其自覺(jué)形成遵守制度規(guī)范，維護(hù)正常秩序的習(xí)慣和精神。例如一些地方通過(guò)建立“信息反饋日”、“政務(wù)公開日”、“信訪接待日”等制度，聘請(qǐng)“鄉(xiāng)村互動(dòng)聯(lián)絡(luò)員”，開展“鄉(xiāng)村互動(dòng)面對(duì)面”等活動(dòng)，在這一過(guò)程中，既要做好制度的頂層設(shè)計(jì)，理順基層政府與自治組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，同時(shí)還要鼓勵(lì)和積極引導(dǎo)農(nóng)民有序參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和基層民主有機(jī)結(jié)合。其次，還應(yīng)該努力增強(qiáng)農(nóng)民參與協(xié)商的各種“知識(shí)”，確保農(nóng)民在協(xié)商中擁有和其他主體平等的話語(yǔ)權(quán)。要想使協(xié)商民主成為基層社會(huì)治理和群眾自治的有效方式，必須重視對(duì)農(nóng)民相關(guān)方面的培訓(xùn)，如對(duì)規(guī)則的把握能力，辯論、質(zhì)詢的能力、分析信息的能力和語(yǔ)言表達(dá)的能力等。同時(shí)要加強(qiáng)調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與鄉(xiāng)村治理的積極性，重視培育農(nóng)民的公共利益優(yōu)先考慮的主體意識(shí)和公共精神，使他們成為名副其實(shí)的鄉(xiāng)村治理主體。

三、結(jié)語(yǔ)

黨的十九屆四中全會(huì)指出，我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)。協(xié)商民主正是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的制度形式，并且是我國(guó)各項(xiàng)制度中的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。這一特征已經(jīng)被實(shí)踐所證明，并持續(xù)不斷地發(fā)揮著制度實(shí)效。習(xí)近平總書記歷來(lái)非常重視協(xié)商民主的發(fā)展，并一再要求要“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，完善協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中的落實(shí)機(jī)制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實(shí)踐”。制度化實(shí)踐是當(dāng)前協(xié)商民主發(fā)展的主要方向，這是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化題中應(yīng)有之意。制度化發(fā)展切不可閉門造車、紙上談兵，制度不是憑空創(chuàng)造出來(lái)的，而是從廣泛的社會(huì)實(shí)踐和大眾參與中總結(jié)和提煉出來(lái)的。無(wú)論采用哪一種路徑探索，其核心一定是要強(qiáng)調(diào)“從實(shí)踐中來(lái)、到實(shí)踐中去”的原則，使這種制度真正符合實(shí)際要求、符合人民利益，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]基層協(xié)商民主典型案例選編[J].人民出版社，2015年8月1日

作者簡(jiǎn)介：

蘇蓉（1985--）女，漢族，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市人，現(xiàn)供職于內(nèi)蒙古黨校政治學(xué)教研部，講師，碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)家治理與馬克思主義中國(guó)化。