提升區(qū)域經(jīng)濟治理能力的思考

摘 要：實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是當前經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要任務。十九屆四中全會強調(diào)要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，因此，提升區(qū)域經(jīng)濟治理能力就是新時代推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的主要目標。本文以作為最重要的區(qū)域之一的長江經(jīng)濟帶為例來探討如何提升區(qū)域經(jīng)濟治理能力，不僅關系到國家發(fā)展的大局，而且在協(xié)調(diào)處理經(jīng)濟社會發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境保護之間關系方面發(fā)揮著極為重要的作用。

關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟;治理能力;長江經(jīng)濟帶

新時代我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展中有一項重要任務就是實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。十八大之后，我國已經(jīng)形成了以京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區(qū)這幾大板塊為主的區(qū)域經(jīng)濟布局。長江經(jīng)濟帶是整體區(qū)域格局中極具特色的重大國家戰(zhàn)略發(fā)展區(qū)域。從2016年被批準以來，經(jīng)過幾年的發(fā)展取得了一些成績，但隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展和綠色發(fā)展理念的深入推進，作為探索經(jīng)濟社會發(fā)展與自然生態(tài)和諧共生的先行區(qū)，長江經(jīng)濟帶在如何加強區(qū)域內(nèi)各個地方政府之間的治理方面還存在突出問題，需要進一步完善和改進，進而通過提高治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)區(qū)域整體發(fā)展。

一、長江經(jīng)濟帶區(qū)域經(jīng)濟治理現(xiàn)狀

長江經(jīng)濟帶橫跨我國東中西部，是國家重點實施的戰(zhàn)略之一。它是東中西部互動合作的紐帶，是極具影響力的內(nèi)河經(jīng)濟帶，同時也是生態(tài)文明建設的先行示范帶。長江經(jīng)濟帶是以長江流域為依托，以上海、武漢、重慶等核心城市為主，利用滬瑞和滬蓉南北兩大運輸通道，依靠長江三角洲城市群、長江中游城市群和成渝城市群以及其他城市來推動的經(jīng)濟由沿海溯江而上梯度發(fā)展。它覆蓋了上海、湖北、重慶、云南等11個省市，面積約占全國的22%左右。區(qū)域內(nèi)各個地方自然資源環(huán)境相似，發(fā)展理念相同，擁有區(qū)域合作治理的先天優(yōu)勢。當前，長江經(jīng)濟帶內(nèi)各個城市在經(jīng)濟發(fā)展以及共謀綠色發(fā)展方面的聯(lián)系越來越強，互動越來越頻繁，其作為推動經(jīng)濟帶取得扎實成效的動力因素越來越明顯。利用好區(qū)域合作治理的這些優(yōu)勢，需要各個地方政府之間通力合作、加強聯(lián)系、注重協(xié)調(diào)、完善監(jiān)督、健全機制，進而實現(xiàn)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

1.溝通協(xié)調(diào)體系不斷完善

長江經(jīng)濟帶的發(fā)展需要各個地方政府在現(xiàn)在的管理體制之下加強溝通和協(xié)調(diào)，尤其是在探討如何治理和維護長江經(jīng)濟帶的生態(tài)環(huán)境方面要行成一致的聯(lián)席機制。在2016年9月，《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)之后，不僅中央層面高度重視，成立了推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組。而且習近平總書記還多次主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話。2018年6月，他在武漢再一次就長江經(jīng)濟帶發(fā)展所存在的突出問題及進一步助推經(jīng)濟帶發(fā)展給相關部門作出了指示和部署。同時，所覆蓋到的11個省份積極配合，不斷加強相互間的溝通，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，現(xiàn)在有關部門正在探討建立實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶各省市聯(lián)動與一體化發(fā)展的跨區(qū)域管理協(xié)調(diào)機制，如嘗試在國家推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組下籌備和組建具備管理和建設功能的長江流域管理局等。

2.組織保障機制不斷推進

在《長江經(jīng)濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確提出，各省市要加強組織領導，完善合作機制，落實協(xié)調(diào)機制來推動長江經(jīng)濟帶的發(fā)展。為此，中央在現(xiàn)有行政區(qū)劃的基礎上專門成立了以國務院副總理為組長、依托國家發(fā)改委的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，專門就長江經(jīng)濟帶內(nèi)的各項事務進行統(tǒng)籌安排，整體推進區(qū)域發(fā)展。同時，同時還建立了協(xié)調(diào)督促檢查機制進一步就推進區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展給予監(jiān)督和檢查，實行一定的檢查和問責制度可以更好的將長江經(jīng)濟帶建設的目標和任務落實到位。到現(xiàn)在幾乎所有的省份都成立了以省委常委或直轄市市委常委成員為組長的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，為深入推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展提供了良好的組織保障。

3.項目調(diào)度機制不斷改進

在當前的治理結(jié)構(gòu)之下，項目調(diào)度機制是推動具體工作和解決具體問題的關鍵載體和平臺。長江經(jīng)濟帶建設中最關鍵的問題就是如何解決好污染防治，以達到真正保護生態(tài)環(huán)境的目的。比如2019年7月，湖南和湖北省專就長江經(jīng)濟帶重要組成部分——洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的生態(tài)治理問題共同舉辦了環(huán)洞庭湖環(huán)境資源審判工作協(xié)作聯(lián)席會議，會上指出湖南湖北兩地法院要加強區(qū)域?qū)徟袇f(xié)作，實現(xiàn)水陸聯(lián)治、沿岸同治，構(gòu)建洞庭湖保護規(guī)則體系，用實際行動踐行綠色發(fā)展理念，以促進洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。這是在具體項目推進過程中的必要的、有益的調(diào)度，可以更加充分體現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各個實施主體的重視程度在不斷提高。

二、長江經(jīng)濟帶區(qū)域經(jīng)濟治理存在的問題

盡管長江經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)各地方政府均認識到了合作治理的必要性和重要性，在理論層面也進行了一系列的探討和規(guī)劃，但在實踐中依然還存在合作治理意識不強、合作治理體系不健全、合作治理政策支持不夠、合作治理層次不高等問題。

1.合作治理意識不強

長江經(jīng)濟帶雖然自成立以來，在各個地方政府逐漸樹立起了區(qū)域整體發(fā)展意識之后取得了比較明顯的區(qū)域合作治理成果，特別是在探討經(jīng)濟社會發(fā)展和自然生態(tài)環(huán)境保護的關系方面有明顯效果。但從客觀上講，長江經(jīng)濟帶區(qū)域內(nèi)合作治理內(nèi)容比較單一，更多還是強調(diào)政府間的管理職能，區(qū)域內(nèi)政府職能還沒有完全轉(zhuǎn)變，地方保護主義和“各自為政”現(xiàn)象依舊存在，致使各個地方政府的合作意識并不太強。再加上缺乏非政府組織的參與，使得區(qū)域內(nèi)治理局限性和片面性凸顯，不能從總體上解決長江經(jīng)濟帶建設中所存在的問題和瓶頸。

2.合作治理體系不完善

從整體來看，長江經(jīng)濟帶屬于以行政區(qū)為基礎的規(guī)劃，行政條塊管理明顯。在這種治理體系之下，區(qū)域的各個地方政府往往只顧將所屬轄區(qū)內(nèi)的各項問題納入到自己的管理范圍之內(nèi)，負責本地的公共事務和公共問題，而忽視了與其他地方政府的合作治理。現(xiàn)在雖然中央層面有推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，在更高層面上能夠統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，但各地方政府之間的溝通協(xié)調(diào)體系并沒有具體明確，缺乏關鍵管理主體。即便是在各個地方均設置了可以發(fā)揮一定的協(xié)商和協(xié)調(diào)能力的推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組，但功能比較單一，且由于領導的職位調(diào)整和變化導致小組帶有較強的隨機性和流動性，不能夠形成固定的、權(quán)威的管理體制。

3.合作治理政策支持不夠

長江經(jīng)濟帶區(qū)域合作治理的具體實踐需要更多的政策支持和引導，但從當前的實際情況來看，盡管規(guī)劃早已于2016年出臺，但規(guī)劃僅作一些大的戰(zhàn)略安排和頂層設計。隨著新時代的到來，支持和引導區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的合作治理政策明顯不足，不僅政策制定缺乏，而且有關的政策執(zhí)行力度和效果也較弱，在處理問題時存在決策不周全的現(xiàn)象，不能實現(xiàn)應有的目標任務要求?，F(xiàn)在區(qū)域內(nèi)已有的政策還不成體系，綜合性的政策沒有形成，難以協(xié)調(diào)各地方政府的利益關系。同時，已出臺的部分區(qū)域合作治理政策關于治理目標的認定并不明確，政策實施范圍界定比較籠統(tǒng)不清晰，導致具體的合作治理難度加大。再加上各地方政府由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平程度不同以及其他因素的影響，導致各地所制定的政策出現(xiàn)相互沖突、相互矛盾的現(xiàn)象，同樣也會影響區(qū)域合作治理的效果和水平。

三、提高長江經(jīng)濟帶區(qū)域經(jīng)濟治理的對策

加強區(qū)域合作治理是突破區(qū)域發(fā)展瓶頸，實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的必要條件。針對長江經(jīng)濟帶當前在區(qū)域合作治理中所存在的問題，需要從以下幾個方面繼續(xù)努力和改進。

1.增強合作意識，形成區(qū)域合作治理共識

隨著區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，行政區(qū)劃的體制已經(jīng)越來越難以適應長江經(jīng)濟帶發(fā)展的需要，要更快、更好地解決區(qū)域內(nèi)的各項問題及事務，必須要求各個地方政府進一步增強合作意識，形成區(qū)域合作治理共識。區(qū)域合作治理共識的形成是重要驅(qū)動力，是深入推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展的基本前提。盡管11個省在資源、發(fā)展目標和理念等很多方面均有共通性，區(qū)域合作治理擁有先天優(yōu)勢，但長江經(jīng)濟帶良好的整體優(yōu)勢并沒有較好的發(fā)揮出來，其中一個重要原因之一就是區(qū)域內(nèi)還沒有形成較強的區(qū)域合作治理共識，使得各個地方政府在很多領域、內(nèi)容和方式方面的合作沒有深入，阻礙了區(qū)域內(nèi)環(huán)境、經(jīng)濟與社會等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，要使長江經(jīng)濟帶實現(xiàn)合作治理，首先就是增強意識，破除行政區(qū)劃理念，促使各個地方政府形成相互協(xié)作，多元主體參與的現(xiàn)代區(qū)域合作治理模式以適應區(qū)域發(fā)展的需要。

2.完善相關機制，健全區(qū)域合作治理體系

完善的機制安排是區(qū)域合作治理得以實現(xiàn)的必要條件。當前長江經(jīng)濟帶區(qū)域合作治理還需要不斷調(diào)整和完善利益分享和合作治理等方面的機制。

利益分享機制方面，利益分享是區(qū)域內(nèi)各個地方政府合作治理的關鍵一點，也是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)共同治理的重要動力。利益分享要以11個省的利益共享為前提，形成一種平等互利的共享方式，以更為合理的財稅關系來有效保證要素自由流動，實現(xiàn)資源最優(yōu)化配置以達到區(qū)域利益最大化。

合作治理機制方面，區(qū)域內(nèi)各個地方政府間的合作治理要求要有一定的相對權(quán)威機構(gòu)進行組織和協(xié)調(diào)。首先在中央層面，推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組要切實履行責任，對長江經(jīng)濟帶的發(fā)展高度負責，定期舉辦相關會議，加強區(qū)域內(nèi)各地方相互之間的溝通和聯(lián)系，并且時刻監(jiān)督、協(xié)調(diào)和約束區(qū)域內(nèi)各個地方政府的合作治理關系及合作治理行為。其次在地方層面，除了建立各地的推進長江經(jīng)濟帶發(fā)展領導小組之外，還應設立推進長江經(jīng)濟帶地方政府合作治理論壇，討論當前區(qū)域內(nèi)的關鍵任務和主要問題等，比如11個省的生態(tài)農(nóng)業(yè)資源的整合優(yōu)化、經(jīng)濟帶旅游項目開發(fā)等，為區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展出謀劃策。再次在社會層面，要多鼓勵和支持更多的社會組織參與洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設，健全政府與社會公眾的相互溝通和聯(lián)動機制。

3.加快政策研究，完善區(qū)域合作治理政策

合作治理政策是區(qū)域內(nèi)各個地方政府進行具體實踐活動的依據(jù)，起著重要的指導作用。從發(fā)達國家眾多高水平的區(qū)域合作治理實踐來看，政策支持是推動合作治理取得成功的重要因素。無論是區(qū)域內(nèi)合作的內(nèi)容、方式、措施，還是區(qū)域外與其他區(qū)域的互動，以及營造良好的合作治理環(huán)境等都離不開政策層面的保障和支持。推進長江經(jīng)濟帶還存在一些阻礙區(qū)域合作治理的政策因素，導致合作治理主體的行為缺少方向性、方式缺少合理性。當前推進長江經(jīng)濟帶要隨著實踐的發(fā)展變化適時出臺區(qū)域性政策，并且要積極爭取更多支持，并通過相關立法來保障政策的制定和實施。

4.堅持問題導向，提高區(qū)域合作治理層次

經(jīng)濟社會發(fā)展進入新時達，對區(qū)域合作治理提出了更高的要求。推進長江經(jīng)濟帶絕不僅限于生態(tài)環(huán)境治理，更重要的是要在保護生態(tài)環(huán)境的基礎之上實現(xiàn)區(qū)域的高質(zhì)量發(fā)展。這就要求區(qū)域內(nèi)各個地方政府結(jié)合實情，以問題為導向，在完善區(qū)域內(nèi)公共服務設施、推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級以及更深層次融入“一帶一路”等層面不斷提高合作治理能力和治理水平，進而實現(xiàn)長江經(jīng)濟帶區(qū)域治理能力現(xiàn)代化。

作者簡介：

朱麗（1987--）女，碩士研究生，講師，中共常德市委黨校經(jīng)濟學教研部副主任。