推進服務型政府建設的第三方績效評價探析

程雯萱 趙玉珠 潘睿 許思源

摘 要：財政部于2018年7月印發(fā)了《推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，“第三方績效評價”一詞成為一時熱點。與此同時，黨的十九大報告提出，要建設人民滿意的服務型政府。近年來，通過第三方績效評價推進服務型政府建設的舉措，在國內(nèi)眾多省份進行了試點工作并不斷完善發(fā)展，但仍然存在一定的問題需要得到解決。

關(guān)鍵詞：服務型政府;第三方績效評價;獨立性;專業(yè)性

一、服務型政府的內(nèi)涵及意義

服務型政府是擯棄“官本位”的思想，堅持以社會本位、公民本位的理念開展工作，以社會民主秩序為基石建立框架，在法定程序下以公民意志為基礎，建設以為公民服務為宗旨并積極承擔服務職能的政府。

建設服務型政府這一舉措，無論在國內(nèi)或是國際層面，對中國都具有積極意義。從國際層面來看，建設服務型政府契合世貿(mào)組織市場開放原則和公平競爭原則，有助于加快提升中國的國際化水平。從國內(nèi)視角來看，建設服務型政府，在促進社會主義和諧社會的建設、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、體現(xiàn)政府堅持執(zhí)政為民充分貫徹“三個代表”重要思想等方面起到積極作用。

二、國內(nèi)外第三方績效評價現(xiàn)狀

（一）國內(nèi)發(fā)展及現(xiàn)狀

我國的第三方績效評價工作發(fā)展較晚，2004年后民間才逐漸出現(xiàn)不受政府控制的獨立第三方機構(gòu)，此前政府的績效評價工作均為內(nèi)部自上而下的評價。直到2016年國家首先在脫貧攻堅成效考核方面，采用第三方評估機制，第三方績效評價開始為大眾所知，在國家的支持下得到了迅速的發(fā)展。2018年，財政部正式發(fā)文推進政府購買服務第三方績效評價工作，并選取天津市、上海市、江蘇省、浙江省等10個省、直轄市、計劃單列市開展試點。

（二）國際發(fā)展及現(xiàn)狀

國外的第三方績效評價發(fā)展早于中國，已經(jīng)擁有相對完善的體系。18世紀以來，西方國家政府就有采用政府績效外部評估的歷史。20世紀80年代隨著新公共管理運動的開展，系統(tǒng)性成為政府績效外部評估的鮮明特征，因此政府績效外部評估在國際范圍內(nèi)得以被積極的應用。1993年美國政府頒布《政府績效與結(jié)果法》《以績效為基礎的組織典范法》，給第三方機構(gòu)正式提供了法律保障，賦予其法律主體地位。

三、第三方績效評價的優(yōu)勢

（一）提高行政效率

第三方機構(gòu)擁有專業(yè)的評估能力，為評價活動進行整體規(guī)劃，確保評價結(jié)果的科學性與準確性。進而通過績效評價報告給相關(guān)政府的工作提供專業(yè)性建議，促進政府自身優(yōu)化，提高行政效率，努力推進服務型政府的建設。

（二）強化政府社會服務職能

社會服務是我國政府的工作職能之一，政府社會服務的對象是我國人民。中國的政府是人民的政府，建設服務型政府是當今政府的自身需求，是改革發(fā)展下的必然趨勢。通過第三方機構(gòu)對政府的績效進行評價，并給出專業(yè)指導意見，也是服務型政府建設過程中的關(guān)鍵部分。

（三）第三方機構(gòu)具有獨立性

財政部《推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》指出，應擇優(yōu)選擇具備條件的研究機構(gòu)、高校、中介機構(gòu)等第三方機構(gòu)開展評價工作。第三方機構(gòu)的出現(xiàn)逐漸打消了部分民眾對政府績效評價的質(zhì)疑，往年的績效評價是政府內(nèi)部自上而下的評價，缺少獨立性和客觀性。而第三方機構(gòu)的出現(xiàn)正好彌補了這一缺陷，由于第三方機構(gòu)與政府部門之間并不存在隸屬關(guān)系、無利益往來，在一定程度上，可以合理保證評價結(jié)果的獨立性與客觀性。

四、我國第三方績效評價存在不足

（一）意識淡薄

在全國范圍內(nèi)的政府績效評價工作中，第三方績效評價仍未被普遍的推廣及應用，部分地方政府缺乏采用第三方機構(gòu)進行績效評價的意識，缺少積極性、主動性，僅僅為完成上級指示，并未通過評價后的報告及時發(fā)現(xiàn)政府運行中存在的問題，因此也就無法改進政府績效，在一定程度上阻礙了服務型政府的建設。

（二）缺少法律、資金保障

1993年，美國政府頒布《政府績效與結(jié)果法》《以績效為基礎的組織典范法》，給第三方機構(gòu)正式提供了法律保障，賦予其法律主體地位。而我國尚未制定與第三方評價相關(guān)的法律法規(guī)，在第三方機構(gòu)對政府部門進行績效評價時很有可能陷入兩種困境：一是相關(guān)政府部門不配合第三方機構(gòu)的正常工作，導致評價工作無法順利開展;二是在進行評價工作的過程中缺少資金支持，影響評價工作的正常進行。

（三）機制建設不完善

當下我國的第三方評價還處于不斷發(fā)展完善的階段，第三方機構(gòu)所處行業(yè)缺少統(tǒng)一的工作流程及評價標準，對從事評價工作的人員也未進行集體教學培訓，從而導致部分第三方機構(gòu)專業(yè)性和權(quán)威性有所缺乏。

（四）缺少對第三方機構(gòu)的監(jiān)管

第三方機構(gòu)所處行業(yè)缺乏外部的統(tǒng)一監(jiān)督管理，在第三方機構(gòu)對政府的績效進行評價工作時，無人對相關(guān)工作人員的行為進行監(jiān)督，對最終的評價報告也無人進行審核。評價過程中由于工作失誤帶來的評價結(jié)果錯誤，也就很難檢查出來。甚至第三方機構(gòu)受到相關(guān)部門的控制，或是由于其他因素的影響，很有可能出現(xiàn)舞弊行為，從而無法保障第三方機構(gòu)的獨立性與專業(yè)性。

（五）第三方機構(gòu)獲得信息不及時不充分

由于部分政府部門的意識淡薄，并未對第三方機構(gòu)評價給予積極回應，仍優(yōu)先按照以往內(nèi)部自上而下的績效評價方案進行工作，從而可能會不及時或是不充分地，向第三方機構(gòu)提供績效評價所需的相關(guān)資料。

五、推進第三方績效評價的解決方案

（一）國家積極引導

國家應積極推廣第三方績效評價工作，不斷宣傳并引導政府部門對自身工作結(jié)果采用第三方評價機制，督促各級政府不斷改進完善日常工作流程，提高自身工作效率，向建設服務型政府的目標不斷前進。例如，財政部印發(fā)的《推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》，即為國家積極引導第三方績效評價工作的一種體現(xiàn)。

（二）相關(guān)部門制定完善保障方案

由于國內(nèi)目前針對第三方機構(gòu)的績效評價工作未制定對應的法律法規(guī)，使得第三方機構(gòu)在工作中會陷入困境。相關(guān)部門可以借鑒西方政府出臺相關(guān)法律法規(guī)，根據(jù)我國目前的發(fā)展現(xiàn)狀、結(jié)合我國相應國情及現(xiàn)有政策出臺相應的法律法規(guī)，給第三方機構(gòu)的績效評價工作提供法律保障和資金保障。

（三）行業(yè)內(nèi)部制定統(tǒng)一標準

國內(nèi)第三方機構(gòu)的績效評價工作和國外相比還處于穩(wěn)步發(fā)展階段，全國各地的績效評價工作水平參差不齊，不同地區(qū)政府進行績效評價后得出的結(jié)果也無法進行比較。第三方機構(gòu)所處行業(yè)應制定統(tǒng)一的評價標準，相關(guān)的工作流程可以根據(jù)各地政府的實際情況做出相應的調(diào)整。可以保證全國各地對政府的第三方績效評價工作順利有效的進行，即使是第三方績效評價工作發(fā)展相對落后的地區(qū)也能及時高效的開展績效評價工作。同時，在行業(yè)的統(tǒng)一評價標準下，不同地區(qū)政府進行績效評價后的結(jié)果可以進行比較，更加直觀地體現(xiàn)出政府績效工作的成果。

此外行業(yè)內(nèi)部也應對進行績效評價工作的第三方機構(gòu)工作人員，進行統(tǒng)一的教育培訓，并定期進行考核，保障第三方評價的專業(yè)性。

（四）設置對第三方機構(gòu)的管理部門

針對第三方機構(gòu)缺乏統(tǒng)一的監(jiān)督管理的問題，一方面國家應出臺完善法規(guī)，設置專門的管理部門對第三方機構(gòu)的評價工作進行嚴格的監(jiān)管。若第三方機構(gòu)工作人員受到利益或其他因素的影響，出具虛假的績效評價報告。管理部門應堅決打擊此類行為，保證第三方績效評價工作的正常開展。另一方面，第三方機構(gòu)行業(yè)內(nèi)部設置總會，對全國范圍內(nèi)的績效評價工作進行統(tǒng)一的協(xié)調(diào)指揮。避免績效評價工作過程中，工作人員未按標準進行規(guī)范的操作而導致評價結(jié)果出現(xiàn)誤差的情況出現(xiàn)。

（五）各級政府部門加強認識

在國家的積極引導下，各級地方政府也應該提高意識，加強對績效評價工作重要性的認識。摒棄只需要內(nèi)部進行自上而下績效評估工作的認知，配合進行評價工作的第三方機構(gòu)，及時完整的地提供相應資料。對績效評價后得出的結(jié)果，進行分析并及時調(diào)整工作方案，努力成為人民滿意的政府，早日建設成服務型政府。

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