美國對WTO爭端解決機(jī)制的不滿與改革訴求

李 楊 尹紫伊

一、美國主導(dǎo)GATT爭端解決機(jī)制的進(jìn)程

簽署于1947年的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定(GATT)在近50年的時(shí)間里為世界貿(mào)易的開展提供了便利化平臺(tái)，美國作為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)體量最大的國家，推動(dòng)了爭端解決機(jī)制從無到有的建立。然而，在GATT爭端解決機(jī)制建設(shè)進(jìn)程中，美國并不是自始至終都采取積極的態(tài)度。由于部分利益在規(guī)則的具體實(shí)踐中受到威脅，一系列反擊措施被決策者納入貿(mào)易體系，美國對于GATT爭端解決機(jī)制發(fā)展既有正面促進(jìn)作用也有負(fù)面破壞作用。

(一)積極推動(dòng)GATT爭端解決機(jī)制規(guī)則化發(fā)展與完善

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)與軍事力量的騰飛使美國在全球貿(mào)易規(guī)則層面擁有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。為促使本國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)獲得更加自由公平的貿(mào)易市場，美國著力在GATT框架內(nèi)建立一套解決貿(mào)易爭端的規(guī)則制度。起初僅由《1947年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第22、23條構(gòu)成的爭端解決機(jī)制并不完善，盡管其專業(yè)化程度不斷提升，由最初的主席主觀定案到工作組審議、締約方全體會(huì)議批準(zhǔn)通過兩步程序，到最后確定為獨(dú)立的專家組裁決。但由于相關(guān)規(guī)定并不明晰，加之美歐農(nóng)業(yè)問題的矛盾不斷激化，GATT爭端解決機(jī)制在20世紀(jì)六七十年代處理案件數(shù)量驟減。為積極應(yīng)對歐共體農(nóng)業(yè)政策的挑戰(zhàn)，美國在20世紀(jì)70年代后期堅(jiān)持要求爭端解決機(jī)制成立專家組，雖然屢次遭到拒絕，但此后各締約方提交至爭端解決機(jī)制的案件數(shù)量有了較大的增長(見圖1)。

圖1 GATT時(shí)期爭端解決機(jī)制案件處理數(shù)量數(shù)據(jù)來源：朱欖葉，《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定國際貿(mào)易糾紛案例匯編》，法律出版社，1995年。

正是因?yàn)槊绹匿亯|，東京回合開始將爭端解決作為討論議題，重新審視之前約束力較弱的規(guī)則，并于東京回合后形成了爭端解決規(guī)則的相關(guān)協(xié)議。在協(xié)商《關(guān)于通知、協(xié)商、解決爭端和監(jiān)督的諒解》時(shí)，美國提案表示希望專家組在接收申訴時(shí)自動(dòng)成立，雖然未被采納，但對專家組程序做了更具體的規(guī)定。例如，成員由3人或5人組成，并且身份獨(dú)立不代表政府；報(bào)告出具時(shí)間因案而異，緊急情況應(yīng)于3個(gè)月內(nèi)完成等。專家組報(bào)告“協(xié)商一致”通過原則依然保留，盡管各成員可以通過“一票否決”阻止不利于自己的專家組報(bào)告通過，但事實(shí)上東京回合結(jié)束后，不僅提交至專家組的申訴案件數(shù)量翻倍，一些發(fā)展中國家和地區(qū)的參與度也進(jìn)一步提升，所涉案件主題除經(jīng)濟(jì)損失外，還涉及爭端解決機(jī)制本身及尚未涵蓋的規(guī)則議題，其制約的有效性相對于GATT初期前進(jìn)了一大步。

隨著全球一體化的不斷深入，各國貿(mào)易爭端形式和需求逐漸多樣化，原有GATT框架下外交屬性的爭端解決機(jī)制已不能滿足時(shí)代要求，于是烏拉圭回合后WTO成立了專門的爭端解決機(jī)制。在GATT烏拉圭回合談判中，基于起訴多于被訴的預(yù)設(shè)，美國認(rèn)為WTO框架下的爭端解決機(jī)制有利于本國貿(mào)易發(fā)展。因此，美國再一次利用自己的主導(dǎo)優(yōu)勢，通過與日本、歐盟、韓國等成員積極磋商，最終形成了WTO《關(guān)于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》，極力地推動(dòng)爭端解決機(jī)制由權(quán)力主導(dǎo)變?yōu)橐?guī)則主導(dǎo)。得益于美國的堅(jiān)持，WTO爭端解決機(jī)制改變了GATT專家組報(bào)告“協(xié)商一致”通過原則，轉(zhuǎn)而采用“反向協(xié)商一致”原則，并通過在爭端解決機(jī)制中設(shè)立常設(shè)上訴機(jī)構(gòu)、增加交叉報(bào)復(fù)保證裁決執(zhí)行等規(guī)則實(shí)現(xiàn)法制化，從而強(qiáng)化了貿(mào)易糾紛的法律約束力。

除積極推動(dòng)爭端解決機(jī)制形成，美國對爭端解決機(jī)制的利用也最為頻繁。在GATT時(shí)期，涉及美國的案例總數(shù)達(dá)146例，占所有案件的61.34%，是涉及案件數(shù)最多的國家。其中，美國作為申訴方的案件有81例，作為被訴方的案件有65例。GATT時(shí)期申訴多于被訴的事實(shí)也是美國強(qiáng)調(diào)爭端解決機(jī)制規(guī)則化的底氣與動(dòng)力。

(二)利用大國強(qiáng)權(quán)破壞爭端解決機(jī)制的多邊約束

美國推進(jìn)建立GATT爭端解決機(jī)制的根本原因是搶占貿(mào)易市場份額的同時(shí)使其報(bào)復(fù)措施合法化。因此，當(dāng)現(xiàn)有制度體系難以尋求一種打壓別國而不損害自己的貿(mào)易保護(hù)方法時(shí)，美國便跳出多邊體制束縛，利用其大國強(qiáng)權(quán)達(dá)到想要的爭端解決結(jié)果?！?01條款”就是美國經(jīng)常使用的單邊主義措施之一，其目的是將沒有違反國際法但不利于美國的公平貿(mào)易措施納入管轄范圍，成為幫助美國獲利的法律武器。

“301條款”自1974年問世以來，GATT時(shí)期美國共提起52次申訴，其中有21次是由利益相關(guān)人通過“301條款”發(fā)起調(diào)查，再由美國政府上訴至GATT爭端解決機(jī)制補(bǔ)充裁定。即便被調(diào)查國因其擅自采取措施向GATT提起申訴，對美國也不會(huì)產(chǎn)生太大影響，因?yàn)橐坏┥暝V國被判決敗訴，美國反而能使其單邊報(bào)復(fù)行為合法化。此外，第二次世界大戰(zhàn)后日本紡織業(yè)迅速崛起，其優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品不斷銷往美國使本土企業(yè)競爭壓力驟增。當(dāng)時(shí)的爭端解決機(jī)制無法肆意對日本進(jìn)行約束和懲罰，于是美國依據(jù)國內(nèi)的《1956年農(nóng)業(yè)法》迫使日本簽訂了一個(gè)為期5年的自愿出口限制協(xié)議，借此消除國內(nèi)紡織業(yè)的進(jìn)口競爭。同時(shí)，為使協(xié)議合理化，美國請求GATT成立專家組認(rèn)定日本紡織品出口對美國市場造成干擾。但直至40年后，這一不符合GATT原則的數(shù)量限制措施仍然存在。另外，面對歐共體農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)產(chǎn)品出口的打擊，美國企圖推翻早期的保護(hù)立場將農(nóng)業(yè)拉回GATT框架之內(nèi)，以便打開歐洲市場。歐共體當(dāng)然持反對意見，從此便與美國就農(nóng)業(yè)議題爭論不休，最終也未達(dá)成統(tǒng)一意見。同樣強(qiáng)勢的歐共體打破了美國以自身喜好決定貿(mào)易規(guī)則的幻想。

美國作為GATT/WTO爭端解決機(jī)制建立不可或缺的功臣，并未將其貿(mào)易秩序視為不可改變的原則，反而利用強(qiáng)國優(yōu)勢另尋所需的規(guī)則來達(dá)到目的。由此可看出，雖然GATT及WTO早期的爭端解決機(jī)制對美國來說依舊利大于弊，但當(dāng)判決結(jié)果超過預(yù)期時(shí)，美國便會(huì)將其拋之腦后。

二、美國對WTO爭端解決機(jī)制的不滿及其表現(xiàn)

爭端解決機(jī)制在GATT歷史進(jìn)程中不斷探索適應(yīng)國際貿(mào)易發(fā)展的存在形式，并于烏拉圭回合確定WTO爭端解決的運(yùn)行規(guī)則。系統(tǒng)的法制化規(guī)則使WTO權(quán)威性和專業(yè)度有了質(zhì)的提升。然而，爭端解決機(jī)制并未因其逐步規(guī)范化而更符合美國利益，隨著全球化進(jìn)程不斷加快，中國等新興經(jīng)濟(jì)體快速崛起使美國在爭端裁決上的霸權(quán)紅利漸漸消失，美國對爭端解決機(jī)制的態(tài)度也由抱怨轉(zhuǎn)為采取實(shí)質(zhì)性措施來明確表達(dá)不滿。

(一)WTO成立后美國利用爭端解決機(jī)制頻率逐漸減少

自從WTO成立以來，全球GDP與美國GDP累計(jì)增長均超過100%，這飛速上漲的數(shù)字背后，WTO爭端解決機(jī)制有著不可磨滅的功勞。截至2019年年底，WTO爭端解決案件共有593起，涉及美國的有279起，占所有案件的47%。其中，美國作為申訴方的案件有124起，作為被訴方的案件有155起。雖然綜合來看，美國所涉案件數(shù)量規(guī)模仍為全球第一，并且最終結(jié)果處于有利地位的仍占多數(shù)，但美國對WTO爭端解決機(jī)制并非從一而終的擁戴者，其態(tài)度也隨著貿(mào)易形勢與經(jīng)濟(jì)環(huán)境有所變化(見圖2)。

圖2 1995—2019年美國參與WTO爭端解決案件情況數(shù)據(jù)來源：WTO官網(wǎng)。

以2002年為界，美國利用爭端解決機(jī)制頻率逐漸減少。2002年以前為美國最活躍的階段，53%的案件在這一階段發(fā)生，其中申訴有利于美國的案件高達(dá)60.3%。在此期間，美國國內(nèi)政策逐漸向自由化傾斜，克林頓政府將發(fā)展貿(mào)易的目光由單邊主義制裁，轉(zhuǎn)向完善自身高附加值產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)本國優(yōu)勢產(chǎn)品競爭力。

盡管2001年中國入世為美國提供了進(jìn)一步擴(kuò)大市場的機(jī)會(huì)，但中國等新興國家也借由WTO平臺(tái)抓住了發(fā)展的契機(jī)，逐漸熟悉WTO既定框架下的貿(mào)易規(guī)則，并形成自己一套有效的應(yīng)對模式，美國的經(jīng)驗(yàn)與優(yōu)勢不再突出。自此，美國利用爭端解決機(jī)制的頻率明顯降低，年均涉案數(shù)量甚至不如1995年至2002年的一半，并且相比于之前申訴和被訴相對平衡的狀態(tài)，2002年后美國被訴案件占比逐漸增多，其中不乏新興國家成員的身影。對美國發(fā)起申訴最多的成員分別是歐盟(35起)、加拿大(20起)、中國(16起)、韓國(14起)、印度(11起)。從涉及的行業(yè)看，雖然仍以鋼鐵(占比19%)、農(nóng)產(chǎn)品(占比19%)等重點(diǎn)行業(yè)為主，但分布較之前更廣泛，包括紡織工業(yè)(5%)、金屬制品工業(yè)(5%)、木材及其制品工業(yè)(5%)，其他行業(yè)占比更是高達(dá)47%。

敗訴率一直處于高位也是美國對爭端解決機(jī)制存在質(zhì)疑的核心原因。其中，反傾銷反補(bǔ)貼措施是美國敗訴最多的案件類型，截至2019年年底64起敗訴案件中有近50%源自美國的反傾銷與反補(bǔ)貼措施。鑒于其實(shí)施的自主性和靈活性，反傾銷和反補(bǔ)貼稅被美國企業(yè)頻繁利用以此來降低進(jìn)口產(chǎn)品優(yōu)勢，但是美國“歸零法”的衡量方式并不被上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)可，甚至被懷疑大幅增加了傾銷幅度。2002年美國對加拿大軟木的反傾銷與反補(bǔ)貼措施案件便是典型，上訴機(jī)構(gòu)在此案報(bào)告中明確指出美國計(jì)算的傾銷幅度有誤，否決了專家組關(guān)于美國征收反傾銷稅符合WTO規(guī)則的判決。軟木案對美國反傾銷反補(bǔ)貼措施有重要意義，此案之后，以日本為代表的多數(shù)國家轉(zhuǎn)變了對“歸零法”的默認(rèn)態(tài)度，美國因此問題開始被頻繁上訴。

除“歸零法”外，美國其余反傾銷反補(bǔ)貼規(guī)定也頻頻遭遇上訴機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑，例如2000年11個(gè)WTO成員就《伯德修正案》起訴美國，這也創(chuàng)造了申訴成員最多的案例。根據(jù)該條例，政府可將收繳的部分反傾銷反補(bǔ)貼稅分配給本國公司，而不是全部交于財(cái)庫。最終，上訴機(jī)構(gòu)判定其行為是對外國公司的雙重懲罰，違背了WTO相關(guān)規(guī)定。另外，美國的敗訴案件中，鋼鐵工業(yè)占比較高，鋼鐵工業(yè)對大多數(shù)國家來說均是國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，因此對其進(jìn)行保護(hù)是美國一貫的貿(mào)易傾向。截至2019年年底，有關(guān)美國涉及鋼鐵產(chǎn)品的28起案件中，美國僅勝訴6起，敗訴8起，10起通過協(xié)商得以解決，其余均未有定論。

(二)美國多次公開指責(zé)爭端解決機(jī)制，阻撓其運(yùn)行

從2016年奧巴馬政府不同意韓國籍上訴機(jī)構(gòu)成員張勝和留任后，美國政府利用WTO爭端解決機(jī)制關(guān)于上訴機(jī)構(gòu)成員遴選和連任需“協(xié)商一致”確定的規(guī)定，多次阻撓上訴機(jī)構(gòu)成員遴選。2017年，特朗普政府先以政府工作交接為由，拒絕墨西哥籍、比利時(shí)籍上訴機(jī)構(gòu)成員任期屆滿后2個(gè)空缺的遴選同時(shí)進(jìn)行，造成2017年7月第二個(gè)空缺遴選就應(yīng)該開始時(shí)仍未啟動(dòng)兩個(gè)空缺的遴選程序；隨后美國接連在各次例會(huì)頻頻向上訴機(jī)構(gòu)發(fā)難，阻止上訴機(jī)構(gòu)開啟成員遴選程序，最終造成上訴機(jī)構(gòu)當(dāng)前僅剩1人而停擺。不僅如此，美國多次公開表示對上訴機(jī)構(gòu)的不滿，尤其對其沒有完全依照《馬拉喀什建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》(以下簡稱《WTO協(xié)定》)進(jìn)行糾紛解決十分憤怒。2020年2月，美國貿(mào)易代表辦公室就此問題發(fā)布一份報(bào)告，指出上訴機(jī)構(gòu)超越WTO框架規(guī)定的行為無形中擴(kuò)大自身權(quán)力，主要體現(xiàn)為：

第一，咨詢意見涵蓋不需要解決的問題。在近年來的貿(mào)易糾紛解決案例中，美國發(fā)現(xiàn)爭端解決機(jī)制所達(dá)成的報(bào)告較大篇幅涵蓋了與案情解決無關(guān)的內(nèi)容與論述。建立爭端解決機(jī)制不是為了提出報(bào)告或“立法”，而是幫助糾紛雙方協(xié)調(diào)無法處理的爭端。2006年，美國正式提出要求上訴機(jī)構(gòu)避免做出不旨在解決爭端的裁決，但實(shí)施情況卻不容樂觀。例如，美國在2016年5月9日爭端解決機(jī)構(gòu)會(huì)議上聲明，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告有2/3以上屬于與問題解決無關(guān)內(nèi)容，并且在其推翻大部分專家組定論后，也并沒有提出實(shí)質(zhì)建議。這一舉動(dòng)大大降低了爭端解決機(jī)制的運(yùn)行效率與成果，不僅違反了美國和WTO成員商定的WTO規(guī)則，也引起了對調(diào)查結(jié)果質(zhì)量和目的的擔(dān)憂。

第二，上訴機(jī)構(gòu)聘用非機(jī)構(gòu)人員參與決策。美國對上訴機(jī)構(gòu)授權(quán)不再是機(jī)構(gòu)的人員繼續(xù)聽取上訴的行為表示譴責(zé)，美國認(rèn)為這種做法反映了爭端解決機(jī)制乃至整個(gè)WTO未能遵守其成立之初制定的規(guī)則和對各成員的承諾。根據(jù)《WTO協(xié)定》，有能力和責(zé)任決定任命期已屆滿的上訴機(jī)構(gòu)成員是否可以繼續(xù)任職的是爭端解決機(jī)構(gòu)，而不是上訴機(jī)構(gòu)。各成員需優(yōu)先明確上訴機(jī)構(gòu)人事制度的權(quán)力范圍才能使其更具有說服力，是否尊重既定的規(guī)則并采取適當(dāng)行動(dòng)，是一個(gè)重要的原則問題。

第三，以往案例報(bào)告的參考價(jià)值。在沒有爭端解決機(jī)制相關(guān)規(guī)定的前提下，上訴機(jī)構(gòu)聲稱其以往報(bào)告可以作為有效先例，并建議專家小組參考其報(bào)告。美國認(rèn)為這并不符合WTO規(guī)則，雖然上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告凝結(jié)了先前案件的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，但每個(gè)申訴的實(shí)際情況不同，上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告本身并不是商定的文本，也不是實(shí)際談判和商定的文本的替代。事實(shí)上，上訴機(jī)構(gòu)的做法意味著，專家組放棄了對他們面前的事項(xiàng)進(jìn)行客觀評(píng)估的責(zé)任，只是遵循先前的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告進(jìn)行判定。這種做法有損爭端解決機(jī)制的法制化導(dǎo)向，并不能使糾紛方信服其判決。

第四，上訴審議超過90天限制?！蛾P(guān)于爭端解決規(guī)則和程序的諒解》明確指出，每一項(xiàng)上訴的訴訟進(jìn)程不得超過90天。2011年之前上訴機(jī)構(gòu)仍基本能遵守這一規(guī)定，但從2011年“中國就客車和輕卡輪胎出口限制起訴美國”案件起，上訴機(jī)構(gòu)便忽視了不超過90天出具上訴報(bào)告的規(guī)定，同時(shí)并未給出具體的解釋和理由。自2011年開始，案件上訴的平均時(shí)長變?yōu)?33天，相較之前平均增加了43天，并且這個(gè)數(shù)據(jù)仍在上升，自2014年5月起，沒有一起上訴案件在90天的期限內(nèi)完成。

三、美國在爭端解決機(jī)制中角色轉(zhuǎn)變的原因

(一)WTO框架下美國國內(nèi)法地位受到挑戰(zhàn)

主權(quán)意識(shí)強(qiáng)烈和法制氛圍濃厚是美國社會(huì)的突出特點(diǎn)，因此當(dāng)WTO這一帶有判決屬性的國際組織出現(xiàn)時(shí)，對其權(quán)力范圍的質(zhì)疑和擔(dān)憂便一直存在。1994年，在美國政府將烏拉圭回合談判結(jié)果提交國會(huì)審議時(shí)，國會(huì)針對《WTO協(xié)定》尤其是爭端解決機(jī)制是否損害美國主權(quán)進(jìn)行系列聽證會(huì)，引發(fā)全國性的“大辯論”，最終形成美國本國法律與《WTO協(xié)定》關(guān)系的基本認(rèn)知。然而，隨著影響力不斷下降及全球貿(mào)易逐步復(fù)雜化，美國認(rèn)為上訴機(jī)構(gòu)越權(quán)行為甚至延伸至無視成員國內(nèi)法的既成事實(shí)而對其合法性進(jìn)行調(diào)查的程度。在與加拿大的軟木案件及多起鋼鐵案件中，上訴機(jī)構(gòu)對美國傾銷幅度“歸零法”的計(jì)算方式存在質(zhì)疑，因此推翻了專家組有利于美國的報(bào)告，認(rèn)定在此基礎(chǔ)上征稅并不符合WTO規(guī)定?！皻w零法”的使用受美國國內(nèi)法認(rèn)可，上訴機(jī)構(gòu)的判決無疑是對其公正性與權(quán)威性的否定，因此國內(nèi)法地位問題再次引起熱議。

隨著時(shí)代發(fā)展，美國與WTO爭端解決機(jī)制的矛盾因主權(quán)問題不斷擴(kuò)大，特朗普上臺(tái)后更是將美國塑造成WTO多邊體系下的受害者，把美國敗訴率超出預(yù)期歸結(jié)為上訴機(jī)構(gòu)中美國籍成員較少的原因(事實(shí)并非如此，上訴機(jī)構(gòu)中一直存在美國籍成員)。從歷任總統(tǒng)對爭端解決機(jī)制越來越強(qiáng)硬的態(tài)度可看出，美國的不滿情緒醞釀已久，其貿(mào)易代表辦公室在2020年2月更是聲稱，訴至上訴機(jī)構(gòu)的案件中超過1/4與美國法律沖突，上訴機(jī)構(gòu)對美國國內(nèi)法地位的挑戰(zhàn)加快了美國背離WTO爭端解決機(jī)制的步伐。

(二)通過破壞性建設(shè)推動(dòng)WTO改革和談判進(jìn)程

多哈回合啟動(dòng)以來，多邊貿(mào)易談判一直停滯不前，原有WTO規(guī)則文本和運(yùn)行機(jī)制根本無法應(yīng)對21世紀(jì)各種新貿(mào)易形勢的挑戰(zhàn)。爭端解決機(jī)制本身的確存在不足，例如在面對重大決策時(shí)“協(xié)商一致”原則仍舊存在，這一原則的應(yīng)用使各國意見更難統(tǒng)一，不利于爭端解決機(jī)制開展工作。然而推進(jìn)WTO改革并非易事，全球化程度加深使各國利益交織在一起，各成員經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異致使在特殊與差別待遇、市場經(jīng)濟(jì)地位等敏感議題上始終存在分歧，難以達(dá)成一致，以至于基本處于停滯狀態(tài)。

由于不愿在原有議題和協(xié)議上花費(fèi)太多時(shí)間，同時(shí)又無法推動(dòng)自己感興趣的議題前進(jìn)，特朗普政府便將WTO視為“災(zāi)難”，曾以退出作威脅促進(jìn)其加快談判。另一方面，隨著成員不斷增多和國際經(jīng)貿(mào)形勢變化，WTO原有規(guī)則缺陷不可避免地影響到協(xié)商進(jìn)度，各成員固守利己規(guī)則不愿讓步造成WTO改革進(jìn)展甚微。特朗普政府癱瘓上訴機(jī)構(gòu)，正是其“不破不立”、通過極端施壓推動(dòng)談判進(jìn)展的慣用伎倆。特朗普企圖通過這種方式逼迫其他國家為顧全大局放棄自己的利益，從而實(shí)現(xiàn)推動(dòng)美國貿(mào)易擴(kuò)張和擾亂競爭國發(fā)展規(guī)劃的雙重目的。

(三)爭端解決機(jī)制不符合“美國優(yōu)先”執(zhí)政思路

美國推進(jìn)烏拉圭回合談判，促使WTO締約結(jié)成，主要原因在于其相信本國產(chǎn)業(yè)有不可逆轉(zhuǎn)的優(yōu)勢，經(jīng)濟(jì)競爭力與話語權(quán)能讓美國在爭端解決中更加合理地實(shí)施報(bào)復(fù)措施。然而事實(shí)卻并非如此，爭端解決機(jī)制出具報(bào)告的“反向協(xié)商一致”通過原則本質(zhì)上有利于弱勢成員，至少從程序上給弱勢成員挑戰(zhàn)美國的機(jī)會(huì)，可以成為其他國家反對美國的工具。截至2019年年底，美國在WTO爭端解決中作為被訴方的案例155起，已超過其作為申訴方的124起。涉及上訴程序的173起案例中，美國被訴的有100起；在作為被訴方的上訴報(bào)告中，美國的敗訴率高達(dá)92.2%。在爭端解決機(jī)制的審理下，美國沒有成為規(guī)則受益者，反而變成被束縛者。

雖然美國遭受2008年金融危機(jī)打擊后經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇，但其經(jīng)濟(jì)體制問題依舊存在，全國發(fā)展陷入“平庸增長”。與此同時(shí)，世界格局逐漸改變，新興經(jīng)濟(jì)體實(shí)力增強(qiáng)使得話語權(quán)分布更加均衡，西方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國不再擁有絕對技術(shù)優(yōu)勢。美國認(rèn)為，正是因?yàn)橐灾袊鵀榇淼男屡d力量，損害了西方國家利益，沖擊了現(xiàn)有貿(mào)易秩序，但WTO卻無法對其進(jìn)行有效約束，美國才會(huì)處于不公平的競爭環(huán)境。美國貿(mào)易代表萊特希澤多次指責(zé)WTO對美國利益的侵害，認(rèn)為當(dāng)前WTO不僅權(quán)責(zé)不清，還存在規(guī)則過時(shí)難以解決現(xiàn)存爭議的問題。因此，對美國來說，目前“雙邊”的吸引力更勝“多邊”，美國政府意在借助強(qiáng)國領(lǐng)導(dǎo)力重回“美國優(yōu)先”的貿(mào)易時(shí)代。

四、美國改革WTO爭端解決機(jī)制的政策傾向

為使?fàn)幎私鉀Q機(jī)制盡快恢復(fù)工作，歐盟、日本、加拿大、中國等成員紛紛提出改革建議，但美國一直不滿。美國破壞原有爭端解決機(jī)制除迫使其他成員就WTO改革做出讓步，更本質(zhì)的原因在于重塑美國貿(mào)易準(zhǔn)則，建立一個(gè)符合美國利益的爭端解決機(jī)制。

(一)更傾向于權(quán)力而非規(guī)則的爭端解決機(jī)制

相比于權(quán)責(zé)清晰的WTO爭端解決機(jī)制，美國更希望回到以協(xié)商自治為主的GATT時(shí)期。這是因?yàn)殡S著WTO規(guī)則在幾次談判中日益完善，美國發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有爭端解決機(jī)制框架不僅不能保證“美國優(yōu)先”，還使其在實(shí)施“301調(diào)查”等貿(mào)易保護(hù)措施時(shí)受到約束。特朗普政府對其雙邊談判能力十分自信，協(xié)商為主的糾紛處理使其爭端對手不得不考慮美國的綜合優(yōu)勢及其在其他領(lǐng)域的輻射作用，最終在與美國的爭端中做出讓步。鑒于“反向協(xié)商一致”通過原則最能體現(xiàn)WTO的“規(guī)則傾向”，特朗普政府最有可能取消上訴機(jī)構(gòu)或削弱其作用，回歸GATT時(shí)期“一審終裁”制和“一票否決制”。對此，萊特希澤曾明確表示，GATT的“一票否決權(quán)”制度優(yōu)于WTO“反向協(xié)商一致”成立專家組和通過裁決報(bào)告等機(jī)制。

美國著力推動(dòng)的《美墨加協(xié)定》就帶有鮮明的GATT色彩，其自由貿(mào)易委員會(huì)成員由締約方委派，工作人員都只對各自母國負(fù)責(zé)。同時(shí)，《美墨加協(xié)定》爭端解決機(jī)制協(xié)商為主的定調(diào)不同于WTO爭端案件非黑即白的判定，它追求的是通過談判實(shí)現(xiàn)各國利益的共贏。另外，雖然美國政府退出TPP，但其爭端解決機(jī)制并沒有引起美國不滿。取代TPP的CPTPP很大程度上繼承了TPP的爭端解決制度，同樣采取“一審終裁”制。CPTPP區(qū)別于WTO爭端解決機(jī)制的最大特點(diǎn)即取消了上訴機(jī)構(gòu)，并以強(qiáng)調(diào)專家組成員專業(yè)素養(yǎng)、提高遴選標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)爭端裁決功能的權(quán)威性。

(二)更加自由和寬松的爭端解決機(jī)制

上訴機(jī)構(gòu)損害國家主權(quán)和填補(bǔ)法律空白的行為一直被美國詬病，其出具的報(bào)告意見被認(rèn)為或多或少地改變了WTO成員的權(quán)利和義務(wù)。美國為防止國家主權(quán)被侵害專門頒布《烏拉圭回合協(xié)議法案》，但在實(shí)際操作中，上訴機(jī)構(gòu)并沒有認(rèn)可成員國內(nèi)法為已有準(zhǔn)則，相反將其看作某個(gè)涉及法律的敏感問題，從而引起美國極度不滿。美國與上訴機(jī)構(gòu)對于國內(nèi)法地位的認(rèn)知分歧是其不滿情緒加劇的原因之一。出于對自由寬松的爭端解決機(jī)制的訴求，美國在《美墨加協(xié)定》、新的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》等區(qū)域、雙邊貿(mào)易協(xié)定談判中均強(qiáng)調(diào)了國內(nèi)法的優(yōu)先地位，弱化了法庭仲裁功能，放權(quán)至締約國，使其重回磋商平臺(tái)的屬性。這一特點(diǎn)在特朗普高度贊賞的《美墨加協(xié)定》中尤為突出?！睹滥訁f(xié)定》不具有國際法人的地位，其自由貿(mào)易委員會(huì)僅提供相互磋商的平臺(tái)，并不涵蓋上訴機(jī)構(gòu)等仲裁機(jī)制，爭端發(fā)生后申訴方需要由專家組報(bào)告自行做出裁決，包括是否予以懲罰以及具體懲罰措施，報(bào)復(fù)機(jī)制啟動(dòng)與否也由申訴方根據(jù)爭端結(jié)論履行情況自己判斷，《美墨加協(xié)定》裁定糾紛的權(quán)力大部分賦予申訴方而不是自由貿(mào)易委員會(huì)。

(三)更加透明和高效的爭端解決機(jī)制

除不滿上訴機(jī)構(gòu)逾期處理導(dǎo)致貿(mào)易糾紛解決效率過低、資源無謂浪費(fèi)外，美國政府還對爭端解決機(jī)制過低的透明度不滿，認(rèn)為其“神秘”的程序文件存在不公正隱患。其問題主要體現(xiàn)在相關(guān)文件難以對公眾公開和審理過程參與范圍小兩方面。針對透明度問題，美國曾提議公開專家組、上訴機(jī)構(gòu)、仲裁法庭的重要進(jìn)程，并要求對相關(guān)文件進(jìn)行選擇性的披露。但由于WTO成員眾多，錯(cuò)綜復(fù)雜的利益使其提案不了了之，透明度問題始終未有定論。

爭端解決機(jī)制煩瑣模糊的程序，使成員對其工作的有效性存在質(zhì)疑。針對這一問題，美國主導(dǎo)的雙邊協(xié)定均做出了嚴(yán)格規(guī)定時(shí)限、自動(dòng)通過等措施提高案件進(jìn)展效率。例如，與TPP爭端解決機(jī)制訴求相似的CPTPP規(guī)定應(yīng)于9個(gè)月內(nèi)完成從專家組設(shè)立到報(bào)告通過的工作，不同于WTO專家組的運(yùn)行，CPTPP每個(gè)細(xì)分環(huán)節(jié)均設(shè)置了詳盡的日期限制，實(shí)操性更強(qiáng)，也避免了人為因素造成任務(wù)拖延。在透明度方面，CPTPP強(qiáng)化了WTO中從未涉及的“法庭之友”的作用，明確規(guī)定專家組應(yīng)對其提交的文件資料予以考慮。新的《美韓自由貿(mào)易協(xié)定》中，透明度問題也有明顯進(jìn)步，協(xié)定規(guī)定專家組成立前至少舉行一場對公眾開放的聽證會(huì)，除機(jī)密信息外，締約方提交的書面文件及對專家組的要求和答復(fù)應(yīng)于7日內(nèi)向公眾公布。此外，協(xié)定從磋商至最終報(bào)告形成有嚴(yán)格的時(shí)限細(xì)分要求，極大地提高了運(yùn)行效率。

五、結(jié) 語

雖然WTO爭端解決機(jī)制的確存在不足，但它對穩(wěn)定國際貿(mào)易秩序有著突出貢獻(xiàn)。由于美國強(qiáng)硬的態(tài)度及“美國優(yōu)先”的談判目標(biāo)，其重回WTO爭端解決機(jī)制的可能性較小，原有多邊秩序也不可能維持不變。2020年1月24日，包括中國在內(nèi)的17個(gè)成員在達(dá)沃斯小型貿(mào)易部長會(huì)議上簽訂的臨時(shí)機(jī)制聲明，上訴機(jī)構(gòu)停擺期間以原有的仲裁程序?yàn)榛A(chǔ)，處理提交至機(jī)構(gòu)的上訴問題。雖然美國的反對態(tài)度會(huì)使案件審理更加困難，但可以看出促進(jìn)上訴機(jī)構(gòu)早日正常運(yùn)作是各國共同的訴求，未來WTO爭端解決機(jī)制將通過改革更加健全，其在貿(mào)易發(fā)展中的地位是不可替代的。當(dāng)今新冠疫情與反全球化影響下的世界經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩不安，作為具有影響力的貿(mào)易大國，一個(gè)有效的爭端解決機(jī)制符合中國的利益。因此，目前除聯(lián)合其他成員積極采取措施確保WTO的爭端裁決功能，防止?fàn)幎私鉀Q機(jī)制失靈下的貿(mào)易摩擦泛濫外。長期來看，中國需要正視WTO爭端解決機(jī)制本身的系統(tǒng)性缺陷，尤其需要關(guān)注上訴機(jī)構(gòu)運(yùn)行中的體制性問題。

第一，反思上訴機(jī)構(gòu)的工作機(jī)制和作用。盡管上訴機(jī)構(gòu)使WTO法制化有了質(zhì)的提升，但其擴(kuò)大了自己的權(quán)力范圍也屬事實(shí)。各成員所需的爭端解決機(jī)制不是仲裁法庭，而是一個(gè)解決問題的平臺(tái)。

第二，將便捷和效率作為爭端解決的重要目標(biāo)。上訴機(jī)構(gòu)遴選“協(xié)商一致”原則造成了如今停擺局面，中國應(yīng)聯(lián)合164個(gè)成員改革目前機(jī)制中的低效程序，形成普適的上訴機(jī)構(gòu)。

第三，完善“一帶一路”爭端解決機(jī)制?！耙粠б宦贰睅椭鷺?gòu)建了中國同世界各國協(xié)作交流的橋梁，推進(jìn)完善其爭端解決機(jī)制不僅可以緩解WTO爭端解決機(jī)制上訴機(jī)構(gòu)缺位危機(jī)，達(dá)成各國協(xié)商糾紛的目的，還有助于傳播關(guān)于WTO改革的中國智慧，提升中國在WTO中的話語權(quán)。