政府預(yù)算視域下的納稅人權(quán)利

任利敏

摘??要：政府預(yù)算為滿足社會的公共需求而對公共財政資源進行合理配置。而納稅人作為稅收繳納主體及公共需求方天然地具有知曉政府預(yù)算信息，參與并監(jiān)督稅收使用的權(quán)利。然而我國政府預(yù)算活動中納稅人的權(quán)利卻因立法的碎片化與原則性而難以保障。故本文從政府預(yù)算活動中納稅人權(quán)利的具體內(nèi)涵出發(fā)，分析我國預(yù)算活動中納稅人權(quán)利保障的現(xiàn)實困境，從而為保障納稅人權(quán)利，實現(xiàn)政府預(yù)算的民主公開探索全新的進路。

關(guān)鍵詞：政府預(yù)算;預(yù)算參與權(quán);預(yù)算知情權(quán);預(yù)算監(jiān)督權(quán)

稅制改革后，由納稅人繳納的稅收成為我國財政收入的主要來源。納稅人基于其在稅收征納關(guān)系中的地位而享有知曉、參與和監(jiān)督稅收的征納程序及使用過程的權(quán)利，從而確保政府財政權(quán)的理性行使。而政府預(yù)算作為公權(quán)力機關(guān)進行公共財政資源配置的一種重要方式，其本質(zhì)就是對稅收收入的后續(xù)使用過程。故納稅人的權(quán)利也應(yīng)貫穿于政府預(yù)算的全過程，賦予其對預(yù)算活動的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。然而，我國由于納稅人權(quán)利相關(guān)法律規(guī)范的缺失、政府預(yù)算信息透明度低及監(jiān)督不到位等問題仍面臨納稅人權(quán)利難以保障的現(xiàn)實困境。

一、我國政府預(yù)算活動中納稅人權(quán)利的內(nèi)涵

（一）納稅人的預(yù)算知情權(quán)

預(yù)算知情權(quán)是納稅人知情權(quán)在政府預(yù)算領(lǐng)域的滲透。納稅人的知情權(quán)是指作為稅收繳納主體的納稅人向稅務(wù)機關(guān)了解和知悉稅收法律及稅收的征納程序與稅收使用的權(quán)利。而具體到預(yù)算領(lǐng)域，納稅人的預(yù)算知情權(quán)則是納稅人知曉政府相關(guān)預(yù)算信息的權(quán)利。信息范圍包括預(yù)算法律規(guī)范及及預(yù)算編制、審查、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的具體信息。這無疑也是在預(yù)算領(lǐng)域?qū){稅人有權(quán)知悉稅收使用與流向的再次確認。我國現(xiàn)行的《預(yù)算法》第14條明確了政府負有對非國家秘密范圍的預(yù)算相關(guān)信息及重要事項予以說明和公開的義務(wù)，其為納稅人預(yù)算知情權(quán)提供了直接的法律保障依據(jù)，但其規(guī)范的模糊性仍影響了預(yù)算信息的公開程度。

（二）納稅人的預(yù)算參與權(quán)

納稅人預(yù)算參與權(quán)賦予了納稅人以合法途徑參與政府預(yù)算活動的權(quán)利。政府預(yù)算是作為受托人的國家通過合理配置公共信托財產(chǎn)而保障信托人利益的活動。政府作為公共權(quán)力的受托人，預(yù)算應(yīng)當對公權(quán)利主體之外的納稅人公開，由其進行廣泛的參與與社會監(jiān)督。我國《憲法》中公民對社會公共事務(wù)治理的參與權(quán)為納稅人的預(yù)算參與權(quán)提供了抽象的憲政基礎(chǔ)。但《預(yù)算法》經(jīng)歷了兩次修改仍未明確納稅人的預(yù)算參與權(quán)這項核心權(quán)利，對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行及績效評估過程中的提案權(quán)、表達權(quán)、建議權(quán)等具體權(quán)利也是僅提及廣泛聽取社會意見等模糊性內(nèi)容，納稅人的預(yù)算參與權(quán)顯然缺乏具體的法律依據(jù)。

（三）納稅人的預(yù)算監(jiān)督權(quán)

政府對財政資源的配置及其作為經(jīng)濟人的有限理性決定了我們必須在政府預(yù)算活動中賦予納稅人貫穿于整個預(yù)算過程的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，從而實現(xiàn)把握稅收收入的流向與使用及限制政府財政權(quán)力行使的多重目的?！额A(yù)算法》在監(jiān)督部分明確了納稅人享有對預(yù)算活動的監(jiān)督權(quán)以及對預(yù)算違法行為進行檢舉和揭發(fā)的權(quán)利。但其并為就監(jiān)督權(quán)的具體救濟及檢舉揭發(fā)的程序規(guī)范進行細化。納稅人的預(yù)算監(jiān)督權(quán)法律規(guī)范僅具有宣示性效果的窘境使其有效性自然無法保證。

二、我國政府預(yù)算活動中納稅人權(quán)利保障的困境

（一）法律規(guī)范的碎片化與原則性

我國現(xiàn)行法關(guān)于政府預(yù)算中納稅人權(quán)利的法律規(guī)定呈現(xiàn)出碎片化、原則性的特征，且并未形成納稅人權(quán)利保護的專門性規(guī)范。其一，對納稅人預(yù)算知情權(quán)及預(yù)算監(jiān)督權(quán)的保護主要集中在《預(yù)算法》中，但對這兩種權(quán)利的規(guī)定仍是僅宣示性規(guī)定，并未設(shè)置相應(yīng)的救濟性內(nèi)容或程序性規(guī)范。其二，《憲法》對公民參與社會事務(wù)的權(quán)利進行了抽象確認，但《預(yù)算法》中尚未明確納稅人的預(yù)算參與權(quán)。其三，我國仍缺少對納稅人權(quán)利進行專門保護的法律規(guī)范。故上我國納稅人權(quán)利的保障仍然處于法律規(guī)范可操作性差、權(quán)利救濟困難的境地。

（二）政府預(yù)算信息公開程度不足

透明的預(yù)算公開必然是靜態(tài)的預(yù)算內(nèi)容公開與動態(tài)的預(yù)算過程公開的統(tǒng)一。故政府的預(yù)算公開不僅應(yīng)當包含預(yù)算草案等相關(guān)文件的公開，更應(yīng)當包含預(yù)算編制、審批、執(zhí)行等各個過程的全面公開。然而我國大多數(shù)的預(yù)算信息公開都側(cè)重于形式上的文件公開，而忽略對整個預(yù)算過程及結(jié)果的具體公開。此外，預(yù)算過程的繁瑣與預(yù)算知識的復雜也致使我國的預(yù)算信息具體性和可讀性不足。因而我國目前的政府預(yù)算信息公開程度仍須進一步提升。

（三）政府預(yù)算監(jiān)督機制不健全

我國目前形成了權(quán)力機關(guān)的外部監(jiān)督、行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督及納稅人基于預(yù)算監(jiān)督權(quán)的社會監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督機制。首先，權(quán)力機關(guān)的外部監(jiān)督就是通過人民代表大會的代議制方式對進行預(yù)算草案進行審查和批準，但其仍流于形式。其次，政府的內(nèi)部自我監(jiān)督則是由財政部門對預(yù)算進行事前監(jiān)督，審計部門進行事后監(jiān)督。但這種同體監(jiān)督勢必造成監(jiān)督的有效性無法保證。再次，檢舉揭發(fā)程序及問責機制的不完善導致納稅人監(jiān)督權(quán)難以切實地行使。

（四）政府預(yù)算中納稅人權(quán)利救濟受限

我國目前對納稅人權(quán)利的救濟主要包括行政復議和行政訴訟兩重路徑。第一，《行政復議法》將復議的受案范圍嚴格地限制為與自身利益有直接利害關(guān)系的具體行政行為。政府預(yù)算活動是對公共財政權(quán)的行使，相對人很難證明預(yù)算與其自身的直接利害關(guān)系。故納稅人所提起的行政復議往往以主體資格瑕疵而被駁回。第二，《行政訴訟法》亦對其受案范圍做出了具體行政行為和自身利益受損的雙重限制，納稅人的行政訴訟也因主體的不適格而難以啟動。因而，預(yù)算活動中的納稅人面臨權(quán)利救濟的困境而亟需化解。

三、我國政府預(yù)算活動中納稅人權(quán)利保障的進路

（一）納稅人權(quán)利保障的體系化立法

法律規(guī)則的碎片化和宣示性要求我們應(yīng)當基于現(xiàn)有法律規(guī)范對預(yù)算中的納稅人權(quán)利進行體系化和精細化的立法調(diào)整。首先，以《憲法》中公民對社會事務(wù)的參與權(quán)為抽象依據(jù)，在《預(yù)算法》中明確納稅人的預(yù)算參與權(quán)以及在政府預(yù)算的編制、審議、執(zhí)行及績效評估各個環(huán)節(jié)中的提案權(quán)、表達權(quán)、建議權(quán)、表決權(quán)等具體權(quán)利，為納稅人預(yù)算參與提供部門法基礎(chǔ)。其次，細化《預(yù)算法》中納稅人預(yù)算知情權(quán)及監(jiān)督權(quán)的宣示性規(guī)則，明確政府預(yù)算公開的具體方式及標準，引入對預(yù)算違法行為的檢舉揭發(fā)程序，使納稅人在明晰政府預(yù)算信息的前提下對預(yù)算活動進行有效的監(jiān)督。再次，我國有必要借鑒域外經(jīng)驗，頒布保護納稅人權(quán)利的專項法律以實現(xiàn)對納稅人權(quán)利的本土性規(guī)范。故此形成我國自上而下的納稅人權(quán)利保障體系。

（二）提升政府預(yù)算信息的透明度

我國政府預(yù)算透明度的提升應(yīng)強調(diào)對預(yù)算材料、過程及結(jié)果的全面公開。具體而言，在預(yù)算的編制和審批階段須公布預(yù)算草案、其他說明文件以及預(yù)算編制和審批的具體過程，從而使納稅人充分了解預(yù)算信息。在預(yù)算的執(zhí)行階段應(yīng)公布預(yù)算的執(zhí)行情況，由納稅人進行社會監(jiān)督。同時還應(yīng)對決算的審計結(jié)果予以公開，以保證預(yù)算的合法性。此外，政府還應(yīng)對公開的預(yù)算信息進行詳細的解釋說明，使納稅人易于理解晦澀的預(yù)算信息。

（三）完善政府預(yù)算的監(jiān)督與問責機制

我國政府預(yù)算的監(jiān)督落實應(yīng)從對現(xiàn)行監(jiān)督體制的完善著手。第一，我們有必要明確人大對預(yù)算草案的實質(zhì)審查，將立法機關(guān)的外部監(jiān)督貫穿至預(yù)算的全過程，以克服立法機關(guān)監(jiān)督的有限性與形式化。第二，對于政府的內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)強調(diào)預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算監(jiān)督的分離以及財政部門與審計部門的相對獨立性，從而確保內(nèi)部監(jiān)督的有效性。第三，納稅人預(yù)算監(jiān)督權(quán)的切實行使則在于檢舉揭發(fā)程序的設(shè)置。同時，預(yù)算監(jiān)督的落實還要依靠問責機制的完善。對于政府預(yù)算違法行為應(yīng)在行政責任的基礎(chǔ)上增加其他責任形式。

（四）暢通納稅人權(quán)利救濟路徑

作為權(quán)利救濟的首要方式，行政復議應(yīng)允許納稅人作為公共利益受益者對抽象行政行為提起復議，從而在行政復議方面實現(xiàn)對納稅人的有力救濟。其次，我們有必要通過立法明確預(yù)算法的可訴性，使納稅人權(quán)利獲得更多的、更有力的保障。我們還應(yīng)將納稅人訴訟引入納稅人權(quán)利糾紛之中，明確納稅人可以作為公共利益的受益者進行公益訴訟。但為了防止納稅人權(quán)利的濫用，行政公益訴訟仍應(yīng)將檢察機關(guān)作為最主要的訴訟主體。同時在行政訴訟的過程中通過實行適當?shù)呐e證責任倒置以平衡雙方舉證能力。

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