國資運營公司改革下一步

黃明明 袁雪

完善國有資產(chǎn)管理體制，是“十三五”時期深化國有企業(yè)改革的重要任務(wù)。改組和組建國有資本投資、運營公司，是完善經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的重要環(huán)節(jié)?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》2015年出臺，5年以來，國企開展國有資本運營公司試點，在試體制、試機制、試模式等方面取得一些進展。

政策體系逐步完善

國有資本投資、運營公司作為綜合改革平臺，是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的核心，也是完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要內(nèi)容。5年來，出臺了系列國有資本運營公司相關(guān)政策。

《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（2015年）對國有資本投資、運營公司的實施路徑進一步闡明：改組組建國有資本投資、運營公司主要通過劃撥現(xiàn)有商業(yè)類國有企業(yè)的國有股權(quán)，以及國有資本經(jīng)營預(yù)算注資組建，以提高國有資本運營效率、提高國有資本回報為主要目標，通過股權(quán)運作、價值管理、有序進退，促進國有資本合理流動，實現(xiàn)保值增值。2017年，《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》強化突出資本運營職能，明確精簡國資監(jiān)管事項43項。

2018年，《國務(wù)院關(guān)于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》頒布，明確提出國有資本運營公司主要以提升國有資本運營效率、提高國有資本回報為目標，以財務(wù)性持股為主，通過股權(quán)運作、基金投資、培育孵化、價值管理、有序進退等方式，盤活國有資產(chǎn)存量，引導(dǎo)和帶動社會資本共同發(fā)展，實現(xiàn)國有資本合理流動和保值增值。

2019年，《改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制方案》和《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》印發(fā)，提出一企一策向國有資本投資、運營公司加大授權(quán)放權(quán)。

概括來說，國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革進一步突出以“管企業(yè)”向“管資本”的轉(zhuǎn)變。國有資本運營公司是改革國有資產(chǎn)監(jiān)管、國有資本經(jīng)營體制的載體和抓手，政策體系逐步豐富完善。

作用得到初步體現(xiàn)

2016年，國務(wù)院國資委啟動中國誠通控股集團、中國國新控股公司兩家中央企業(yè)層面的國有資本運營公司試點?！吨笇?dǎo)意見》出臺后，地方國企也積極進行國有資本運營公司試點。當前，國有資本運營公司的功能作用已經(jīng)得到初步體現(xiàn)，運營模式和管控機制更加清晰，國有資本市場化運作平臺的功能定位日益明確。

中央企業(yè)探索管資本的運營管控模式。探索有效運營模式，是兩類公司改革試點的重要內(nèi)容。試點企業(yè)集團總部按照強化資本運營功能的要求，在總部層面積極調(diào)整機構(gòu)、完善職能，注重通過公司治理行使股東權(quán)利，完善以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系。中國誠通、中國國新建立了“運營總部+專業(yè)平臺+持股企業(yè)”的三層組織架構(gòu)，通過設(shè)立基金投資、股權(quán)運營、資產(chǎn)管理等專業(yè)平臺，增強資本運營功能，為有效開展國有資本運營奠定了良好的體制、機制基礎(chǔ)。

結(jié)合地方需求，地方國有資本運營公司的功能定位逐步明確。地方國資委改組組建國有資本運營公司，主要目的是落實當?shù)卣畱?zhàn)略意圖，推動國有資本布局優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，服務(wù)當?shù)亟?jīng)濟需求。如上海國盛代表上海市政府參股國產(chǎn)民用大飛機、集成電路產(chǎn)業(yè)、海洋核動力平臺、軍民融合等領(lǐng)域，發(fā)揮了國有資本對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)、帶動和示范作用。廣東恒健緊緊把握國有資本運營公司管資本“專業(yè)操盤手”定位，貫徹落實廣東省委省政府的戰(zhàn)略部署，重點打造了國有企業(yè)重組發(fā)展基金、粵澳合作發(fā)展基金、廣東省農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革基金、廣東省先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金等四大基金，通過創(chuàng)新產(chǎn)融結(jié)合模式，帶動更多社會資本服務(wù)本省經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。重慶渝富主要從事股權(quán)管理、產(chǎn)業(yè)投資、基金運營、資產(chǎn)處置、土地經(jīng)營等業(yè)務(wù)。

打造市場化運作專業(yè)平臺，是國有資本運營公司發(fā)揮功能作用的重要手段。試點單位以資本為紐帶對企業(yè)履行出資人職責，為國企整體上市、再融資、引進戰(zhàn)略投資者、優(yōu)化重組等提供專業(yè)化服務(wù)。作為國有股東，國有資本運營公司通過直接參與國企內(nèi)部重組、股權(quán)多元化、上市培育等改革實施工作，對持有的上市公司股權(quán)加強市值管理，發(fā)揮加快資產(chǎn)證券化、加強國資流動增值的“助推器”作用。如上海國資探索國有資本運作的流動機制，按照“股權(quán)注入—資本運作—收益投資”的運作模式，探索國資流動平臺的實質(zhì)性運轉(zhuǎn)。用好用活上市公司平臺與“國改基金”雙輪驅(qū)動。具體而言，國盛集團做好上海國資委劃轉(zhuǎn)的各類上市公司股權(quán)的接收工作，通過分門別類，一司一策，努力推動其整體上市或核心業(yè)務(wù)、關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)上市;推動國資系統(tǒng)的上市資源在集團內(nèi)部、上海各大集團之間的統(tǒng)籌，做到資源配置最優(yōu)化、價值創(chuàng)造最大化;對暫不能上市的，國改基金及國盛其他系列基金將幫助其引入各類戰(zhàn)略投資者，實現(xiàn)投資主體多元化，為其下一步成為公眾公司創(chuàng)造條件。2019年，國盛集團增強國資運營平臺自身的全球資源的配置能力，打造更多的推進長三角產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的載體平臺，繼續(xù)探索構(gòu)建以政府引導(dǎo)、市場運作相結(jié)合的科技金融模式和體系，深入探索國有資本參與鄉(xiāng)村振興的新模式。

推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化。優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，提高國有資本配置和運營效率，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略需要，是國有資本運營公司的戰(zhàn)略使命。地方國有資本運營公司在試點中多堅持產(chǎn)業(yè)經(jīng)營、資本運營并重，在帶動地方經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，在服務(wù)省市重大項目、重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮了積極作用，有效地支撐了地方政府戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。如上海國盛探索了上海戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資本支持新路，發(fā)揮了國有資本的引導(dǎo)、帶動和示范作用。廣東恒建將自有資本作為引導(dǎo)資金，布局了珠三角優(yōu)化發(fā)展基金等規(guī)模超過6000億的“基金航母”，起到了通過放大國有資本功能，帶動更多社會資本服務(wù)廣東經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的作用。

推動國資基金的投資運營。兩家央企運營公司圍繞服務(wù)國家戰(zhàn)略、中央企業(yè)改革發(fā)展大局，依托專業(yè)平臺，吸引社會資本，放大國有資本功能，盤活國有資本存量，取得積極進展。如中國誠通牽頭發(fā)起設(shè)立的國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，以市場化方式，推動國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、助力國有企業(yè)改革脫困、參與混合所有制改革、布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，基本實現(xiàn)了“促進央企國企布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、推動國有資本運營公司試點、取得市場化投資回報”的三大目標，獲得市場和行業(yè)的充分認可。中國國新試點以來，累計債權(quán)融資規(guī)模達1600多億元，通過發(fā)起設(shè)立股權(quán)投資基金撬動社會資本2200多億元。

2020年7月16日，國務(wù)院國資委秘書長、新聞發(fā)言人彭華崗在國新辦新聞發(fā)布會上表示，2020年將深化國有資本投資、運營公司試點。筆者認為，國資監(jiān)管機構(gòu)將深入推進國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革，有效發(fā)揮國有資本運營公司在提升國有資本運營效率、提高國有資本回報方面的積極作用。試點企業(yè)將在組織架構(gòu)、運營模式、經(jīng)營機制等方面加大改革力度，按照企業(yè)發(fā)展的實際需求，對國企進行分類授權(quán)放權(quán)，在戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)管理、選人用人、股權(quán)激勵等方面賦予企業(yè)充分的自主權(quán)。同時進一步打造市場化運作的專業(yè)平臺，更好服務(wù)實體經(jīng)濟，充分發(fā)揮在深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)帶動作用。

作者供職于國務(wù)院國資委研究中心