關(guān)于我國(guó)房產(chǎn)稅改革的思考

摘要 房產(chǎn)稅是我國(guó)地方稅系中的重要稅種，但就我國(guó)現(xiàn)狀而言，其在稅制上存在著種種缺漏，使房產(chǎn)稅并沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的功能和作用。本文主要對(duì)我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人房產(chǎn)稅存在的主要問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要分析，并提出有關(guān)穩(wěn)步推進(jìn)落實(shí)房產(chǎn)稅的建議。

關(guān)鍵詞 房產(chǎn)稅;稅制改革;房產(chǎn)稅試點(diǎn)

一、引言

房產(chǎn)稅是我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的一個(gè)分支，也是地方政府稅收收入的重要來(lái)源。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)房產(chǎn)資源、引導(dǎo)住房合理消費(fèi)和促進(jìn)社會(huì)公平方面具有不可替代的重要作用。隨著我國(guó)房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，房屋的功能已經(jīng)不僅僅局限于作為住宅，還作為一種保值增值的投資手段受到民眾的普遍認(rèn)可，成為個(gè)人財(cái)富的一種象征。但房產(chǎn)稅在我國(guó)總體稅收收入中占比并不高，其所屬大類“財(cái)產(chǎn)和行為稅”在2018、2017兩個(gè)年度里占財(cái)政稅收收入的比重均為16.3%，其本身功能發(fā)揮有限，房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫化嚴(yán)重，改革勢(shì)在必行。

二、我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人房產(chǎn)稅存在的主要問(wèn)題

（一）征稅對(duì)象覆蓋范圍過(guò)窄

除房產(chǎn)稅試點(diǎn)城市外，目前我國(guó)其他地區(qū)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅暫行條例制定于20世紀(jì)80年代，僅在城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)征收，且限于經(jīng)營(yíng)性房屋和商品房。個(gè)人的住宅性房產(chǎn)、空置房產(chǎn)及農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性用房并不在此范圍內(nèi)。過(guò)窄的覆蓋范圍不僅使得地方政府的財(cái)政收入受到影響，更限制了房產(chǎn)稅本身調(diào)控市場(chǎng)和引導(dǎo)消費(fèi)功能的發(fā)揮。

盡管現(xiàn)行房產(chǎn)稅覆蓋范圍存在著諸多爭(zhēng)議，但應(yīng)該承認(rèn)，這樣的規(guī)定是符合我國(guó)當(dāng)時(shí)國(guó)情的。在20世紀(jì)80年代，房屋的商品化程度很低，國(guó)家尚且需要通過(guò)“放權(quán)讓利”政策來(lái)激發(fā)市場(chǎng)活力，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展。在這個(gè)時(shí)期，房屋的投資屬性遠(yuǎn)沒(méi)有其居住屬性表現(xiàn)突出。民眾還處于希望有房可住的階段，而作為可以拉動(dòng)一地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的房地產(chǎn)行業(yè)本就不應(yīng)該受到稅收的限制。但20世紀(jì)90年代以后，我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，房屋商品化程度不斷提高，房屋的投資屬性漸漸得到重視，不僅是投機(jī)者，連普通家庭都致力于購(gòu)買多套房產(chǎn)以待日后增值。但實(shí)際上，這種行為恰恰是目前我國(guó)房?jī)r(jià)不斷上漲的一個(gè)助力?？上У氖?，我國(guó)現(xiàn)有房產(chǎn)稅并未對(duì)個(gè)人持有的多套住宅性房產(chǎn)和空置房產(chǎn)征稅，大量房源沒(méi)有投入到市場(chǎng)中。

隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)發(fā)展，2019年我國(guó)的城鎮(zhèn)化覆蓋率已經(jīng)突破60%，城鄉(xiāng)之間的邊界也越來(lái)越模糊。很大一部分農(nóng)村住宅型用房已經(jīng)不再局限于其居住屬性，反而用于門店、出租等經(jīng)營(yíng)性用途，再加上農(nóng)村圈地建房蓋廠的現(xiàn)象依舊普遍，再把農(nóng)村房地產(chǎn)排除在房產(chǎn)稅體系外顯然不太合理，這不僅會(huì)導(dǎo)致地方政府稅收的部分流失，更有可能出現(xiàn)濫用農(nóng)業(yè)用地的現(xiàn)象。

（二）計(jì)稅依據(jù)實(shí)際操作困難

目前，我國(guó)房產(chǎn)稅實(shí)行的計(jì)稅模式按計(jì)稅余值計(jì)征劃分可分為從價(jià)計(jì)征和從租計(jì)征兩種。但是在實(shí)踐過(guò)程中，這兩種計(jì)稅模式均有一定缺陷。

對(duì)于從價(jià)計(jì)征的模式來(lái)說(shuō)，其計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)原值的余額。但改革開放后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，房產(chǎn)價(jià)格也不斷上漲，再加上通貨膨脹等因素的存在，30年前設(shè)定的計(jì)稅依據(jù)已經(jīng)不太符合我國(guó)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況。目前，一些發(fā)達(dá)國(guó)家采用房產(chǎn)的評(píng)估價(jià)值而非房地產(chǎn)的交易價(jià)格或市場(chǎng)價(jià)格作為計(jì)稅依據(jù)，且每隔一段時(shí)間就要重新估值或?qū)Ψ慨a(chǎn)情況進(jìn)行考察調(diào)研。同時(shí)，這些國(guó)家也建立了專門的評(píng)估機(jī)構(gòu)和較為完善的制度。如何設(shè)定規(guī)范客觀的標(biāo)準(zhǔn)，且能夠科學(xué)、公正地評(píng)估房地產(chǎn)價(jià)值，恰恰是我國(guó)推行房地產(chǎn)稅改革需要攻克的重難點(diǎn)之一。

對(duì)于從租計(jì)征的模式來(lái)說(shuō)，其計(jì)稅依據(jù)是房產(chǎn)的租金收入。但在很大一部分情況下，這種模式是房產(chǎn)稅實(shí)際操作難度最大的一部分。本來(lái)是針對(duì)屋主的房產(chǎn)稅，卻實(shí)際上通過(guò)租金轉(zhuǎn)移到了租戶身上，加重了租戶的生活負(fù)擔(dān);更有屋主和租戶為了避免房產(chǎn)稅，對(duì)房產(chǎn)排查人員隱瞞房屋出租情況，或有租金“陰陽(yáng)合同”現(xiàn)象的存在;加之各地租房市場(chǎng)情況不一，使得從租計(jì)征模式的真實(shí)計(jì)稅依據(jù)很難把握，實(shí)際操作困難。

（三）稅率設(shè)計(jì)缺乏靈活性

我國(guó)現(xiàn)行的房產(chǎn)稅稅率根據(jù)從價(jià)計(jì)征和從租計(jì)征兩種計(jì)稅模式，分別征收1.2%或12%的稅率。現(xiàn)行房產(chǎn)稅忽視了不同收入層次和不同地域人群納稅能力的差異，實(shí)行“一刀切”稅率。這就使得無(wú)論是普通居民家庭還是房地產(chǎn)投機(jī)者，二者實(shí)際上在納稅比例上是相同的，而擁有更多資金的投機(jī)者就傾向于囤積大量房產(chǎn)，導(dǎo)致空置房產(chǎn)積壓，損害了普通民眾的利益。“一刀切”稅率所帶來(lái)的“公平”在現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)中已經(jīng)顯得有失公平。

目前世界上大多數(shù)國(guó)家，在房產(chǎn)稅稅率的設(shè)置上均表現(xiàn)出了“差別化”的特征。通過(guò)對(duì)價(jià)值較高的房產(chǎn)設(shè)置較高稅率，對(duì)價(jià)值較低的房產(chǎn)設(shè)置較低稅率;對(duì)房產(chǎn)多套持有者設(shè)置較低的稅率，對(duì)收入較低的人群實(shí)行一定的免征面積優(yōu)惠政策等，這樣就使得部分占用較多房產(chǎn)資源的投機(jī)者會(huì)釋放手中的部分房源，一定程度上打擊了房地產(chǎn)市場(chǎng)的投機(jī)行為。

而對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，房產(chǎn)價(jià)值和持有房產(chǎn)數(shù)目固然是“差別化”稅率的參考標(biāo)準(zhǔn)，但也不能忽視我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一的現(xiàn)狀，設(shè)置房產(chǎn)稅稅率的權(quán)力應(yīng)該下放給各地政府，要充分考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異。

三、上海重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)比較

由于各省市經(jīng)濟(jì)情況復(fù)雜，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的房產(chǎn)稅改革較為困難，改革將從個(gè)別城市開始嘗試。2011年1月28日，上海、重慶開始房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作。兩地為我國(guó)逐步推進(jìn)房產(chǎn)稅改革貢獻(xiàn)了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)改革的側(cè)重點(diǎn)有所不同，這與兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異密不可分。上海面積較小，有大量外來(lái)人口，房?jī)r(jià)居高不下。為抑制本地房地產(chǎn)行業(yè)的投機(jī)行為，使房產(chǎn)資源得到有效利用，上海模式側(cè)重對(duì)多套房征稅，以增量為主;而重慶房?jī)r(jià)壓力相對(duì)較輕，政府以調(diào)節(jié)財(cái)富分配、促進(jìn)社會(huì)公平為主要目的，房產(chǎn)稅的征稅面較小，主要針對(duì)高端住宅，增量存量并收。

對(duì)于全國(guó)房產(chǎn)稅改革來(lái)說(shuō)，由于各地區(qū)發(fā)展情況不一，上海和重慶模式僅能作為一種參考，最后還是要結(jié)合本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)做決策。

四、關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)落實(shí)房產(chǎn)稅的建議

（一）針對(duì)存量房開征的房產(chǎn)稅要因地制宜

對(duì)存量房開征房產(chǎn)稅雖能拓寬稅源、改善地方政府的財(cái)務(wù)現(xiàn)狀、充分發(fā)揮其調(diào)控能力，但同時(shí)因?yàn)榇媪糠可婕懊鎻V泛，征收房產(chǎn)稅可能在短期內(nèi)會(huì)對(duì)房地產(chǎn)行業(yè)造成較大的影響，并不是所有城市都適合針對(duì)存量房開征房產(chǎn)稅。

對(duì)一二線大城市來(lái)說(shuō)，空置房產(chǎn)數(shù)目較多，但還是存在著“買房難”等問(wèn)題，這表明許多房屋已經(jīng)成為一種投機(jī)品，房產(chǎn)資源沒(méi)有得到有效利用。針對(duì)存量房開征房產(chǎn)稅，可以有效調(diào)節(jié)本地房地產(chǎn)市場(chǎng)，使投機(jī)者釋放手中的部分房源，達(dá)到抑制房?jī)r(jià)上漲，促進(jìn)社會(huì)公平的目的。

但對(duì)于三四線的小城市來(lái)說(shuō)，由于人口外流等因素，本地的房地產(chǎn)現(xiàn)狀不良，房?jī)r(jià)疲軟、供過(guò)于求，如果在此時(shí)貿(mào)然開征存量房房產(chǎn)稅，反而有可能會(huì)使本地房地產(chǎn)行業(yè)受到嚴(yán)重打擊，影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，得不償失。

（二）房產(chǎn)稅不宜作為經(jīng)常性調(diào)控房?jī)r(jià)的手段

房?jī)r(jià)實(shí)際上與房產(chǎn)稅并沒(méi)有太大的直接聯(lián)系。從短期來(lái)看，房?jī)r(jià)確實(shí)會(huì)受到房產(chǎn)稅的影響，如果某地房產(chǎn)稅負(fù)較重，房?jī)r(jià)可能會(huì)變得疲軟;如果某地房產(chǎn)稅負(fù)較輕，可能會(huì)出現(xiàn)較多的投機(jī)現(xiàn)象，但這不是絕對(duì)的。

從中長(zhǎng)期來(lái)看，一地的房?jī)r(jià)主要受到人口、經(jīng)濟(jì)、人口流動(dòng)方向等因素的影響，如果某地人口較多、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)向好、人口向該地聚集，那么本地房屋需求會(huì)增多，在沒(méi)有過(guò)量供給的情況下，房?jī)r(jià)會(huì)上漲;而當(dāng)某地出現(xiàn)人口較少、人口外流等現(xiàn)象時(shí)，房?jī)r(jià)就會(huì)下跌。

因此，對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)說(shuō)，想用房產(chǎn)稅來(lái)達(dá)到調(diào)控房?jī)r(jià)的目的，顯然是不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。

（三）加大地方政府房產(chǎn)稅立法的自主權(quán)

房地產(chǎn)稅屬于不動(dòng)產(chǎn)，我國(guó)國(guó)土面積較大，幅員遼闊，各地區(qū)各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，情況各不相同，如果采用全國(guó)統(tǒng)一的房產(chǎn)稅稅制，難免會(huì)陷入“一刀切”的局面，顧此失彼。因此，房產(chǎn)稅需要考慮到各地差異，采取“差別化”稅率。

這就要求由中央政府制定統(tǒng)一的稅法標(biāo)準(zhǔn)，然后將權(quán)力下放，根據(jù)“立法先行，充分授權(quán)，分布推進(jìn)”的原則，由各地方政府掌握一定的權(quán)限，考慮本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況來(lái)劃定免征面積等優(yōu)惠政策，設(shè)置稅率，因地制宜，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、社會(huì)公平和引導(dǎo)住房合理消費(fèi)，這也是分稅制改革的部分要求。

（作者單位為西南大學(xué)）

[作者簡(jiǎn)介：鄧靜怡（1999—），女，安徽合肥人，本科，研究方向：生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)。]

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