對靈活就業(yè)人員住房公積金建制的思考

杜春　黃建忠

摘要 住房公積金是我國一項重要的住房保障制度，長期以來主要針對城鎮(zhèn)職工開放，廣大的進城務工人員、個體工商戶、自由職業(yè)者等靈活就業(yè)人員一直未被納入覆蓋范圍內(nèi)。事實上，這部分群體大多屬中低收入者，僅靠自身收入難以解決住房問題，而在住房結(jié)構(gòu)上，大多數(shù)早期建立住房公積金制度的群體，通過單位福利分房、購買經(jīng)濟適用房、住房公積金貸款等方式已經(jīng)擁有了住房，相反很多靈活就業(yè)人員因收入低又缺乏金融支持，住房問題遲遲得不到解決，這部分群體才是接下來需要國家重點支持的群體。住房公積金制度的初衷就是支持中低收入群體提高住房消費能力，如能將靈活就業(yè)人員納入制度覆蓋范圍，通過住房公積金強制繳存結(jié)余資金和國家財政補貼等措施支持，既能幫助靈活就業(yè)人員解決住房問題，也有助于房地產(chǎn)市場的發(fā)展和經(jīng)濟增長。

關(guān)鍵詞 靈活就業(yè)人員;住房公積金;繳存;建議

一、引言

依照《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》（國辦發(fā)〔2016〕72號）和住建部《住房城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》的通知，國家在“十三五”期間應促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進城落戶，這是全面小康社會惠及更多人口的內(nèi)在要求，是推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務，是擴大內(nèi)需、改善民生的重要舉措，這也是為貫徹落實黨中央、國務院關(guān)于推動1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口等非戶籍人口在城市落戶的決策部署。從作者所在的益陽市住房公積金管理中心（以下簡稱益陽中心）的情況看，住房公積金制度從建立初期就開始探索以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為主體的靈活就業(yè)人員住房公積金建制工作，先行先試積累了部分工作經(jīng)驗，在促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上嘗試搭建平臺，已經(jīng)取得了較為明顯的社會效益，但也暴露了不少深層次的問題。本文以益陽中心靈活就業(yè)人員住房試點工作為例，在介紹其主要做法的基礎(chǔ)上，著重探討繳存權(quán)利義務不對等、資金流動性存在短缺的現(xiàn)實問題，并提出下階段如何進一步完善靈活就業(yè)人員住房公積金繳存、提取和使用方面的對策和建議。

二、益陽中心推動靈活就業(yè)人員住房公積金建制的主要做法和主要成效

自《益陽市自由職業(yè)者個體工商戶及其雇傭人員住房公積金管理暫行辦法》（益公積金〔2009〕25號）發(fā)布以來，益陽中心在靈活就業(yè)人員住房公積金建制上，已開展了近11年的制度化實踐和探索。

（一）主要政策措施

繳存上，靈活就業(yè)人員只需攜帶本人身份證、銀行卡，到益陽中心任一網(wǎng)點簽署繳存扣款協(xié)議，或在移動端實人認證后自助開戶，便可按月定期扣款繳存。計息標準等同單位繳存職工。

提取上，靈活就業(yè)人員除在購、建、租賃住房時，等同單位繳存職工提取住房公積金外，還享有不受限制的退出權(quán)力（可隨時提出終止繳存申請，并全額提取個人繳存余額）。

貸款上，益陽中心除要求靈活就業(yè)人員在申請貸款前凍結(jié)1萬元至貸款結(jié)清時抵扣還款金額外，未設(shè)置其他區(qū)別條款。可貸額度、繳存時間、申請年限、貸款利率等限制條件和政策適用上，與單位繳存職工一致。

（二）主要管理措施

1.創(chuàng)新思維助推靈活就業(yè)人員建制。隨著國家城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的推進，城鎮(zhèn)化建設(shè)將進一步加快步伐，廣大靈活就業(yè)人員不僅在城市就業(yè)還想在城市安居。住房公積金制度在國家大政策作依托的前提下，完全可以創(chuàng)新思維，大膽先行先試，充分發(fā)揮資金優(yōu)勢將廣大靈活就業(yè)人員納入制度的范圍，支持其在城市安居樂業(yè)，為推動城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮應有的作用。只要將制度的范圍擴大了、使受益人群增加了、社會影響力提高了，住房公積金制度的生命力自然就能延續(xù)發(fā)展，各種質(zhì)疑也將銷聲匿跡。

2.提升服務吸引靈活就業(yè)人員建制?！盃I銷即宣傳，宣傳即營銷”，這是益陽中心的工作理念。目前益陽市靈活就業(yè)人員已成為住房公積金建制的主要來源和拉動城市房地產(chǎn)市場發(fā)展的突破點。如何吸引靈活就業(yè)人員建制，益陽中心的做法一是加大投入力度，長期在各類媒體投放宣傳廣告，充分利用戶外電子屏、電梯間和網(wǎng)站、微信、短信等新型媒體進行立體式宣傳。二是實行網(wǎng)點柜員包樓盤宣傳制度，所有簽約樓盤均有住房公積金貸款營銷產(chǎn)品廣告展示牌，所有簽約樓盤規(guī)定柜員每月至少上門宣傳公積金政策1～2次。三是充分調(diào)動售樓人員宣傳住房公積金政策的積極性，對宣傳靈活就業(yè)人員建制并實現(xiàn)住房公積金貸款的人員按筆數(shù)進行公布并按月獎勵兌現(xiàn)。通過各種途徑的宣傳，讓住房公積金貸款政策滲透購房者所到之處，讓住房公積金貸款品牌深入人心，對吸引靈活就業(yè)人員建制收效顯著。

3.科學管理引導靈活就業(yè)人員建制。益陽中心從2012年開展靈活就業(yè)人員貸款以來，秉承“公平對待、降低條件、減少手續(xù)、科學管理”的原則，站在制度公平的立場，注重發(fā)揮制度互助作用，支持靈活就業(yè)人員安居樂業(yè)。在靈活就業(yè)人員購房貸款單位問題上，注重根本風險的防控，只要購房行為真實、資金用途合理、抵押物充足、資料手續(xù)齊全，從性質(zhì)上、流程上與單位職工貸款沒有本質(zhì)區(qū)別，確保風險在可控范圍。

（三）主要工作成效

1.規(guī)模效應逐漸產(chǎn)生。至2019年末，益陽中心靈活就業(yè)人員累計繳存賬戶（含已銷戶）34211個，目前有實繳賬戶25672個，占實繳賬戶總數(shù)的11.88%。

2.支持作用比較明顯。益陽中心累計向靈活就業(yè)人員發(fā)放個人住房貸款19432筆、44.23億元，為同期全市數(shù)據(jù)（62661筆、139.36億元）的31.01%和31.74%。至目前，靈活就業(yè)人員存量貸款17784筆，占益陽市住房公積金存量貸款數(shù)（61206筆）的29.06%;靈活就業(yè)人員存量貸款金額41.08億元，占全市存量貸款金額（108.74億元）的37.78%。越來越多的靈活就業(yè)人員，通過參與住房公積金制度建設(shè)分享發(fā)展紅利。

三、靈活就業(yè)人員住房公積金建制工作存在的主要問題

（一）繳存相關(guān)政策不明確導致資金規(guī)模難做大

一是靈活就業(yè)人員收入狀況難確定，根據(jù)現(xiàn)有《住房公積金管理條例》規(guī)定不易核準其月繳存額。貸款前的月繳存額無法核定，一般按年度最低標準按月繳存，貸款后提高至月還款額繳存。二是由于靈活就業(yè)人員開戶前未繳補繳和貸款結(jié)清后應繳續(xù)繳機制未建立，該群體的盡責互助作用不明顯、沉淀資金規(guī)模未做大，貸款結(jié)清后斷繳現(xiàn)象十分普遍且無制約手段。

（二）對增值收益解決流動性問題的認識不統(tǒng)一

靈活就業(yè)人員建制目的性強，建制后大比例（73.41%）申請貸款導致出現(xiàn)資金流動性緊張的問題。益陽中心個貸率于2013年首次突破100%后，一直處在數(shù)據(jù)高位。同時，增加資金流動性的成本支出由于沒有會計標準進行明確，財政部門在實際操作中往往列入業(yè)務支出欄目核算，對公積金中心管理運行效益的評估也產(chǎn)生了不小的負面影響。

（三）個貸逾期風險較高但風險準備金很難使用

靈活就業(yè)人員相較其他體制外單位職工，償債能力較弱、家庭住房唯一，影響按月正常還貸的因素更多，發(fā)生貸款逾期的概率更高。以益陽中心3月底數(shù)據(jù)為例，共有172筆靈活就業(yè)人員貸款發(fā)生逾期，占逾期貸款總筆數(shù)的62.55%。至目前，益陽中心雖按貸款余額的2.1%計提貸款風險準備金2.03億元，但由于現(xiàn)行呆滯貸款的處置程序煩瑣、限制較多，住房公積金貸款風險準備金仍處于零使用狀態(tài)。

四、完善靈活就業(yè)人員住房公積金建制的對策和建議

靈活就業(yè)人員住房公積金建制工作應堅決貫徹“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，以“構(gòu)建多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”為方向，幫助更多靈活就業(yè)人員特別是中低收入群體改善住房居住條件，深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程，更好地發(fā)揮住房公積金制度的公共政策屬性，實現(xiàn)住房公積金制度效益的最大化。

（一）實行統(tǒng)一的、無差別貸款政策

對靈活就業(yè)人員不設(shè)定特殊限制條件或帶有歧視性條款，將個人住房貸款當作純粹的個人金融行為。貸款不與申請人住房公積金月繳存金額、繳存余額、繳存時間、繳存人數(shù)、個人身份等帶有歧視性的條款掛鉤，統(tǒng)一補繳定額資金作為開戶資金和互助資金后，均可申請公積金貸款。目前部分中心存在對申請貸款人附加連帶限制條款，如由當?shù)鼐哂泄珓諉T身份的人員作擔保、由申請人親屬作擔保、繳交個人保證金等。各種形式的貸款限制同時也限制了貸款市場的開拓，讓靈活就業(yè)人員對住房公積金貸款望而卻步，不敢跨進制度的門檻。對單位職工、非單位職工貸款政策應當一視同仁，降低貸款準入門檻、減少限制性條款，這樣自然會受到靈活就業(yè)人員的青睞。

（二）將靈活就業(yè)人員還款額設(shè)為繳存額

靈活就業(yè)人員貸款后停繳公積金是許多中心長期糾結(jié)的一個問題，對這個問題可以換位思考，科學分析。靈活就業(yè)人員家庭本身屬于低收入群體，貸款后能夠按月正常償還貸款已經(jīng)傾注了家庭收入的相當一部分資金，指望他們還另外按月繳存住房公積金已經(jīng)不切實際，中心也無法控制到位。我們不妨退一步思考，即使貸款后另外繳存住房公積金，住房公積金中心也應當將繳存額抵扣還款額實行按月還貸，本質(zhì)上還是還貸資金，只是說法不同而已。中心既然對貸款后停繳無法控制不如放手順其自然，客戶按月還貸保證了貸款的質(zhì)量，既減輕了貸款人的資金壓力，還穩(wěn)定了建制群體，穩(wěn)定了靈活就業(yè)人員已建制和想建制人的人心。

（三）政策扶持支持靈活就業(yè)人員建制

一是財政扶持個人建制。新一輪住房制度改革的核心，就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)化，讓他們和城市中低收入群體一樣公平享有住房權(quán)，將他們納入住房保障的范疇，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口貸款補助（貼）制度，幫助這一群體實現(xiàn)“住（租）有所居”。目前部分城市已經(jīng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進行購房、貸款貨幣補貼，是引導低收入群體購房的最直接、最有效的辦法。二是將進城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房保障體系。加快完善城鎮(zhèn)住房保障體系，確保靈活就業(yè)人員與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等享有政府提供基本住房保障的權(quán)利。住房保障逐步實行實物保障與租賃補貼并舉的措施，通過市場提供房源、政府發(fā)放租賃補貼的方式，支持符合條件的靈活就業(yè)人員承租市場住房。推進擴大住房公積金繳存面，將靈活就業(yè)人員納入覆蓋范圍，鼓勵靈活就業(yè)人員繳存住房公積金。三是開通區(qū)域間聯(lián)系綠色通道。靈活就業(yè)人員由于群體特征明顯，工作、居住地不穩(wěn)定，對公積金異地轉(zhuǎn)移、異地使用要求高，公積金中心要有針對性地制定相關(guān)管理辦法加以解決，讓其安心踏實地繳存公積金，進一步完善全國住房公積金轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺，支持繳存人異地使用和全國范圍內(nèi)資金的轉(zhuǎn)移。

（作者單位為益陽市住房公積金管理中心）

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