事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題與對(duì)策探討

丁貞

摘要 新時(shí)代背景下，隨著我國(guó)事業(yè)單位改革不斷深化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，事業(yè)單位的資產(chǎn)也得到迅速增長(zhǎng)，對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理工作質(zhì)量提出了更高的要求。因此，事業(yè)單位必須重視預(yù)算管理，建立有效的管理制度，確保資產(chǎn)安全，提高單位的工作效率，推動(dòng)工作有序穩(wěn)健開展。本文從事業(yè)單位在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算的績(jī)效考核及預(yù)算監(jiān)督中存在的問題出發(fā)，剖析其存在的原因，探討如何進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平，并提出相應(yīng)的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞 事業(yè)單位;預(yù)算管理;問題;對(duì)策

一、前言

事業(yè)單位在改革發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人們的日常生活中發(fā)揮著重要作用，其預(yù)算管理也越來越受到政府及社會(huì)的關(guān)注。本文從預(yù)算管理過程中普遍存在的認(rèn)識(shí)不足、編制不科學(xué)、執(zhí)行不到位、考核監(jiān)督機(jī)制不健全等問題進(jìn)行探討，制定科學(xué)的預(yù)算管理體系，以此提升財(cái)政資金使用效率，推動(dòng)單位穩(wěn)定發(fā)展。

二、事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)及預(yù)算管理的必要性

（一）事業(yè)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)

事業(yè)單位是政府利用國(guó)有資產(chǎn)設(shè)立的，從事公益活動(dòng)，不以營(yíng)利為目的，追求國(guó)有資產(chǎn)保值增值和社會(huì)效益，根本目的是為全社會(huì)服務(wù)，資金主要來源于財(cái)政撥款。

（二）事業(yè)單位預(yù)算管理的必要性

1.有利于提高財(cái)政資源配置效率。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，近年來，財(cái)政投入事業(yè)單位的資金越來越多，資金監(jiān)管不嚴(yán)格就會(huì)出現(xiàn)諸多問題，因此，需要積極采用全面預(yù)算管理工具，對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行全方位控制和管理，對(duì)各項(xiàng)資源進(jìn)行高度統(tǒng)籌和調(diào)配，把有限的資金分配到最需要的部門和項(xiàng)目上，提高資源配置效率，減少資金使用浪費(fèi)、資產(chǎn)配置不合理等現(xiàn)象。

2.有利于提高單位管理水平。事業(yè)單位預(yù)算管理包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算控制、預(yù)算評(píng)價(jià)等過程，為促進(jìn)各個(gè)環(huán)節(jié)的有序銜接制定了相應(yīng)的規(guī)章制度及考核體系，使單位的管理人員和職工參與到預(yù)算的全過程，了解本單位的工作職能，調(diào)動(dòng)工作的積極性，并為單位發(fā)展出謀劃策。

3.有利于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。黨發(fā)十八大以來，中央先后出臺(tái)了“八項(xiàng)規(guī)定”“反對(duì)四風(fēng)”等一系列規(guī)定和措施，以加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，通過加強(qiáng)預(yù)算管理能起到預(yù)警作用，用好管好財(cái)政資金，從源頭上預(yù)防腐敗，踐行黨中央廉政建設(shè)的要求。

三、事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀和存在的問題

（一）預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足

事業(yè)單位普遍存在管理者對(duì)全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，認(rèn)為預(yù)算編制就是財(cái)務(wù)部門的事，相關(guān)部門和相關(guān)工作人員很少參與其中，缺少其他部門的配合，財(cái)務(wù)無法獲得項(xiàng)目的真實(shí)情況，對(duì)項(xiàng)目認(rèn)知有限，往往為了編制預(yù)算而預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)等問題，編制出的預(yù)算執(zhí)行力較差，質(zhì)量和結(jié)果也達(dá)不到預(yù)期水平。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

部分事業(yè)單位在編制部門預(yù)算時(shí)，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目或新增項(xiàng)目沒有充分的可行性分析論證，常規(guī)項(xiàng)目沒有對(duì)上年度執(zhí)行情況及進(jìn)度進(jìn)行調(diào)研或分析，缺乏基礎(chǔ)資料，憑借經(jīng)驗(yàn)和主觀判斷編制出的預(yù)算結(jié)果不切實(shí)際，難以執(zhí)行，甚至造成國(guó)有資產(chǎn)浪費(fèi)現(xiàn)象。

（三）預(yù)算執(zhí)行不到位

事業(yè)單位預(yù)算管理規(guī)定明確指出，預(yù)算經(jīng)批準(zhǔn)后必須按預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，任何人和部門無權(quán)在預(yù)算實(shí)施過程中隨意調(diào)整和變更。但在預(yù)算執(zhí)行過程中，部分事業(yè)單位存在人員經(jīng)費(fèi)與日常公用經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出與基本支出、項(xiàng)目與項(xiàng)目之間自主改變經(jīng)濟(jì)分類、改變資金用途或擴(kuò)大支出范圍等現(xiàn)象，隨意性較大;預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度普遍較慢，沒有按照月度、季度等周期設(shè)置預(yù)算節(jié)點(diǎn)，及時(shí)性不夠;沒有對(duì)預(yù)算執(zhí)行差異原因進(jìn)行分析，也沒有相應(yīng)的考核機(jī)制。另外，對(duì)于年度支出沒有總體規(guī)劃，因?yàn)榈侥甑踪Y金未使用完畢，財(cái)政會(huì)收回，并且會(huì)影響下一年度資金下達(dá)，所以年底突擊花錢的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，造成財(cái)政資金浪費(fèi)，資金使用效率低下。

（四）預(yù)算績(jī)效考核不健全

目前，許多事業(yè)單位對(duì)績(jī)效理念認(rèn)識(shí)模糊，“重投入、輕管理、重支出、輕績(jī)效”的意識(shí)普遍存在，還停留在過去只在乎“錢是否合法合規(guī)”，卻忽視了“花錢是否值得”;在編制項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效目標(biāo)工作中，沒有建立科學(xué)、合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，“形式”大于“實(shí)效”，如側(cè)重考察項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)是否按計(jì)劃支付完畢，項(xiàng)目是否如期完成，項(xiàng)目執(zhí)行過程中是否有違法違規(guī)行為，而對(duì)于績(jī)效目標(biāo)最終達(dá)到的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益及可持續(xù)發(fā)展等有效細(xì)節(jié)評(píng)估還不完善，盡管在編制預(yù)算時(shí)單獨(dú)編寫項(xiàng)目依據(jù)、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目績(jī)效申報(bào)書，但在年末績(jī)效考評(píng)階段往往采取自評(píng)的方式，沒有專業(yè)機(jī)構(gòu)或其他第三方對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)是否完成進(jìn)行評(píng)價(jià)，無法保證評(píng)價(jià)結(jié)果的合理有效性。

（五）缺乏有效的監(jiān)督

目前，許多事業(yè)單位內(nèi)部沒有建立一套完整的、有效的、系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算管理進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)管，沒有制定詳細(xì)的問責(zé)制度，也沒有科學(xué)的制衡關(guān)系。外部缺乏來自第三方的監(jiān)督機(jī)制、績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行不到位、不公開，可能導(dǎo)致違法違紀(jì)行為發(fā)生，增加了單位風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政資金安全，降低了資金利用率。

四、加強(qiáng)事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）提升預(yù)算管理認(rèn)識(shí)

預(yù)算管理是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涉及日常業(yè)務(wù)工作的各個(gè)方面，這就要從根本上轉(zhuǎn)變管理觀念。首先，預(yù)算管理不是財(cái)務(wù)部門的獨(dú)角戲，單位上至“一把手”，下至基層職工，都應(yīng)該積極參與到預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)中，各個(gè)職能部門更要相互溝通協(xié)作，以期提高預(yù)算管理水平。其次，相關(guān)人員的、要加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算和預(yù)算管理等內(nèi)容的學(xué)習(xí)，尤其是新的財(cái)政政策或法規(guī)出臺(tái)后，及時(shí)宣傳培訓(xùn)，讓業(yè)務(wù)人員全面了解本部門在預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算編制、預(yù)算評(píng)價(jià)等各環(huán)節(jié)的工作內(nèi)容，以便更好地開展和配合預(yù)算管理工作。最后，建立收支審核機(jī)制，預(yù)防資金浪費(fèi)，提高資金利用率。

（二）完善預(yù)算編制方法

預(yù)算編制是事業(yè)單位開展全面預(yù)算理的基礎(chǔ)前提，將直接影響后續(xù)的執(zhí)行過程，為保證預(yù)算編制的合理性，必須完善預(yù)算編制方法。收入預(yù)算要進(jìn)行科學(xué)合理的預(yù)測(cè)，根據(jù)相關(guān)政策和單位的實(shí)際情況，對(duì)各項(xiàng)收入進(jìn)行編報(bào)，不得故意少報(bào)、漏報(bào)或不報(bào)。支出預(yù)算是優(yōu)先保障基本支出預(yù)算，基本支出以定員定額為主，建立實(shí)物定額，在不超過定額標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)根據(jù)單位實(shí)際需求核定。項(xiàng)目支出預(yù)算，對(duì)金額較大的重點(diǎn)項(xiàng)目要請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)對(duì)其必要性、可行性和合理性進(jìn)行充分論證;對(duì)一般項(xiàng)目，相關(guān)部門要廣泛搜集資料，以單位發(fā)展規(guī)劃和年度工作目標(biāo)任務(wù)為基準(zhǔn)，充分考慮往年支出情況、物價(jià)變動(dòng)等因素，并結(jié)合財(cái)力可能，區(qū)分輕重緩急，對(duì)未來作出合理的預(yù)測(cè)。對(duì)于政府采購(gòu)項(xiàng)目，要嚴(yán)格按照《集中采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)》，實(shí)現(xiàn)應(yīng)采盡采。在編制過程中，各項(xiàng)目應(yīng)做到盡量細(xì)化和量化，細(xì)化到每個(gè)項(xiàng)目的各個(gè)經(jīng)濟(jì)科目，量化到過程中的每一步，并以提高效益為目標(biāo)，編制具有科學(xué)性和可操作性的預(yù)算。

（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行過程控制

事業(yè)單位要嚴(yán)格按照財(cái)政的預(yù)算批復(fù)組織實(shí)施年度預(yù)算，為了提升預(yù)算執(zhí)行率，首先必須加強(qiáng)預(yù)算過程的控制，建立健全預(yù)算考核機(jī)制。年初，由財(cái)務(wù)部門將財(cái)政批復(fù)的預(yù)算任務(wù)逐級(jí)分解，分解后的任務(wù)落實(shí)到各個(gè)部門和個(gè)人，將預(yù)算指標(biāo)合理細(xì)分到月或季度，使每個(gè)執(zhí)行人了解自己的責(zé)任，并將考核機(jī)制與個(gè)人績(jī)效掛鉤，形成預(yù)算執(zhí)行的約束力，同時(shí)也增強(qiáng)工作人員的積極性和主動(dòng)性。其次，對(duì)項(xiàng)目支出要控制細(xì)化到每個(gè)費(fèi)用明細(xì)，堅(jiān)持“買米的錢決不用來打醬油”，提高經(jīng)費(fèi)管理的透明度，有效控制各項(xiàng)費(fèi)用、各個(gè)項(xiàng)目之間相互占用和超支現(xiàn)象。第三，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行考核，按季度對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，與預(yù)算批復(fù)中的項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃、資金撥付計(jì)劃是否一致，找出差異，分析產(chǎn)生的原因，提出改進(jìn)措施，并將執(zhí)行情況匯報(bào)至單位負(fù)責(zé)人。對(duì)實(shí)施完畢、無法繼續(xù)實(shí)施或年內(nèi)不需用的項(xiàng)目資金，需及時(shí)清理收回，提高預(yù)算管理的有效性。

（四）優(yōu)化預(yù)算績(jī)效考核

預(yù)算績(jī)效考核是事業(yè)單位預(yù)算管理的緊要環(huán)節(jié)，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本、效益等方面來分析項(xiàng)目預(yù)算安排及其使用效果，全周期跟蹤問效，對(duì)下一年預(yù)算編制、績(jī)效管理工作具有指導(dǎo)意義。首先，要明確預(yù)算績(jī)效管理的牽頭部門，按照“誰實(shí)施、誰負(fù)責(zé)”的原則，以項(xiàng)目牽頭部門為責(zé)任主體，明確內(nèi)部各相關(guān)職能部門的工作職責(zé)，把全面實(shí)施預(yù)算管理工作落到實(shí)處。其次，將績(jī)效管理融入項(xiàng)目實(shí)施的全過程，在項(xiàng)目計(jì)劃、組織實(shí)施、運(yùn)行監(jiān)控、總結(jié)自評(píng)等方面實(shí)施績(jī)效全程管控，動(dòng)態(tài)考核整個(gè)執(zhí)行過程，使項(xiàng)目指標(biāo)與效益指標(biāo)一致，及時(shí)調(diào)整糾正預(yù)算偏差，對(duì)發(fā)現(xiàn)的影響資金使用績(jī)效的問題深入分析原因，及時(shí)管理。再次，加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理，設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)要能清晰地反映預(yù)算支出的預(yù)期效果，與計(jì)劃期內(nèi)的任務(wù)數(shù)或計(jì)劃數(shù)相對(duì)應(yīng)，與預(yù)算確定的投資額相匹配，須嚴(yán)格內(nèi)部審核論證。經(jīng)集體決策后，作為申報(bào)預(yù)算的依據(jù)。最后，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效考核，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目績(jī)效管理情況進(jìn)行考核，對(duì)績(jī)效好的項(xiàng)目第二年優(yōu)先安排，績(jī)效一般的督促其改進(jìn)，低效的可以考慮削減支出，并將考核結(jié)果與責(zé)任人的年度工作考核績(jī)效掛鉤，調(diào)動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理的積極性。

（五）加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算管理的監(jiān)督檢查

事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，成立督查機(jī)構(gòu)，有針對(duì)性、全方位、全過程地對(duì)預(yù)算管理過程進(jìn)行連續(xù)、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督檢查，隨時(shí)掌握預(yù)算進(jìn)度，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)干預(yù)，分析和控制預(yù)算差異，確保資金支出合法合規(guī)。內(nèi)部監(jiān)督也可能受到單位領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，因此可以引入審計(jì)部門、事務(wù)所等第三方外部力量，對(duì)單位預(yù)算管理全過程進(jìn)行專業(yè)的審計(jì)監(jiān)督，尤其要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，內(nèi)外結(jié)合，提高執(zhí)行透明度，防止預(yù)算與實(shí)際脫節(jié)。

五、結(jié)語

預(yù)算管理是事業(yè)財(cái)務(wù)管理的核心工作，預(yù)算水平的高低對(duì)單位的日常管理及長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展有重要作用?？茖W(xué)的預(yù)算管理能提高單位工作效率和管理效率。本文闡述了現(xiàn)階段預(yù)算管理中存在的問題，并對(duì)這些問題提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施，以此優(yōu)化管理流程，使資源利用更加合理化，讓事業(yè)單位能越快越好發(fā)展。

（作者單位為蜀山森林公園管理處）

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