人口疏解未必是城市發(fā)展的必經(jīng)之路

【關(guān)鍵詞】疏解人口? 交通擁堵? 通勤時間? 大數(shù)據(jù)? ? 【中圖分類號】F291.1? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

當(dāng)今社會，人們一邊詬病城市規(guī)模劇增帶來的諸多城市病癥候，一邊又不遺余力地向城市移居。一些市政管理者、專家學(xué)者因市中心人口密度較高、擁堵較嚴(yán)重，提出疏解人口和發(fā)展多中心城市的政策建議。筆者認(rèn)為，要回答疏解人口和治理擁堵之間的關(guān)系，一要廓清城鄉(xiāng)、大城市和小城市的本質(zhì)區(qū)別，二要理順疏解人口對城市通勤、生產(chǎn)和生活的相互作用，三要以數(shù)據(jù)說明人口密度、疏解人口與交通擁堵之間的邏輯關(guān)系。

城市和市中心高密度的本質(zhì)

周其仁先生言簡意賅地概括城市和鄉(xiāng)村的本質(zhì)差別，即“就人口密度而言，城市人口密度高于農(nóng)村”。據(jù)此，我們可以進一步追問，為什么城市的人口密度要高于鄉(xiāng)村？筆者認(rèn)為，城市在本質(zhì)上是方便人和人見面的地方。這個看似無厘頭的回答，其實含義非常深刻。

在農(nóng)業(yè)社會，人類的經(jīng)濟生活比較簡單，各自種好各家的地、吃飽飯就行，最多在農(nóng)村的集市上交換一點生活必需品。絕大多數(shù)人一輩子的活動范圍不超過縣城。工業(yè)化改變了人類生活的形態(tài)，帶來了人口聚集。工業(yè)化發(fā)展用機器和流水線以及不同企業(yè)的上下游關(guān)系，把人類組織起來。大批工人在同一個企業(yè)里工作，不同的企業(yè)相互之間成為對方的供應(yīng)商或者需求者。人和人之間分工協(xié)作的范圍擴大了，而人口密度就是人和人之間打交道的距離。相互之間離得太遠(yuǎn)，則分工協(xié)作的成本太高。伴隨著后工業(yè)化社會的來臨，人口密度的增加顯得更為重要。在這個規(guī)律背后，隱藏著基本的事實：隨著收入水平的提高，人越來越多地消費服務(wù)，并越來越需要高質(zhì)量和多樣性的服務(wù)。同時，絕大多數(shù)的服務(wù)產(chǎn)品難以運輸，無法儲藏，必須在面對面交流時完成生產(chǎn)和消費。高人口密度則意味著服務(wù)生產(chǎn)和消費的成本更低。

大城市因為人口規(guī)模大，通過規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，相比小城市擁有更多更好的多樣性服務(wù)。這就解釋了為什么經(jīng)濟發(fā)展水平越高的國家城市化率越高，且人口持續(xù)向大城市集中。當(dāng)今，發(fā)達(dá)國家的城市化進程和大城市的發(fā)展依舊未停止，反倒是在中國這個城市化剛剛過半的國家，卻出現(xiàn)了反對城市人口聚集和高人口密度的聲音，這是值得思考和頗具爭議的現(xiàn)象。

如果說城市更加方便人們的見面，那么市中心就是在城市里最方便人們見面的地方。如果我們把城市表示為一個圓形，那么圓心的位置就是距離其他各地最近的位置。既然如此，市場經(jīng)濟配置資源的結(jié)果就是市中心會讓給最需要與他人見面的行業(yè)和個人。競爭的結(jié)果就是：必須通過支付更高的租金或者房價，把公司企業(yè)設(shè)立在市中心或者住在市中心。如此“競租”的結(jié)果就是城市形成了圈層結(jié)構(gòu)。首先在城市最中心的企業(yè)和個人往往從事金融行業(yè)，因為這個行業(yè)需要服務(wù)于城市的每一個人和每一家企業(yè)。其次是文化、科技、教育，而在最外圍是制造業(yè)。制造業(yè)放在城市的外圍，一部分原因在于污染防治，更本質(zhì)的原因則是制造業(yè)占地多，難以負(fù)擔(dān)城市中心地段的高額租金，同時制造業(yè)也不像服務(wù)業(yè)那樣需要跟那么多人打交道。

大數(shù)據(jù)視野下的城市人口分布與出行——以上海為例

大城市的市中心人口密度更高、服務(wù)業(yè)（包括教育、醫(yī)療和文化設(shè)施）更集中，這個不難想象。以上海為例，大眾點評大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的上海餐館的好評得分和多樣性指數(shù)，如圖1所示?？梢院芮宄乜吹剑猸h(huán)以內(nèi)（特別是內(nèi)環(huán)以內(nèi)）餐館質(zhì)量和多樣性指數(shù)明顯更高。

此外，還可以分析上海的人口空間分布和通勤模式（如圖2所示），用手機信令數(shù)據(jù)計算出2019年1km×1km格網(wǎng)的上海白天人口和夜間人口的空間分布，其中白天人口接近于就業(yè)人口的概念，而夜間人口接近居住人口的概念。上海白天人口主要集聚在內(nèi)環(huán)，呈現(xiàn)出典型的“核心—邊緣”格局，而夜間人口則具有較為明顯地向外擴散趨勢，內(nèi)環(huán)線內(nèi)的核心區(qū)人口分布明顯減少，人口主要分布在內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)中間的部分地區(qū)，也有部分人口在郊區(qū)新城呈現(xiàn)點狀分布特征。

那么，上海居民的出行是什么樣的模式呢？圖3是用手機信令數(shù)據(jù)計算所得的上海跨250米邊長四方網(wǎng)格就業(yè)的居民出行方向，兩張圖分別是就業(yè)目的地位于內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)間居民出行方向?？梢钥闯?，就業(yè)于內(nèi)環(huán)以內(nèi)的居民大量從城市的各個方向往市中心通勤。就業(yè)于內(nèi)外環(huán)之間的人，也大量來自于各個方向，但是明顯可以看出，從內(nèi)環(huán)出發(fā)向外通勤的人不多。這說明，居住在內(nèi)環(huán)內(nèi)的居民大多是在內(nèi)環(huán)內(nèi)就業(yè)，且承受了高房價。

綜上所述，城市空間結(jié)構(gòu)可以達(dá)到某種最優(yōu)狀態(tài)。在這種狀態(tài)之下，中心城區(qū)擁有更高的人口密度，更多、更好、更多樣性的服務(wù)業(yè)，也有更多就業(yè)機會。居住在市中心的人口或者辦公地點在市中心的企業(yè)獲得更好的便利性，但是付出更高的房價和租金。對于居民來說，中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)既是就業(yè)機會，也是消費場所，但他們要在房價和通勤之間進行權(quán)衡。如果選擇上班地點在市中心，收入可能更高，于是，要么居住在市中心付出更高的房價，要么遠(yuǎn)離市中心節(jié)省房價，但需要付出更高的通勤時間和金錢。當(dāng)然還有一個選擇，那就是住得遠(yuǎn)離市中心，且就近上班，但是可能要放棄更高的收入。

當(dāng)然，城市的最優(yōu)空間形態(tài)不是一成不變的。隨著經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，城市、大城市和大城市的市中心變得越來越重要，原因在于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，其在GDP中所占的比重和在就業(yè)中所占的比重越來越高。更深層的原因在于，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，勞動成本越高，一個國家在制造業(yè)里的比較優(yōu)勢越弱，而服務(wù)是不可貿(mào)易的，只能大量自己生產(chǎn)，所以發(fā)達(dá)國家總是比發(fā)展中國家具有更高的服務(wù)業(yè)占比。隨著一個國家服務(wù)業(yè)占比的提升，人口會越來越向城市集中，向大城市以及大城市的中心城區(qū)集中。

疏解人口與緩解擁堵、提高通勤效率沒有必然聯(lián)系

高德公司發(fā)布的中國主要城市的擁堵指數(shù)（即擁堵時的通勤時間除以通暢時的通勤時間），使我們可以來考察城市人口規(guī)模和擁堵之間的關(guān)系。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，就業(yè)人口（用來度量城市人口規(guī)模）最大的城市的擁堵指數(shù)不到1.8，而最小的城市的擁堵指數(shù)為1.6左右，不同規(guī)模的城市的擁堵狀況差距不大。（見圖4）

如圖所示，上海的人口規(guī)模要高于北京，但是擁堵指數(shù)卻比北京小很多，這也再次說明，城市擁堵程度與城市規(guī)模的關(guān)系并非絕對的。不僅如此，我們從圖中還可以發(fā)現(xiàn)，濟南、哈爾濱和北京，這三個高德交通報告稱作“老牌堵城”前三甲的城市，其中擁堵最嚴(yán)重的濟南和哈爾濱甚至還不是一線城市。這也說明，城市的擁堵與人口規(guī)模關(guān)系并不密切。以濟南為例，2010年濟南市轄區(qū)人口規(guī)模在所有城市中排名第18位，但是由于地理等原因，第一條城市軌道交通線路濟南軌道交通1號線于2019年4月1日才正式商業(yè)運營。同時，民用汽車數(shù)量最近十年保持10%以上的年增長速度，平均每三到四人一輛民用汽車。并且濟南北邊有河、南邊有山，城市形態(tài)為東西長、南北短的狹長結(jié)構(gòu)，職住分離嚴(yán)重，但缺少東西向的地鐵和數(shù)量眾多的快速路承載主要交通，市中心又有趵突泉、千佛山、大明湖等景點截斷交通，因此東西向交通擁堵比較嚴(yán)重。

相關(guān)研究結(jié)果顯示，城市就業(yè)人口規(guī)模增加1倍，通勤時間只增加9.52%，約2.084分鐘。也就是說，城市人口增加，的確會帶來通勤時間的增長，但是由于人口密度增加、城市變得更加緊湊、交通基礎(chǔ)設(shè)施改善等原因，通勤時間增加的幅度實際上非常小。不僅中國是這樣，分析美國的數(shù)據(jù)也會得出相同結(jié)論。當(dāng)大城市人口規(guī)模增加的時候，其人口密度通常來說也是更大的。此時，人口密度會通過下面幾個機制來緩解城市擁堵問題，縮短人們的通勤時間。第一，人口密度高也意味著周邊的生活服務(wù)距離會比較短，距離工作地點有可能會更近，從而間接起到了縮短人們通勤時間和距離的作用。第二，人口密度高會提高公共交通利用率，高人口密度使得公共交通能夠被充分利用，甚至可以使公共交通盈利。第三，除了公共交通之外，一些其他有利于緩解擁堵的設(shè)施也只有建在高密度區(qū)域才能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。筆者與團隊成員做過一項全球范圍內(nèi)大約100個大城市的研究，在這些城市里，如果給定城市的總?cè)丝?，那么，人口密度高的城市反而擁堵程度低。而且，這種“人口密度有利于緩解擁堵”的效應(yīng)，主要出現(xiàn)在人口超過1000萬的超大城市。在中國城市樣本里，我們同樣發(fā)現(xiàn)，如果給定城市的總?cè)丝?，人口密度高的城市反而擁堵程度低?/p>

很多人認(rèn)為對城市人口進行疏解，特別是從市中心向郊外的疏解，可以緩解交通擁堵。其實這是一個思維和政策制定上的嚴(yán)重誤區(qū)，在一個以服務(wù)業(yè)為主的大城市，疏解中心城區(qū)人口政策會導(dǎo)致居住和消費、就業(yè)的空間分離。

首先，居住和公共服務(wù)分離。以學(xué)校為例，由于公共物品的集中提供機制和學(xué)校位置的歷史依附性，大城市的優(yōu)質(zhì)教育資源大量集中在市中心。我們的研究發(fā)現(xiàn)，北京72%的重點初中分布在西城區(qū)、東城區(qū)和海淀區(qū)，而其中的東城、西城兩區(qū)人口份額還是在下降的。為此，家長不得不開車長距離接送孩子上學(xué)，從而增加了通勤壓力。研究發(fā)現(xiàn)，在控制其他因素之后，僅由于寒暑假期間學(xué)生不用上學(xué)，交通擁堵緩解就達(dá)到20%-30%，而擁堵的急劇減少導(dǎo)致PM10濃度顯著下降。因此，強化教育資源的空間均衡配置，而不是疏解人口，才是減少通勤的更好對策。

其次，職住分離。由于集聚經(jīng)濟與通勤成本同時存在，企業(yè)和家庭在空間上的選址和競爭形成了居住和就業(yè)的空間關(guān)系。疏解中心城區(qū)人口到郊區(qū)，反而可能加劇職住分離。我的團隊的研究發(fā)現(xiàn)，在北京城市地塊更新中，有大約一半的地塊在更新之后不再具有居住功能。同時，又由于大量的地塊更新發(fā)生在中心城區(qū)，這實際上就減少了中心城區(qū)的住宅供應(yīng)。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，地塊更新會使周邊受到影響的居民通勤距離增加，增幅大約為平均通勤距離的7.3%。換句話說，疏解人口的結(jié)果是增加了人們的通勤距離。

還有一些更為具體的疏解人口的政策，值得討論。在當(dāng)前中國的制度背景下，在一些超大城市拆除中心城區(qū)的違章建筑，加強對于租住地下室的管理，這些主要還是疏解租房的人口。即便執(zhí)行更為嚴(yán)格的獲得公共服務(wù)（比如孩子上學(xué)）門檻，影響的也主要是租房人群，而這部分人群從身份上來講，主要是沒有本地常住戶籍的外來人口。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，外來人口通勤時間較短的原因在于職業(yè)和居住兩方面。在從事職業(yè)方面，有較高比例的外來人口從事經(jīng)商、商販、餐飲等商業(yè)服務(wù)業(yè)，這些從業(yè)人員通勤時間短，且通勤時間在不同人口規(guī)模的城市之間差別不大。在居住類型方面，外來人口中有很高比例的人通過租房或者雇主提供的住房解決居住問題，全部外來人口租房的比例為70.45%，市轄區(qū)外來人口租房比例則高達(dá)72.25%，而全國的平均水平只有25.77%。租房的群體的通勤時間更短，這也提醒我們，大力發(fā)展城市的租房市場特別是長租公寓，反而可以降低變更居住地的成本，從而讓更多的城市居民通過租房靈活調(diào)整自己的居住地和就業(yè)地之間的距離。特別是對于需要頻繁更換工作的群體，換工作本身就是改善收入和生活質(zhì)量的手段，而租房市場的靈活性，能使他們在居住地的選擇上不至于被鎖定。

警惕疏解人口和“郊區(qū)化”“逆城市化”所帶來的負(fù)面影響

疏解中心城區(qū)人口的理論依據(jù)最早可追溯到1898年英國規(guī)劃學(xué)者霍華德提出的“田園城市”規(guī)劃模型，其核心觀點在于解決因人口大量集中造成擁擠、污染等城市病問題，但這種疏解中心城區(qū)人口的理論并未考慮到城市的不同發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異。疏解人口可能導(dǎo)致經(jīng)濟增長和生活質(zhì)量的下降。假設(shè)互動的頻率是給定的，人們通勤的距離和成本上升，這本身就會導(dǎo)致生活質(zhì)量的下降。而考慮到通勤的距離和成本上升，城市居民就會減少互動的頻率，這樣一來，就意味著限制了居民的就業(yè)和服務(wù)消費，進而導(dǎo)致經(jīng)濟增速和居民生活質(zhì)量的下降。

此外，疏解人口所導(dǎo)致的后果還與市中心的建筑存量有關(guān)。給定市中心的建筑存量，如果將人口疏解出去，市中心的房屋租金就會相應(yīng)下跌。而租金下降則進一步引致人口進入，使得疏解人口的政策失效。如果給定市中心建筑存量，相應(yīng)提高商業(yè)地產(chǎn)比例來達(dá)到疏解居住人口的目的，則有可能使得商業(yè)地產(chǎn)出現(xiàn)過剩的狀況。雖然尚無嚴(yán)格的證據(jù)來證明近些年上海中心城區(qū)的活力下降與疏解人口有關(guān)，但從人口密度與服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)性來說，疏解人口是有可能導(dǎo)致中心城市活力下降的。有文章認(rèn)為，1978—2000年，倫敦就是因為長期的產(chǎn)業(yè)與人口疏解政策以及新城計劃，導(dǎo)致倫敦內(nèi)城出現(xiàn)嚴(yán)重的財政、就業(yè)等問題，致使城市中心經(jīng)濟增速減緩，內(nèi)城衰落。

20世紀(jì)50-70年代，西方發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)出現(xiàn)“郊區(qū)化”“逆城市化”的現(xiàn)象。當(dāng)時的情況是，發(fā)達(dá)國家仍然有大量的制造業(yè)就業(yè)崗位，分布在大城市邊緣或者中小城市，同時汽車和高速公路十分普及，一小時交通圈輻射很遠(yuǎn)。在美國還出現(xiàn)了大城市中心城區(qū)被低收入群體占據(jù)、犯罪率上升、公共服務(wù)質(zhì)量惡化等問題。這些因素疊加在一起，的確出現(xiàn)過一定階段的人口離開大城市中心城區(qū)的趨勢。以紐約為例，其下的曼哈頓區(qū)、布朗克斯區(qū)和布魯克林區(qū)等密集地區(qū)的人口向皇后區(qū)、紐約州的其他郡以及新澤西擴散。數(shù)據(jù)顯示，曼哈頓區(qū)人口從1950年的196.01萬下降到1980年的142.83萬，總量減少27%，呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢;而同期皇后區(qū)的人口由155.08萬人增長到198.65萬人，總量增長21.95%;紐約周邊的新澤西州人口從1950年483.53萬人增長到1980年的736.48萬人，總量增長52.31%。但是，人口離開大城市（特別是其中心城區(qū)）的現(xiàn)象在20世紀(jì)80年代中后期就戛然而止。這個趨勢和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)，越來越多的服務(wù)業(yè)，特別是以知識和信息為核心競爭力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，進一步集聚中心城區(qū)。而此時，美國大城市（比如紐約中心城區(qū)）的犯罪率出現(xiàn)了大幅度的下降，不同族群的社區(qū)融合有所改善，于是人們又重新回到了城市的中心地區(qū)居住和工作。例如，紐約人口從1980年的707.16萬回升至2000年的800.83萬，其下轄五區(qū)均有不同程度的增加，其中布魯克林區(qū)和皇后區(qū)分別增加23.44萬、33.81萬人，曼哈頓人口則從1980年的142.83萬人回升到了153.72萬，人口集聚態(tài)勢明顯。倫敦同樣走過了“疏解人口”到“重聚人口”的道路，1979年，由于新城計劃帶來的內(nèi)城衰敗，倫敦通過頒布《內(nèi)城地區(qū)法》結(jié)束了30年來的新城運動，工黨政府將更多資源投入內(nèi)城區(qū)域以促進內(nèi)城復(fù)興。此時，內(nèi)倫敦人口從1981年的249.80萬回升至2001年的276.61萬，2011年則達(dá)到了323.19萬。此外，考察一個國家人口中有多少居住在城市，也就是城市化率，我們就會發(fā)現(xiàn)，城市化率一直是隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高而上升的。在計劃經(jīng)濟體制下，我國曾經(jīng)出現(xiàn)過政府推動的過度工業(yè)化，在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型后出現(xiàn)了一些回調(diào)，一些人回到了農(nóng)村，這些都不是歷史的常態(tài)。

解決城市發(fā)展問題關(guān)鍵在于科學(xué)認(rèn)識城市發(fā)展規(guī)律、提升治理能力與治理水平

除了疏解人口之外，城市交通擁堵還可以通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的改進來緩解。試圖把城市的擁堵降到零，既不現(xiàn)實也不科學(xué)。一個城市在一天之內(nèi)不同時段的人流和車流是不一樣的，如果連最大人流和車流時段也不存在擁堵，那么，在其他時段城市的道路等基礎(chǔ)設(shè)施必然嚴(yán)重閑置并消耗大量資源。

在城市人口增長帶來的好處、房價和擁堵三者之間存在著某種最優(yōu)組合。如果要在三個維度上同時改善城市的生活質(zhì)量，并且提升城市的競爭力，那么能做的就只能是技術(shù)和管理的改善。建造城市公共軌道交通設(shè)施、加強對于交通違章的管理、征收中心城區(qū)的擁堵費。近年來，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進步，可以用大數(shù)據(jù)來管理城市的交通，這些都可以在改善擁堵的同時，不影響城市競爭力和生活成本，而且可以釋放城市的活力。如果政策制定者以為可以通過改變?nèi)丝诘目臻g分布，把人疏解到郊區(qū)就可以治理擁堵以及其他城市問題，結(jié)果卻有可能反而增加擁堵、加重了城市病。最糟糕就是通過限制中心城區(qū)的住房供應(yīng)來疏解人口，其結(jié)果有可能導(dǎo)致中心城區(qū)的高房價和郊區(qū)人口的長通勤雙重代價。

城市既要高效也要宜居，兩者缺一不可，但如何實現(xiàn)雙贏，的確對于城市管理者和市民來說是很大的挑戰(zhàn)。筆者試圖通過本文說明一個樸素的道理。城市是用來生產(chǎn)和生活的，城市的空間結(jié)構(gòu)也是服務(wù)于生產(chǎn)和生活的。每一個城市里的居民，既是生產(chǎn)者也是消費者。大量就業(yè)機會和更多更好更多樣的服務(wù)集中在中心城區(qū)，而工作和消費服務(wù)的行為產(chǎn)生了通勤的需要，這是中心城區(qū)人口密度高且更擁堵的機理。如果簡單地把人口的居住地搬離中心城區(qū)，就有可能事實上拉長了居民去工作和消費服務(wù)業(yè)的距離，結(jié)果可能造成更嚴(yán)重的擁堵。即便通過疏解人口減少了通勤和擁堵的程度，也可能只是因為上班或者出門消費的成本太高，居民放棄了一部分就業(yè)和消費，減少了出行，甚至因為出行成本太高而離開這座城市。此時，街道通暢來了，但城市活力卻走了。提升我們對城市的科學(xué)認(rèn)知，同時提升治理能力和治理水平才是治愈“城市病”良方。因此，黨的十八屆五中全會指出，要加強空間治理體系建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會進一步指出，要立足超大城市發(fā)展實際，把握城市治理的基本規(guī)律，堅持以人為本，不斷提高社會主義現(xiàn)代化國際大都市治理能力和治理水平。

（作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授，中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長）

【參考文獻(xiàn)】

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③張倩：《倫敦興衰啟示：從疏解人口到重聚人口》，《財經(jīng)》，2017年10月16日。

責(zé)編/韓拓? ? 美編/陳媛媛