建立和完善財(cái)政支出績效評價(jià)制度的建議

唐世美

摘要：筆者首先對財(cái)政支出績效評價(jià)現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行闡述，然后再對其進(jìn)行分析，最后再相應(yīng)的提出改進(jìn)與完善的措施。

關(guān)鍵詞：政府部門;財(cái)政支出;績效評價(jià);制度;措施

引言

隨著我國政府體制不斷地深化改革，我國政府職能的轉(zhuǎn)型對財(cái)政支出的效率亦提出了更高的要求。政府部門在發(fā)揮公共職能并提供公共服務(wù)的同時(shí)需以完善的財(cái)政支出體系作為支撐。但當(dāng)前我國財(cái)政支出在績效評價(jià)方面的制度與具體實(shí)施仍存諸多問題。

一、財(cái)政支出績效評價(jià)現(xiàn)狀及存在的問題

（一）評價(jià)指標(biāo)體系不完善

在政府單位中，如何建立起一套行之有效且較為完善的指標(biāo)體系，對于財(cái)政支出績效評價(jià)是至關(guān)重要的。在部分的政府單位中，財(cái)政支出績效指標(biāo)體系的建設(shè)仍舊相對籠統(tǒng)，僅僅是對共性指標(biāo)進(jìn)行了概括性的規(guī)定。但這些共性指標(biāo)在一些具體事務(wù)中并不一定適合，在區(qū)域之間也會產(chǎn)生一定差異。個(gè)性化指標(biāo)的設(shè)定相對匱乏，或者是僅僅適用于某些部門或某個(gè)具體項(xiàng)目，難以具備通用性。另外一方面，對于各類指標(biāo)權(quán)重設(shè)置也存在確定方法及確定程序不夠科學(xué)合理的現(xiàn)象。

（二）評價(jià)方法不規(guī)范

一般來說，對于政府單位的財(cái)政支出績效評價(jià)方法選擇包括以下幾種：比較法、公眾評判法、成本效益分析法、最低成本法以及因素分析法。但往往很多單位僅僅是提取了幾大財(cái)務(wù)報(bào)表中的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，以及與往年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，無法進(jìn)行科學(xué)的評價(jià)方法選擇。政府單位的財(cái)政支出事項(xiàng)是相對寬泛的，涉及了諸多事務(wù)，覆蓋了單位職能所轄的方方面面，較為片面的評價(jià)方法難以得出客觀有效的評價(jià)結(jié)果。對于不同的政府單位來說，其財(cái)政支出的性質(zhì)及其范圍也是相對復(fù)雜的，這也對規(guī)范、統(tǒng)一的財(cái)政支出績效評價(jià)指標(biāo)的建立造成了阻礙。

（三）評價(jià)方向及內(nèi)容不科學(xué)

在政府單位中，財(cái)政支出績效評價(jià)工作是具備一系列連鎖效應(yīng)的。評價(jià)方法不科學(xué)，指標(biāo)設(shè)立不合理等原因會間接導(dǎo)致評價(jià)內(nèi)容所獲成效不甚理想。在部分單位中，財(cái)政支出績效評價(jià)存在將評價(jià)重點(diǎn)放在財(cái)政支出的程序是否合規(guī)，而忽略了對于財(cái)政支出的效益評價(jià)。另一方面，對于一些項(xiàng)目的支出評價(jià)存在局限性，僅針對項(xiàng)目內(nèi)的財(cái)政支出內(nèi)容，對其的相關(guān)因素缺乏分析，缺乏在宏觀角度的整體評價(jià)。這些因素也就導(dǎo)致了單位中的財(cái)政支出績效評價(jià)很難對財(cái)政決策給予科學(xué)的數(shù)據(jù)支持。這是我國在財(cái)政支出評價(jià)體系中長久以來形成的弊病，重視財(cái)政分配，而忽視財(cái)政分配所帶來的影響以及對其結(jié)果的合理分析。此種“重支出、重手段、輕過程、輕效益”的財(cái)政支出評價(jià)體系，將對政府資金的合理資源配置與最終的使用成效都會造成一定的不利影響。

（四）評價(jià)主體以及層次不健全

部分政府單位中，對于財(cái)政支出績效評價(jià)缺乏專門、獨(dú)立的評價(jià)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。一般來說，評價(jià)工作是交由各管理部門分散完成的。這其中，可能會存在的不利因素，便是各管理部門難以形成統(tǒng)一的評價(jià)程序、評價(jià)指標(biāo)以及評價(jià)方法，這也就使得最終的整體評價(jià)結(jié)果難以形成統(tǒng)一性。另一方面，在具體的地方行政區(qū)域中，財(cái)政支出績效評價(jià)體系應(yīng)包含政府及各政府部門、單位與項(xiàng)目等不同的評價(jià)層次。但一些地方政府單位對于財(cái)政支出評價(jià)工作的開展仍僅將視角置于具體項(xiàng)目上，而忽略了對政府部門以及各單位的財(cái)政資金使用效率進(jìn)行更為具體清晰的層次評價(jià)。而在具體的評價(jià)工作開展中，還存在評價(jià)錯(cuò)位以及缺位等問題，如財(cái)政部門對地方政府的評價(jià)是一種變相的自我評價(jià)，難以保證公正性，以及政府部門對項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)造成了評價(jià)主體功能錯(cuò)位的問題。

（五）評價(jià)結(jié)果難以進(jìn)行有效運(yùn)用

財(cái)政績效評價(jià)的最終目標(biāo)不僅僅是為了得出績效相關(guān)的信息與數(shù)據(jù)，而是以績效評價(jià)信息進(jìn)行合適的途徑運(yùn)用。需要以績效評價(jià)信息來對相關(guān)部門及各崗位人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)懲，以產(chǎn)生激勵(lì)效果。但是在對評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用過程中仍舊存在以下問題：其一，評價(jià)結(jié)果的可用性與可信度仍舊不容樂觀，在一些地方的政府單位中，評價(jià)結(jié)果如果缺乏真實(shí)性，其可用性就會大打折扣;其二，一些評價(jià)內(nèi)容對于單位內(nèi)部是具備運(yùn)用途徑與改善作用的，但是卻缺乏對外共開。缺乏相應(yīng)的共享機(jī)制對評價(jià)結(jié)果的合理運(yùn)用造成了一定限制;其三，各項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)在付出了較多的財(cái)力、人力以及物力之后，如不能對其有效運(yùn)用，對財(cái)政支出績效評價(jià)的持續(xù)開展也造成了一定阻礙。

（六）管理隊(duì)伍建設(shè)不成熟

在當(dāng)前部分政府單位中，對于財(cái)政支出績效評價(jià)相關(guān)的管理人才儲備仍不夠充分，部分職能崗位仍缺乏相應(yīng)人才。在宏觀上看，能夠深刻理解績效管理、熟練掌握績效評價(jià)操作以及能夠合理設(shè)計(jì)績效指標(biāo)的人才均呈現(xiàn)相對匱乏的狀態(tài)，在績效評價(jià)工作素質(zhì)方面仍有所欠缺。由于人才隊(duì)伍建設(shè)不健全，相關(guān)人才匱乏，部分單位的績效評價(jià)工作仍主要是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，或存在一人身兼數(shù)職的狀況，缺乏獨(dú)立專業(yè)的工作崗位。而政府單位中本身的財(cái)務(wù)工作量就是相對煩冗的，如再兼任績效評價(jià)管理工作，往往會出現(xiàn)工作量過于繁重，績效評價(jià)管理工作就形成了相關(guān)人員力不從心的工作狀態(tài)。而對于社會中的第三方機(jī)構(gòu)，無論是從數(shù)量抑或是質(zhì)量都仍處于探索發(fā)展的階段，對于財(cái)政支出績效評價(jià)工作的勝任程度還需提高。第三方機(jī)構(gòu)一般對于財(cái)務(wù)審計(jì)以及項(xiàng)目工程招標(biāo)方面較為擅長，但是對于績效管理政策、績效評價(jià)方法等內(nèi)容相對欠缺，其對于政府單位的財(cái)政支出績效評價(jià)工作質(zhì)量方面難以滿足相應(yīng)需求。

二、財(cái)政支出績效評價(jià)問題產(chǎn)生的原因分析

（一）財(cái)政支出績效評價(jià)的復(fù)雜性

財(cái)政支出績效評價(jià)從整體上來看是綜合性與復(fù)雜性都較高的工作內(nèi)容。在財(cái)政支出績效評價(jià)的整個(gè)工作過程中，其目標(biāo)是為了以合理的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、完善的評價(jià)指標(biāo)以及科學(xué)的評價(jià)方法等進(jìn)行評價(jià)工作，對所需評價(jià)的財(cái)政支出項(xiàng)目進(jìn)行績效的具體化及定量化，進(jìn)而能夠提供評價(jià)支持。財(cái)政支出所涉及的范圍是極為廣泛的，所涉領(lǐng)域以及性質(zhì)也都有一定的差別，這也造就了評價(jià)工作的復(fù)雜性。也就進(jìn)一步要求財(cái)政績效評價(jià)工作在開展過程中需要選取一種較為科學(xué)合理的績效評價(jià)與衡量方法。此因素也正是財(cái)政績效評價(jià)工作開展效果不佳的主要原因。

（二）財(cái)政支出績效評價(jià)制度有待健全

在政府單位中，長久以來存在的弊病之一即是對于財(cái)政收入的事項(xiàng)管理是相對重視的，而對支出方面的管理程度就相對懈怠了。這也是源于我國對于財(cái)政支出管理體制的改革起步相對較晚，又因財(cái)政支出績效評價(jià)其自身較為復(fù)雜、專業(yè)性較強(qiáng)，這也就進(jìn)一步要求需要相關(guān)制度的支持，以來保障財(cái)政支出績效評價(jià)工作的順利開展。而另外一方面在當(dāng)前的財(cái)政支出評價(jià)制度的建設(shè)過程中，對于評價(jià)方法的強(qiáng)調(diào)與闡述是相對較為全面的，但是對于各項(xiàng)評價(jià)指標(biāo)如何科學(xué)設(shè)立，制度上的支持就相對匱乏了，這也就進(jìn)一步加大了制度科學(xué)合理制定的難度。而一些現(xiàn)有的且并不科學(xué)的制度在政府單位財(cái)政支出評價(jià)體系實(shí)際實(shí)施的過程中，無論是成效還是實(shí)施過程中的積極性都是相對欠佳的，反而是影響了財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展。

（三）財(cái)政節(jié)支的獎(jiǎng)懲機(jī)制匱乏

由于長久以來我國政府單位財(cái)政支出績效評價(jià)的管理工作并不是很完善，這也直接影響了政府單位的預(yù)算管理工作開展。一般財(cái)政支出會根據(jù)實(shí)際支出進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，這就導(dǎo)致了對節(jié)約開支的意識變相削弱，進(jìn)而產(chǎn)生一些資金浪費(fèi)、使用效率低下的現(xiàn)象發(fā)生。財(cái)政支出管理過程中，如出現(xiàn)資金困難，則只會要求財(cái)政撥款，來維持充足資金，卻沒有對資金使用產(chǎn)出效果進(jìn)行相關(guān)的分析管理。此種對資金使用過程中的控制匱乏，以及對不合理利用資金行為缺少追責(zé)及懲罰措施的管理方法，都會導(dǎo)致資金使用不當(dāng)或不合理。產(chǎn)生這一問題的主要來源則是缺乏相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，加強(qiáng)對資金使用過程中的嚴(yán)格控制與制定相關(guān)的追責(zé)及懲罰措施是極有必要的。

（四）評價(jià)主體對績效評價(jià)的認(rèn)知不夠全面

由于受到根深蒂固的傳統(tǒng)財(cái)政支出績效評價(jià)管理思想的影響，當(dāng)前的支出評價(jià)工作仍處于探索階段。而在評價(jià)主體對績效評價(jià)認(rèn)知不夠全面的問題中，一般是表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，當(dāng)前財(cái)政支出審查的主要內(nèi)容仍舊是將重點(diǎn)傾向于支出程序的合規(guī)性;其二，審查的主要方向仍限于項(xiàng)目支出本身，而缺乏了對其支出有效性的評價(jià);其三，在發(fā)現(xiàn)問題時(shí)，關(guān)注的是部門或相關(guān)人員，而缺乏對問題自身根源的挖掘;其四，審查的主要方式仍舊以事后審查為主，忽略了事前目標(biāo)的確立以及事中的控制。

三、建立和加強(qiáng)財(cái)政支出績效評價(jià)制度的建議

（一）加強(qiáng)預(yù)算體制，完善財(cái)政支出

預(yù)算管理制度

進(jìn)一步深化我國財(cái)政支出預(yù)算體制，加強(qiáng)財(cái)政支出預(yù)算管理與預(yù)算監(jiān)督，能夠有效減弱預(yù)算執(zhí)行隨意性的發(fā)生，充分發(fā)揮預(yù)算資金使用效益。以預(yù)算管理來規(guī)范資金的使用以及政府各項(xiàng)采購行為等，具體措施可從以下幾個(gè)方面著手：其一，加強(qiáng)績效預(yù)算管理，涉及了財(cái)政支出的預(yù)算項(xiàng)目要進(jìn)行科學(xué)分析，合理評估;其二，對重大項(xiàng)目的專項(xiàng)預(yù)算資金要建立更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，在預(yù)算實(shí)施過程中進(jìn)行嚴(yán)格控制，嚴(yán)防預(yù)算漏洞的產(chǎn)生。

（二）明確各項(xiàng)財(cái)政支出績效評價(jià)與

考核指標(biāo)

首先單位要根據(jù)各項(xiàng)財(cái)政支出活動的開展對各類指標(biāo)進(jìn)行準(zhǔn)確的定義，如投入類指標(biāo)、過程類指標(biāo)、產(chǎn)出類指標(biāo)、效果類指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)、效率性指標(biāo)、有效性指標(biāo)等。各類指標(biāo)是根據(jù)各項(xiàng)活動特點(diǎn)或某一管理過程進(jìn)行的有效分類，而對指標(biāo)的選擇則具備一定的標(biāo)準(zhǔn)，一般表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，相關(guān)性標(biāo)準(zhǔn)。在選擇指標(biāo)時(shí)，要與政府財(cái)政支出目標(biāo)或相關(guān)項(xiàng)目目標(biāo)具備一定的相關(guān)性，相關(guān)性較強(qiáng)的指標(biāo)具有重要的衡量意義;其二，經(jīng)濟(jì)性標(biāo)準(zhǔn)。在選擇指標(biāo)的過程中，一是要求經(jīng)濟(jì)效益強(qiáng)，二是需要以成本最低的原則進(jìn)行選擇;其三，可比性標(biāo)準(zhǔn)。對于相似程度較高的項(xiàng)目在進(jìn)行指標(biāo)選擇時(shí)，盡可能是同類指標(biāo)，如此一來可在項(xiàng)目之間進(jìn)行對比分析;其四，重要性指標(biāo)。重要性指標(biāo)的選擇需以重要程度進(jìn)行以此排序選擇，不可隨意進(jìn)行排列。

（三）提高對財(cái)政支出績效評價(jià)重要性的認(rèn)識

對于財(cái)政支出績效評價(jià)重要性的認(rèn)識在一些區(qū)域政府單位仍存不足。如何開展有效開展評價(jià)工作，對其充分認(rèn)識并理解其重要性是基礎(chǔ)與保障。政府需將財(cái)政支出績效評價(jià)定性為剛性規(guī)定，各單位要嚴(yán)格執(zhí)行，不僅能保障資金使用效果還能起到防腐作用。對于一些不合規(guī)的行為，要進(jìn)行行政問責(zé)，對一些重大決策項(xiàng)目所涉及的財(cái)政支出要進(jìn)行嚴(yán)格審查，一旦出現(xiàn)由于財(cái)政支出管理不當(dāng)而引起嚴(yán)重后果的行為，要對相關(guān)負(fù)責(zé)人以及相關(guān)人員進(jìn)行追責(zé)。

（四）加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)

財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展，對于人才隊(duì)伍的建設(shè)是重中之重。可從以下幾方面著重加強(qiáng)：其一，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。對政府單位現(xiàn)有崗位人員進(jìn)行業(yè)務(wù)水平提升，可聘請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M(jìn)行長線培訓(xùn)?？蓪Σ煌瑣徫蝗藛T進(jìn)行針對性的培訓(xùn)工作，以理論為基礎(chǔ)，并加強(qiáng)實(shí)踐。在提高業(yè)務(wù)水平的基礎(chǔ)上，還需對其績效評價(jià)意識、相關(guān)職業(yè)道德等進(jìn)行全方位、多層次的培訓(xùn)學(xué)習(xí);其二，加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)。在我國不同區(qū)域之間，財(cái)政績效評價(jià)工作的開展程度既有先后之分，亦有先進(jìn)與落后之分，可組織單位人員至其他先進(jìn)區(qū)域進(jìn)行相關(guān)學(xué)習(xí)，互相交流。引進(jìn)其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并與自身有效結(jié)合，既而完善財(cái)政績效評價(jià)工作;其三，加強(qiáng)人才引進(jìn)。人才引進(jìn)的方式可采取多樣化的方法。不僅可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的崗位招聘，也可聘任一些其他單位的人才進(jìn)行定期的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

結(jié)語

財(cái)政支出績效評價(jià)制度的建立與實(shí)施是需要在實(shí)踐中不斷摸索的，不可一蹴而就，要結(jié)合單位實(shí)際狀況，找出發(fā)生問題的關(guān)鍵點(diǎn)，提出相應(yīng)解決措施，使其不斷完善，以此來維護(hù)我國政府單位的健康、穩(wěn)定運(yùn)營，并為社會提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)職能。

參考文獻(xiàn)：

[1]林昱彤.創(chuàng)新視角下的財(cái)政支出績效評價(jià)體制機(jī)制研究[D].廈門：廈門大學(xué)，2017.

[2]吳潔旻.財(cái)政項(xiàng)目支出績效管理研究及案例分析[D].南京：南京大學(xué)，2018.