公共圖書館的PPP項(xiàng)目建設(shè)探討*

鄧銀花

0 引言

政府和社會(huì)資本合作模式(Public—Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱“PPP 模式”)作為盛行于各國(guó)的公共服務(wù)供給機(jī)制引入中國(guó)后，被視為重要的制度創(chuàng)新，在公共服務(wù)領(lǐng)域大力推進(jìn)。尤其是2014年我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，在政府強(qiáng)力推動(dòng)下，全國(guó)掀起了PPP熱，成為全球最大的PPP市場(chǎng)[1]。公共文化服務(wù)體系建設(shè)深受PPP浪潮影響，2015年發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》、2016年發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》、2017年發(fā)布的《國(guó)家“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》、2018年發(fā)布的《關(guān)于在文化領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》都鼓勵(lì)在公共文化領(lǐng)域大力推廣PPP模式。令人遺憾的是，推進(jìn)效果并不理想。

圖書館界對(duì)PPP 模式研究較少。筆者以“PPP”和“圖書館”為主題，檢索中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)，僅得到12 篇核心論文。王培培等認(rèn)為，PPP模式能夠解決公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)和完善過程中資金匱乏、資本來源過于單一等問題，能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多方力量，形成政府、企事業(yè)單位、民間組織和公共圖書館的多方合作，實(shí)現(xiàn)多方推動(dòng)、互利共贏的局面[2]。楊豐全認(rèn)為，構(gòu)建PPP模式應(yīng)明確三方主體職責(zé)、PPP模式的結(jié)構(gòu)及流程、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)范圍，公共圖書館引入PPP模式應(yīng)注意民營(yíng)企業(yè)的利益保障、全程的監(jiān)督評(píng)價(jià)、完善的合同管理、清晰的產(chǎn)權(quán)劃分等問題[3]。史煜娟認(rèn)為，推行PPP模式有助于提升公共圖書館服務(wù)體系的管理水平及運(yùn)營(yíng)效率，提升社會(huì)資本影響力，但存在法律法規(guī)不完善等問題[4]。段升強(qiáng)等認(rèn)為，PPP模式是在擴(kuò)展二元主體(圖書館—社會(huì))實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建三元主體(政府—圖書館—社會(huì))的新型合作模式，通過社會(huì)資金與技術(shù)的驅(qū)動(dòng)以及政府監(jiān)督管理約束的雙重力量來完善合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)圖書館合作以及資源共享和服務(wù)創(chuàng)新[5]。這些研究主要從理論上探討PPP模式應(yīng)用于公共圖書館的必要性，而對(duì)PPP模式在公共圖書館的應(yīng)用現(xiàn)狀和推進(jìn)策略幾乎沒有涉及。本文在闡述PPP內(nèi)涵和類型的基礎(chǔ)上，分析PPP模式在公共圖書館的應(yīng)用，提出推進(jìn)PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域應(yīng)用的策略。

1 PPP模式的內(nèi)涵和分類

1.1 內(nèi)涵

不同國(guó)際組織和國(guó)家對(duì)PPP定義差別很大，類型劃分也不同。一般來說，PPP模式泛指政府與社會(huì)資本簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)其代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理公共設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)的項(xiàng)目運(yùn)作模式。在PPP模式下，社會(huì)資本發(fā)揮資金、技術(shù)及管理優(yōu)勢(shì)，按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)建造、改造、運(yùn)營(yíng)、管理公共設(shè)施，提供公共服務(wù)，并向政府部門或使用者收費(fèi)以獲取收益；政府部門負(fù)責(zé)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)制定、履約管理和檢查監(jiān)督，最終達(dá)到以更低成本、更高質(zhì)量提供公共服務(wù)的目標(biāo)[6]。

財(cái)政部和國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“發(fā)改委”)分別從不同角度闡釋PPP模式的內(nèi)涵。在《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中，將PPP模式定義為：“政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系?！盵7]在2014年發(fā)布的《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》中，將PPP模式定義為：“在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過‘使用者付費(fèi)’及必要的‘政府付費(fèi)’獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！盵8]顯然，兩部委對(duì)PPP模式的定義并不一致。在這種情況下，2015年5月國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》，對(duì)兩部(委)的政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，指出PPP模式是：“政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益?！盵9]根據(jù)該定義，在PPP模式中社會(huì)資本同時(shí)參與公共設(shè)施的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而只建設(shè)不運(yùn)營(yíng)的建設(shè)-移交(BT)和只運(yùn)營(yíng)不投資建設(shè)的委托運(yùn)營(yíng)(O＆M)，都不屬于PPP模式，后兩者屬于政府購(gòu)買服務(wù)范疇。本文采用國(guó)務(wù)院辦公廳對(duì)PPP模式的定義。

值得注意的是，圖書館普遍存在的服務(wù)外包等政府購(gòu)買服務(wù)，以及許多城市在類似“圖書館之城”“書香之城”“全民閱讀城市”建設(shè)中廣泛采取的“圖書館+”模式，都不屬于PPP模式。按照2014年12月財(cái)政部、民政部、工商總局頒發(fā)的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)定，政府購(gòu)買的“公共服務(wù)”包括直接受益對(duì)象為社會(huì)公眾的公共服務(wù)和直接受益對(duì)象為政府自身的履職所需輔助性服務(wù)兩種[10]。雖然發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文規(guī)定，直接受益對(duì)象為社會(huì)公眾的公共服務(wù)的政府購(gòu)買屬于PPP模式，但因其并未參與公共設(shè)施的投資建設(shè)，因此在隨后的國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)文中又被排除在PPP模式之外。事實(shí)上，PPP模式和政府購(gòu)買公共服務(wù)(簡(jiǎn)稱“政府購(gòu)買”)有著諸多區(qū)別：一是購(gòu)買范圍不同。政府購(gòu)買的范圍受政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄約束，PPP模式則不受此約束，范圍更廣；二是工作機(jī)制不同。PPP模式由《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)制，政府采購(gòu)則由《政府采購(gòu)法》和2014年財(cái)政部制定的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》規(guī)制；三是合同年限不同。政府購(gòu)買的合同年限最長(zhǎng)不超過3年，而PPP項(xiàng)目的合同年限最短不低于10年；四是實(shí)施主體不同。政府購(gòu)買的實(shí)施主體包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)、具有行政管理職能的事業(yè)單位和由財(cái)政負(fù)擔(dān)經(jīng)費(fèi)的群團(tuán)組織，而PPP模式的實(shí)施主體只包括各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位；五是實(shí)施程序不同。PPP模式在招標(biāo)前要經(jīng)過識(shí)別和準(zhǔn)備階段，要進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)、實(shí)施方案審批，遠(yuǎn)比政府購(gòu)買程序復(fù)雜；六是預(yù)算安排不同。政府購(gòu)買在政府短期預(yù)算資金中安排，納入政府債務(wù)管理；PPP項(xiàng)目在財(cái)政中長(zhǎng)期預(yù)算計(jì)劃中安排，不納入政府債務(wù)管理。

1.2 分類

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))[11]，依照不同的社會(huì)資本回報(bào)機(jī)制，PPP模式可分為使用者付費(fèi)型、政府付費(fèi)型和可行性缺口補(bǔ)助型。使用者付費(fèi)型是社會(huì)資本完全通過向用戶收費(fèi)來支付運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、收回投資，并實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)。一般來說，經(jīng)營(yíng)性和排他性較強(qiáng)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)(如公路、橋梁、地鐵等)PPP 項(xiàng)目，屬于這種模式。政府付費(fèi)型是指政府按照合同約定，根據(jù)公共服務(wù)的績(jī)效考核結(jié)果向社會(huì)資本支付費(fèi)用。對(duì)于公益性較強(qiáng)、但排他性和競(jìng)爭(zhēng)性較弱的純公共產(chǎn)品或公共服務(wù)(如公共圖書館、保障房建設(shè)、市政設(shè)施等)PPP項(xiàng)目來說，社會(huì)資本通過使用者付費(fèi)方式收回投資、支付運(yùn)營(yíng)成本并獲取利潤(rùn)，要么不可能，要么成本過高，因而只能通過政府付費(fèi)來實(shí)現(xiàn)?？尚行匀笨谘a(bǔ)助型是介于政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)之間的付費(fèi)方式，“是指使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)，而由政府以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助”[11]。這種模式主要適用于具有較強(qiáng)公益性和競(jìng)爭(zhēng)性、但排他性較弱的準(zhǔn)公共服務(wù)。

公共服務(wù)供給可以分解為安排、付費(fèi)、生產(chǎn)等環(huán)節(jié)，生產(chǎn)環(huán)節(jié)可進(jìn)一步分解為設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等子環(huán)節(jié)，因此D(Design，設(shè)計(jì))、B(Build，建造)、O(Operate，運(yùn)營(yíng))、M(Maintenance，維護(hù))、O(Own，擁有)、T(Transfer，移交)、F(Finance，融資)、R(Rehabilitate，修復(fù)、重構(gòu)或再造)、P(Purchase購(gòu)買)、L(lease，租賃)、U(Upgrade，更新)的不同組合就構(gòu)成了PPP的模式群。因此，按照PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式，PPP模式可分為BOT、BLOT、BOOT、BOO、DBTO、DBFO、TOT、PUOT、LUOT、ROT等類型。比如，BOT模式是指政府和社會(huì)資本就某一公共服務(wù)供給簽訂特許權(quán)協(xié)議，社會(huì)資本方承擔(dān)新項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建造、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和用戶服務(wù)等職責(zé)，政府部門負(fù)責(zé)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)制定、履約管理和檢查監(jiān)督，合同期滿后項(xiàng)目資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無(wú)償移交給政府；DBTO模式是指社會(huì)資本先墊資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，完工后以約定的價(jià)格交給政府部門，政府部門再將該設(shè)施以一定的費(fèi)用回租給社會(huì)資本方，由其經(jīng)營(yíng)該設(shè)施；TOT模式是指政府將已投入運(yùn)營(yíng)的公共設(shè)施，有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，由其進(jìn)行擴(kuò)大投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，并通過政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助或使用者付費(fèi)等方式收回成本、獲取利潤(rùn)，雙方合約期滿之后，社會(huì)資本再將該項(xiàng)目無(wú)償交還給政府；ROT模式是指政府將陳舊的公共設(shè)施轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，由其進(jìn)行更新改造和運(yùn)營(yíng)，合約期滿后，社會(huì)資本再將該項(xiàng)目無(wú)償交還給政府。

2 公共圖書館PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)和建設(shè)現(xiàn)狀

2.1 優(yōu)勢(shì)

(1)有利于提高公共圖書館服務(wù)的供給水平。長(zhǎng)期以來公共圖書館建設(shè)經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政資金，然而財(cái)政投入絕對(duì)額又長(zhǎng)期偏低，致使公共圖書館尤其是基層公共圖書館普遍存在數(shù)量不足、館舍破小、設(shè)施落后、人均藏書量過低的情況。改變這一局面的根本途徑，除大幅增加財(cái)政投入外，還必須創(chuàng)造條件，吸引社會(huì)資本參與公共圖書館建設(shè)。PPP模式下，社會(huì)資本承擔(dān)了公共圖書館的建設(shè)資金，政府每年付費(fèi)給社會(huì)資本，以保證其收回成本并獲取收益，這樣政府無(wú)須一次拿出巨額資金，而是在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)分?jǐn)偣矆D書館的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本，在財(cái)政支出有限的情況下，能夠緩解財(cái)政壓力、擴(kuò)大公共圖書館的建設(shè)資金來源。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后、財(cái)政拮據(jù)的基層圖書館來說，PPP模式更是其解決資金困境、實(shí)現(xiàn)多元化籌資的重要方法和必然選擇。

(2)有利于提高公共圖書館的管理水平和服務(wù)效率。首先，PPP模式下，政府將公共圖書館項(xiàng)目的投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)打包給社會(huì)資本，通過績(jī)效考核機(jī)制，促使社會(huì)資本方從項(xiàng)目全生命周期角度控制公共圖書館建設(shè)和維護(hù)的成本，使公共圖書館全生命周期內(nèi)的總成本達(dá)到最小，激勵(lì)社會(huì)資本提高公共圖書館設(shè)施設(shè)備的建設(shè)質(zhì)量，進(jìn)而提高圖書館服務(wù)質(zhì)量。其次，PPP 模式通過公開招標(biāo)，把公共圖書館服務(wù)由政府壟斷供給推向多個(gè)市場(chǎng)主體(參與)的競(jìng)爭(zhēng)供給，促使服務(wù)供給效率的提升和建設(shè)、運(yùn)營(yíng)成本的降低。

(3)有助于推進(jìn)公共圖書館的社會(huì)化發(fā)展。禇樹青等指出：“圖書館事業(yè)是一項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，辦好這項(xiàng)事業(yè)，必須依靠全社會(huì)才能使圖書館事業(yè)興旺發(fā)達(dá)起來?！盵12]在當(dāng)前社會(huì)相互依賴、相互合作、相互滲透越來越深的背景下，公共圖書館的社會(huì)化發(fā)展顯得尤為迫切和必要。通過PPP 模式，公共圖書館與政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等各類社會(huì)機(jī)構(gòu)以及個(gè)人廣泛合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，共建公共圖書館，有助于推進(jìn)公共圖書館的社會(huì)化發(fā)展。

(4)有助于滿足用戶個(gè)性化服務(wù)的需要。提供公共圖書館服務(wù)是政府的職責(zé)。理論上說，公民通過民主機(jī)制來表達(dá)對(duì)公共圖書館服務(wù)的需求，但無(wú)論是直接民主制還是間接民主制，都存在時(shí)滯較長(zhǎng)、成本較高等弊端。公眾對(duì)圖書館服務(wù)的種類、數(shù)量和質(zhì)量一般只能被動(dòng)接受，即政府提供什么，公眾就接受什么。即使公共服務(wù)的需求表達(dá)機(jī)制順暢，政府提供的公共圖書館服務(wù)往往也只能符合中位選民的偏好，且與當(dāng)時(shí)、當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，難以滿足部分公眾對(duì)圖書館服務(wù)的特殊和超量的需求，如商用數(shù)據(jù)庫(kù)、科技查新、學(xué)科分析報(bào)告等等[13]。PPP模式下，既可以保證圖書館基本服務(wù)的免費(fèi)供給，又可以引入市場(chǎng)機(jī)制，通過使用者付費(fèi)的方式，滿足公眾個(gè)性化和差異化的圖書館服務(wù)需求。

2.2 建設(shè)現(xiàn)狀

十八大后改革開放進(jìn)入深化階段。2015年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))[14]，鼓勵(lì)在能源、交通運(yùn)輸、市政工程、保障性安居工程、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化、體育、社會(huì)保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施等19個(gè)行業(yè)實(shí)施PPP模式。之后，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、發(fā)改委和相關(guān)部委先后出臺(tái)數(shù)十份文件，強(qiáng)力推進(jìn)PPP模式在公共領(lǐng)域的應(yīng)用。為更好地對(duì)全國(guó)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)，財(cái)政部于2015年3月搭建了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)，對(duì)2014年以來全國(guó)所有的PPP 項(xiàng)目實(shí)行全生命周期的線上監(jiān)管。根據(jù)對(duì)該平臺(tái)PPP項(xiàng)目庫(kù)和各期季報(bào)的整理分析，雖然PPP模式在市政設(shè)施、交通運(yùn)輸、垃圾處理等領(lǐng)域呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)，但在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用卻波瀾不驚。截至2019年第1季度末，只有8個(gè)公共圖書館PPP項(xiàng)目(處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交等階段)，基本情況[15]如表1所示。

(1)公共圖書館PPP項(xiàng)目數(shù)量少，投資額低。截至2019年第1季度末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目共8，843 個(gè)，其中文化類項(xiàng)目共193個(gè)，占比2.2%；公共圖書館PPP項(xiàng)目8個(gè)，占比0.09%。該平臺(tái)全部PPP項(xiàng)目的投資總額為134，000億(元)，每個(gè)PPP項(xiàng)目的平均投資額約15億；文化類PPP項(xiàng)目投資額1，788億，占比1.3%，平均投資額為9.26億；圖書館PPP項(xiàng)目投資總額33.8億，平均投資額4.2億[16]。

表1 2014-2018年公共圖書館PPP項(xiàng)目基本情況

(2)公共圖書館PPP 模式的運(yùn)行方式單一。8 個(gè)公共圖書館PPP 項(xiàng)目中，7 個(gè)采用BOT 模式，1個(gè)采用TOT模式。BOT的優(yōu)勢(shì)在于：建設(shè)新的公共設(shè)施，因而增加了公共服務(wù)供給；將公共設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)捆綁，能夠激勵(lì)社會(huì)資本提高公共設(shè)施質(zhì)量，進(jìn)而提高公共服務(wù)水平；社會(huì)資本可以利用有限追索權(quán)，保持對(duì)項(xiàng)目收益的控制，從而獲得較高的投資回報(bào)率，提高了項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力。當(dāng)然，BOT模式也有一些缺點(diǎn)，如政府在特許期內(nèi)對(duì)PPP項(xiàng)目的控制力和影響力不夠，社會(huì)資本在特許期后期可能進(jìn)行掠奪性經(jīng)營(yíng)，致使資產(chǎn)過度貶值等。

(3)PPP項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制一般采用政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助。8個(gè)公共圖書館PPP項(xiàng)目中，回報(bào)機(jī)制采取政府付費(fèi)的有3個(gè)，采用可行性缺口補(bǔ)助的有5個(gè)。公共圖書館向社會(huì)公眾免費(fèi)提供基本圖書館服務(wù)，決定了社會(huì)資本只能通過政府付費(fèi)的方式收回投資成本并獲取收益。但是，在特殊情況下，公共圖書館PPP項(xiàng)目也可采取可行性缺口補(bǔ)助的回報(bào)機(jī)制，即政府為了減輕財(cái)政壓力，將公共圖書館配套工程或公共圖書館周邊土地的商業(yè)開發(fā)收益權(quán)，連同公共圖書館的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，一起授予給社會(huì)資本，允許社會(huì)資本獲取第三方收入；在社會(huì)資本第三方收費(fèi)不足的情況下，政府再以財(cái)政補(bǔ)貼、股本投入、優(yōu)惠貸款及其他優(yōu)惠政策給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。

(4)PPP公共圖書館項(xiàng)目落地率較低。管理庫(kù)PPP項(xiàng)目落地率是指“執(zhí)行和移交”兩個(gè)階段的項(xiàng)目數(shù)之和與“識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交”5個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值。截至2019年一季度末，2014年以來累計(jì)落地項(xiàng)目5，541 個(gè)，落地率62.7%。193個(gè)文化類PPP項(xiàng)目中，落地項(xiàng)目102 個(gè)，在全部落地項(xiàng)目中的比重為1.8%，在同類項(xiàng)目中的落地率為52.8%，在全部落地項(xiàng)目中的比重為1.8%，遠(yuǎn)低于全部項(xiàng)目的落地率62.7%。公共圖書館PPP項(xiàng)目的落地?cái)?shù)只有3個(gè)，落地率僅37.5%，不僅遠(yuǎn)低于全部項(xiàng)目落地率62.7%，也低于文化PPP項(xiàng)目的落地率52.8%。這表明PPP在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用尚處于初步階段，大部分項(xiàng)目仍處于識(shí)別、準(zhǔn)備和采購(gòu)階段，沒有落實(shí)到社會(huì)資本方[16]。

3 推進(jìn)PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域應(yīng)用的策略

3.1 建立發(fā)展公共圖書館PPP項(xiàng)目的正確理念

公共圖書館PPP模式的順利推行，需要政府和社會(huì)資本都秉持發(fā)展PPP模式的正確理念。目前各社會(huì)主體對(duì)PPP 的認(rèn)知存在諸多不足。首先，受公共圖書館PPP項(xiàng)目不能顯著帶來GDP的提高等因素影響，不在政府重點(diǎn)考慮的范圍之內(nèi)。其次，許多地方政府只強(qiáng)調(diào)PPP模式的融資功能，把PPP模式視為解決財(cái)政壓力的工具，往往只要求社會(huì)資本出資建設(shè)公共圖書館，公共圖書館的具體運(yùn)營(yíng)仍由政府負(fù)責(zé)，完全失去我國(guó)發(fā)展PPP模式的初衷。政府在資源配置中居于主導(dǎo)地位，與社會(huì)資本平等合作的契約意識(shí)有待增強(qiáng)；加上地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)定期換屆，而PPP項(xiàng)目的持續(xù)時(shí)間全部在10年以上，甚至長(zhǎng)達(dá)30年，經(jīng)歷多屆政府，往往會(huì)出現(xiàn)下屆政府以行政命令隨意修改合同條款，甚至單方面終止合同的現(xiàn)象[6]。最后，對(duì)不少社會(huì)資本來說，追求利潤(rùn)是其參與公共圖書館PPP項(xiàng)目的根本動(dòng)機(jī)，甚至是唯一動(dòng)機(jī)，不愿對(duì)讀者、社會(huì)承擔(dān)責(zé)任，致使所提供的圖書館服務(wù)質(zhì)量低劣。因此，為順利推進(jìn)公共圖書館PPP項(xiàng)目，必須樹立發(fā)展公共圖書館PPP項(xiàng)目的正確理念。政府要充分認(rèn)識(shí)到公共圖書館PPP 項(xiàng)目不僅是一種公共服務(wù)的融資模式，也能引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高圖書館服務(wù)的效率和質(zhì)量，還能明確政府“掌舵而不是劃槳”的職能定位；社會(huì)資本必須認(rèn)識(shí)到參與公共圖書館PPP項(xiàng)目雖然“盈利不暴利”，但收益穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較小，而且公共圖書館PPP項(xiàng)目能帶來巨大的社會(huì)效益，可大力提高社會(huì)資本的社會(huì)美譽(yù)度。

3.2 建立公共圖書館PPP應(yīng)用政策法規(guī)體系

我國(guó)已建立PPP模式政策法規(guī)和操作規(guī)范兩個(gè)層次的制度體系。首先，國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)是PPP制度體系的頂層設(shè)計(jì)，將PPP提升到前所未有的高度。其次，財(cái)政部、發(fā)改委作為推廣實(shí)施PPP模式的主管部門，出臺(tái)了數(shù)十份文件，如財(cái)金〔2014〕76號(hào)、財(cái)金〔2014〕156號(hào)、國(guó)發(fā)〔2015〕51號(hào)、發(fā)改投資〔2016〕2231號(hào)、發(fā)改投資〔2017〕1266 號(hào)、財(cái)金〔2018〕54 號(hào)、財(cái)金〔2019〕10號(hào)等，對(duì)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等各個(gè)環(huán)節(jié)的具體操作，包括風(fēng)險(xiǎn)分配、績(jī)效考核、政府付費(fèi)等都進(jìn)行了全面規(guī)范。但是，由于各種原因，PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用還處于探索階段，沒有成熟經(jīng)驗(yàn)和示范項(xiàng)目可供借鑒，以致作為“指導(dǎo)圖書館、文化館(站)事業(yè)和基層文化建設(shè)”主管單位的原文化部在PPP模式已在全國(guó)許多公共領(lǐng)域爆發(fā)增長(zhǎng)的情況下，2017年在《文化部“十三五”時(shí)期文化發(fā)展改革規(guī)劃》[17]中要求“推進(jìn)PPP在文化領(lǐng)域中的應(yīng)用，盡快形成一批可復(fù)制的示范項(xiàng)目?！币虼水?dāng)務(wù)之急，是文化和旅游部或者圖書館協(xié)會(huì)組織專家，發(fā)揮行業(yè)優(yōu)勢(shì)和專業(yè)優(yōu)勢(shì)，出臺(tái)PPP模式具體應(yīng)用的操作指引，特別是標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本，以推進(jìn)PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域的應(yīng)用。

3.3 提高公共圖書館PPP項(xiàng)目的吸引力

公共圖書館PPP項(xiàng)目吸引力不足，民營(yíng)資本往往望而卻步。首先，公共圖書館服務(wù)是純公共品，社會(huì)資本只能以政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式收回成本并獲取利潤(rùn)。雖然風(fēng)險(xiǎn)較小，但收益較低，難以吸引社會(huì)資本積極參與。比如，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中“海口市龍華區(qū)文化館、圖書館建設(shè)PPP 項(xiàng)目”的投資回報(bào)率為5.36%；“庫(kù)爾勒市民服務(wù)中心、圖書館、科技館PPP項(xiàng)目”的投資回報(bào)率為5.5%，與2014年民營(yíng)企業(yè)500強(qiáng)凈資產(chǎn)收益率14.04%相比，差距明顯，公共圖書館PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力明顯不夠[18]。其次，與其他領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目相比，公共圖書館PPP項(xiàng)目投資規(guī)模相對(duì)較小，難以吸引實(shí)力雄厚的社會(huì)資本。在全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)中，每個(gè)PPP項(xiàng)目的平均投資額為15億，但公共圖書館PPP項(xiàng)目的平均投資額只有大約4.2億，不到前者的三分之一。因此，要提高公共圖書館PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，不僅要適當(dāng)提高公共圖書館PPP項(xiàng)目的回報(bào)率，也要適當(dāng)擴(kuò)大公共圖書館PPP 項(xiàng)目的規(guī)模。為此，可以采用“打包”形式，將公共圖書館連同周邊的商業(yè)服務(wù)、公共服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目(如停車場(chǎng)、咖啡廳)等一起“捆綁”，讓“使用者”承擔(dān)部分建造運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，這樣既保證了公共圖書館基本服務(wù)的免費(fèi)提供，又能減少政府付費(fèi)，緩解政府財(cái)政壓力，還能擴(kuò)大公共圖書館PPP項(xiàng)目的規(guī)模，使公共圖書館PPP項(xiàng)目具有一定的營(yíng)利性，從而增強(qiáng)其對(duì)社會(huì)資本的吸引力。

案例1:浙江省麗水市圖書館新館建設(shè)PPP項(xiàng)目[19]

浙江省麗水市圖書館主體建筑建于1980年代，建筑面積1，149平方米，設(shè)施簡(jiǎn)陋、空間狹小、功能單一，且有安全隱患。為滿足市民基本文化需求，緩解政府財(cái)政壓力，麗水市決定采用BOT模式建設(shè)新館：由政府授予中標(biāo)的社會(huì)資本特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，負(fù)責(zé)新館的投資、融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)；合作期限為15年，其中建設(shè)期2年，運(yùn)營(yíng)期13年。2020年麗水市圖書館新館落成，但由于項(xiàng)目投資額較小，麗水市政府將部分配套服務(wù)設(shè)施及地下公共停車場(chǎng)的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理一起打包給社會(huì)資本方，收益歸社會(huì)資本出資成立的項(xiàng)目公司所有，政府方負(fù)責(zé)監(jiān)督管理社會(huì)資本所提供的服務(wù)，同時(shí)根據(jù)圖書館運(yùn)營(yíng)維護(hù)的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，給予可行性財(cái)政補(bǔ)貼。項(xiàng)目期滿后，社會(huì)資本方應(yīng)將滿足性能測(cè)試要求的項(xiàng)目資產(chǎn)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交給政府指定機(jī)構(gòu)。

3.4 采取多樣化的PPP模式運(yùn)作方式

目前公共圖書館PPP項(xiàng)目中，除新疆“庫(kù)爾勒市民服務(wù)中心、圖書館、科技館PPP項(xiàng)目”采取TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)模式外，其余都采取了BOT模式。BOT模式由于要新建公共設(shè)施，增加公共服務(wù)供給，能被政府和社會(huì)資本同時(shí)接受，無(wú)疑會(huì)成為未來我國(guó)新公共圖書館建設(shè)最主要的PPP 運(yùn)行方式。但是，目前對(duì)于存量公共圖書館，很少運(yùn)用TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交)、ROT(改建-運(yùn)營(yíng)-移交)運(yùn)行方式。TOT和ROT模式通過發(fā)揮社會(huì)資本資金和運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，盤活存量公共設(shè)施、形成良性投資循環(huán)、降低運(yùn)營(yíng)成本、提高公共設(shè)施運(yùn)行效率，因而一直是政府鼓勵(lì)采取的PPP模式。2017年7月，《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào))發(fā)布，要求運(yùn)用PPP 模式，加大存量公共設(shè)施的盤活力度。我國(guó)現(xiàn)有大多數(shù)公共圖書館尤其是縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))等基層公共圖書館(室)，普遍來說面積較小、館舍破舊、設(shè)備簡(jiǎn)陋，而且管理薄弱、專業(yè)人才隊(duì)伍匱乏、服務(wù)效能差。因此，通過對(duì)已有尤其是基層公共圖書館實(shí)施TOT、ROT模式，引入社會(huì)資本，可以盤活已有的公共圖書館設(shè)施設(shè)備，解決其建設(shè)發(fā)展的資金瓶頸，提高其服務(wù)能力。

案例2:庫(kù)爾勒市民服務(wù)中心、圖書館、科技館PPP項(xiàng)目[20]

新疆庫(kù)爾勒市為了拓寬建設(shè)資金來源，提高市政設(shè)施運(yùn)營(yíng)效率，采用TOT模式，將市民服務(wù)中心、圖書館、科技館用房轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本方，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)其物業(yè)管理，包括房屋和設(shè)施的維修、養(yǎng)護(hù)與管理，環(huán)境衛(wèi)生與綠化管理服務(wù)，公共秩序維護(hù)，安保，消防，交通等事項(xiàng)。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制采取可行性缺口補(bǔ)助，即各部門/單位租用市民服務(wù)中心、圖書館、科技館用房，向社會(huì)資本方支付租金，社會(huì)資本收取租金，并根據(jù)提供服務(wù)的績(jī)效考核獲得政府可行性缺口補(bǔ)貼。項(xiàng)目合作期限21年，其中轉(zhuǎn)讓期1年，經(jīng)營(yíng)期20年，合作期滿后社會(huì)資本將資產(chǎn)無(wú)償移交庫(kù)爾勒市政府。

3.5 培育PPP專業(yè)人才

PPP項(xiàng)目全生命周期長(zhǎng)，運(yùn)行復(fù)雜，涉及法律、財(cái)政、金融、會(huì)計(jì)、管理、工程、造價(jià)、環(huán)保等多個(gè)領(lǐng)域，需要復(fù)合型的PPP專家隊(duì)伍，但目前無(wú)疑非常缺乏這支隊(duì)伍。此外，PPP項(xiàng)目的落地需要大量有豐富行業(yè)經(jīng)驗(yàn)、實(shí)操性強(qiáng)的中介機(jī)構(gòu)和專家的深度參與，但不少專家的知識(shí)過于“理論化”，而且很多中介機(jī)構(gòu)主要以撮合交易、完成簽約為目標(biāo)，不會(huì)過多關(guān)注PPP項(xiàng)目的后期實(shí)施、公共利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)防范，致使項(xiàng)目后期陷入糾紛甚至失敗。還有，PPP項(xiàng)目必須建立績(jī)效考核機(jī)制，并根據(jù)考核結(jié)果支付費(fèi)用，而建立科學(xué)、客觀的績(jī)效考核機(jī)制必須有業(yè)內(nèi)專家的深度參與。但是，公共圖書館領(lǐng)域PPP項(xiàng)目一般由公共圖書館或文化主管部門發(fā)起，但這兩個(gè)機(jī)構(gòu)中較熟諳公共圖書館PPP理念、運(yùn)行機(jī)制和操作模式的專業(yè)人才非常缺乏，這也是目前PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域相對(duì)滯后的重要原因。為此，必須盡快培養(yǎng)公共圖書館領(lǐng)域的PPP專業(yè)人才，以促進(jìn)公共圖書館PPP模式的發(fā)展。

4 結(jié)語(yǔ)

PPP模式在公共圖書館領(lǐng)域的實(shí)用價(jià)值和社會(huì)價(jià)值顯而易見，不僅有利于提高圖書館服務(wù)的供給水平、管理水平和服務(wù)效率，而且有助于推進(jìn)公共圖書館的社會(huì)化發(fā)展和滿足用戶的個(gè)性化需要。但其在公共圖書館領(lǐng)域的推廣和應(yīng)用卻相對(duì)滯后，突出體現(xiàn)在公共圖書館PPP 項(xiàng)目數(shù)量少、運(yùn)行方式單一、投資額和落地率偏低等方面。新形勢(shì)下推進(jìn)PPP 模式在公共圖書館的應(yīng)用，迫切需要盡快建立完善的公共圖書館PPP應(yīng)用模式制度體系，建立標(biāo)準(zhǔn)化的合同文本，千方百計(jì)吸引社會(huì)資本參與公共圖書館投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，因地制宜地采取多樣化的PPP運(yùn)行方式，并盡快培育PPP專業(yè)人才。本文對(duì)公共圖書館PPP項(xiàng)目中的政府與社會(huì)資本合作模式進(jìn)行了初步探討，但由于當(dāng)前我國(guó)的公共圖書館PPP項(xiàng)目案例不多，而且大部分還處于采購(gòu)和建設(shè)階段，尚未進(jìn)入執(zhí)行和移交，因此難以從實(shí)踐上總結(jié)公共圖書館PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)、優(yōu)勢(shì)和不足。這既是本文研究的不足，也是未來的研究方向。