整體性何以彌合碎片化：機關事務治理的現(xiàn)代化思路

李雪松

摘要：“碎片化”是機關事務治理現(xiàn)代化面臨的現(xiàn)實困境。我國機關事務治理呈現(xiàn)出治理功能“碎片化”、公共利益“碎片化”、公私關系“碎片化”、法治建設“碎片化”的現(xiàn)實樣態(tài)?；谡w性治理的有益思路，在數(shù)字時代中國“互聯(lián)網(wǎng)+”的表征之下，“互聯(lián)網(wǎng)+機關事務”提供了一種機關事務整體性治理的數(shù)字化碎片彌合機制。為推進機關事務整體性治理，該機制著力于深化主體性整合的結構功能變革、跨部門協(xié)同的協(xié)同互動機制、數(shù)字化協(xié)同的技術應用創(chuàng)新、法治化整合的法治體系建設，從而實現(xiàn)從“碎片化”到“整體性”的跨越。這一研究不僅對機關事務“碎片化”治理具有解釋力，也對推進新時代機關事務治理現(xiàn)代化有所貢獻。

關鍵詞：碎片化；整體性；機關事務；整體性治理；數(shù)字化

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）03-0050-（10）

How The Holistic Nature Bridges Fragmentation： The Modernizing Way of the Government Affairs Governance

LIXuesong

Abstract： "Fragmentation" is a realistic dilemma faced by the modernization of government affairs.The governance of government affairs in China has presented the reality state of "fragmentation"of governance functions，"fragmentation" of public interests，"fragmentation" of public-private relations，and"fragmentation" of the rule of law. Based on the beneficial ideas of holistic governance，under the characterization of"Internet +" in the digital age，"Internet + agency affairs" provides a digital fragmentation mechanism for the overall governance of agency affairs.In order to promote the overall governance of government affairs，efforts are made to deepen the structural and functional changes of subjective integration，inter- departmental collaboration and interaction mechanisms，digital collaborative technology application innovation，and the integration of rule of law to build a rule of law system，thereby achieving the transition from "fragmentation" to "integrity" leap.This research not only has an explanatory power to the "fragmentation" governance of government affairs，but also contributes to the modernization of government affairs governance in the new era.

Key Words： fragmentation；integrity；agency affairs；holistic governance；digitizing

一、問題的提出

機關事務工作是黨和國家治理工作的一項重要內(nèi)容。機關事務治理體系是國家治理體系中為外部職能體系提供運行保障的內(nèi)部支持體系，國家治理現(xiàn)代化呼喚著機關事務治理體系創(chuàng)新。推進機關事務治理現(xiàn)代化，使制度更加成熟定型，是機關事務管理體制改革的必然選擇。在黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機構改革方案》指引下，新組建的退役軍人事務部、國家醫(yī)療保障局、國家國際發(fā)展合作署等部門由國家機關事務管理局按照統(tǒng)一項目、統(tǒng)一標準、經(jīng)費歸口、資源共享的原則，統(tǒng)一提供包括辦公用房維護、物業(yè)管理、公務用車服務、辦公設備配備等4大類16個事項的服務[1]。這意味著本次機構改革在優(yōu)化國家機構組織設置和組織形態(tài)的同時，也在嘗試探索新的國家機關運行保障體制。機關事務的政治功能就是要確保各級黨政機關高效順暢運行，以積極履行職責，服務管理社會[2]。國家機關事務管理局是國務院管理中央國家機關事務工作的直屬機構，成立于1950年12月，原名中央人民政府政務院機關事務管理局，自成立起下設總務、財務、供給、交際、人事、警衛(wèi)、生產(chǎn)等機構和機關生產(chǎn)實體，代表著政務與機關事務正式分離，機關事務工作自此步入制度化軌道。機關事務治理體系在之后近70年的歷史變遷中日趨完備?！霸鯓幼龊脟抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化下的機關事務工作”是新時代國家治理不可回避的現(xiàn)實問題。由于受到主客觀多方面因素的影響，機關事務部門以及其他治理主體在價值理念、機構設置、運行機制方面分散交叉上的問題凸顯。盡管歷經(jīng)多次機構改革，機關事務治理的“碎片化”一直是困擾機關事務治理效能發(fā)揮、影響公共服務水平提升的一個重要的體制性問題。這直接影響機關事務治理中政策目標的實現(xiàn)程度，在一定程度上限制了治理效應的最大化。

機關事務屬于公共管理的研究范疇，國內(nèi)學界對機關事務的理論研究相對滯后于機關事務實踐。近年來，隨著全國各地機關事務管理局的成立，機關事務研究引起了學界的關注，代表性研究如下：陳慶修（2017）在歷史發(fā)展脈絡中說明機關事務涵義，從歷史演變規(guī)律中審視機關事務發(fā)展趨勢[3]；陶雪良（2018）探討了機關事務工作的高質量發(fā)展這一論題[4]；王浦劬（2018）對黨的十八大以來省級機關事務管理體制改革的發(fā)展及其思考[5]；尹興（2018）從大與小、單與多、統(tǒng)與分、權與法、穩(wěn)與進五個層面的關系問題探討了機關事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化[6]；朱春奎（2019）立足上海樣本，對機關事務治理現(xiàn)代化的成效、挑戰(zhàn)與對策進行了系統(tǒng)分析[7]?？傮w來看，現(xiàn)有文獻對機關事務治理局限于宏觀、系統(tǒng)的學術研究，“碎片化”的相關研究有待進一步深入。由于我國機關事務曾長期被視為行政工作的附屬品，機關事務組織功能遵循著隔離拆分、本位主義和管理驅動的行動邏輯，致使機關事務工作呈現(xiàn)一些治理資源整體效率低下的“碎片化”困境。這使得有效整合孤立、分散的機關事務治理資源，提供更完備、全面、無邊界的機關事務整體性治理成為可能。本研究選取我國機關事務治理“碎片化”為研究樣本，引入整體性治理的分析范式，全景式地解讀我國機關事務治理的現(xiàn)實樣態(tài)，并以“互聯(lián)網(wǎng)+機關事務”為技術支點，嘗試建構起從“碎片化”到“整體性”的分析框架，以期走出機關事務治理的“碎片化”困境，促進新時代機關事務工作高質量發(fā)展。

二、“碎片化”：機關事務治理的現(xiàn)實樣態(tài)

在機關事務治理現(xiàn)代化的命題之下，機關事務治理組織間關系呈現(xiàn)破碎與分裂的狀態(tài)，影響了機關事務的治理成效。從社會傳播語境的傳播學領域擴展到政治、社會和技術領域的“碎片化”話語，能夠有效地詮釋治理主體相互獨立、治理政策實施散亂、治理目標背離初衷等現(xiàn)象

（一）治理功能的“碎片化”：“多頭管理”裂解“治理功能”

我國的黨政機關以官僚制為設計原則，以功能劃分為標準，體現(xiàn)為條塊結合的形式。這一體制具有分工明確和運轉高效的優(yōu)越性，但也呈現(xiàn)出政府服務依賴各個職能部門的“碎片化”表征。“官僚體系內(nèi)部亦會不斷地再分工及更專業(yè)化發(fā)展，進而形成官僚體系內(nèi)部的隔閡，各機關組織朝向分離方向發(fā)展，組織關系便呈現(xiàn)‘碎裂化的狀態(tài)，‘韋伯式問題便導向碎裂化問題?！盵8]就機關事務管理職能而言，一些地方由機關事務部門對后勤事務實行統(tǒng)一管理；一些地方將基建、采購、安保等業(yè)務劃歸不同部門，拆分了后勤職能；一些后勤部門仍然充當運動員和裁判員的雙重角色，全面負責本單位后勤等相關事務的規(guī)劃、服務和監(jiān)督，由此帶來機關事務治理資源浪費的弊端。系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性是治理功能的本質特征。現(xiàn)階段，機關事務部門之間協(xié)調困難，整體效能低，發(fā)改委、財政、國土、城建等部門與機關事務部門的職能重疊，大量的部門壁壘使得政策目標與手段相互沖突，分布于各部門的機關事務治理具有明顯的分散性和不連貫性，從而導致“功能裂解型治理”。諸如公務用車、辦公用房用地、公共機構節(jié)能、資產(chǎn)管理、經(jīng)費管理、政府采購等多種項目及資源配置，基本由各單位不同的部門負責，呈現(xiàn)一種“碎片化”狀態(tài)，極易引發(fā)權責分散、政出多門、協(xié)調困難等問題，造成公共資源的置換和浪費。

（二）公共利益的“碎片化”：“部門本位”俘獲“部門協(xié)同”

公共利益的“碎片化”是機關事務治理中部門本位的表體，其根源在于部門之間信息和資源共享存在梗阻，存在“權力部門化、部門利益化、利益集團化”的現(xiàn)象。“部門本位”以部門利益為核心，各部門往往被自身利益“俘獲”，滿足于自給自足的機關事務治理模式。正是由于分屬于內(nèi)外向度的機關事務職責和公共服務職能交織，衍生出“公共資源部門化、部門利益私人化”的現(xiàn)象?！渡罨h和國家機構改革方案》提出一系列的重要改革目標，意在深觸根本，破解部門利益之題。然而，公共利益的整體實現(xiàn)缺乏組織保障，機關事務部門缺乏競爭和服務意識，“等靠要”思想仍然存在，后勤服務供給與黨政機關的需求脫節(jié)。在各部門辦公用房、公務用車、機關食堂等后勤資源配置上，由于利益分化造成部門保護主義嚴重，后勤資源閑置與短缺狀況并存，各部門的服務數(shù)量和質量也不盡相同。以辦公用房為例，黨的十八大以來的高壓態(tài)勢，基本解決了辦公用房超標準使用的問題，但辦公用房的管理運行仍不規(guī)范，人為變通空間較大，辦公用房成本難以測度，部門利益阻礙了部門之間辦公用房資源的調劑和統(tǒng)一管理。各部門為了追求更好辦公環(huán)境的部門，具有經(jīng)濟理性的“官僚”難免追求享樂，自覺或不自覺地相互攀比，往往組建維護本部門利益的物業(yè)部門，用納稅人的錢追求部門利益最大化，缺乏成本和效益觀念，資產(chǎn)占用苦樂不均，機關事務行政成本居高不下。

（三）公私關系的“碎片化”：“全能主義”抵觸“公私合作”

公私關系的“碎片化”表現(xiàn)在機關事務治理中公私合作伙伴關系的割裂上。我國機關事務管理以“后勤服務”為主要表現(xiàn)形態(tài)，其治理模式為“單位辦后勤、后勤辦社會”。隨著20世紀80年代以來機關事務服務社會化改革的深入推進，尤其是黨的十八大以來，黨中央、國務院多次明確要求加大政府向社會力量購買服務的力度，引入事務性管理服務的競爭機制，但易被歪曲為支配與被支配的關系。目前，機關事務管理人員隊伍結構不合理，缺乏會技術、善經(jīng)營、懂管理的高層次人才，難以履行好科學購買服務的職能，容易產(chǎn)生決策風險和管理風險。機關事務服務社會化改革有效拓展了服務業(yè)發(fā)展的市場空間，但由于機關事務工作繁瑣、涉及面廣，公私合作缺乏規(guī)范的制度約束，缺乏精細化、專業(yè)化的管理方式，導致聽取匯報、現(xiàn)場考察、年度評估成為后勤服務管理的“常規(guī)路徑”。機關事務治理制度約束的不完備致使合作過程混亂，機關事務的公私合作項目信息不及時、不準確，一些機關事務部門的信息管理系統(tǒng)，僅限于發(fā)布日?！胺談討B(tài)”，信息管理是單向、靜態(tài)的；局限于本地企業(yè)，市場主體、非政府組織和公民個人等力量參與后勤服務供給的意識薄弱，導致出現(xiàn)機會主義，同時逐利動機和監(jiān)督漏洞使得后勤服務供給主體經(jīng)常發(fā)生輪流中標的共謀，加劇了公私關系的“碎片化”。

（四）法治建設的“碎片化”：“路徑依賴”阻礙“法治步伐”

我國的機關事務工作曾長期處于無法可依的狀態(tài)，當前指導和規(guī)范機關事務工作有《機關事務管理條例》（2012）、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》（2013）、《公共機構節(jié)能條例》（2017）三部行政法規(guī)。這些法規(guī)賦予了機關事務部門的職能定位和“主管本級、指導下級”的法定職責，為機關事務工作從“具體做事務”向“統(tǒng)籌管服務”轉變提供了政策導向。機關事務治理在取得一定法治建設成效的同時，存在明顯的“路徑依賴”，具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是立法權力的“碎片化”。近年來，國管局等部門在公務用車、辦公用房、住房保障、節(jié)能節(jié)約、國有資產(chǎn)、公務接待等領域制定了一系列法規(guī)制度，各省市根據(jù)實際需要制定了各自行政區(qū)劃內(nèi)的地方條例，但因法律位階較低致使約束力不足，影響機關事務治理的標準化建設。二是執(zhí)法權力的“碎片化”。國家法治的整體狀況很大程度上取決于地方法治建設的綜合水平。當前地方法治建設水平未能適應法治政府建設的需要，機關事務法制體系尚不完備，在執(zhí)行過程中還出現(xiàn)了變通執(zhí)行、選擇執(zhí)行、象征執(zhí)行等現(xiàn)象。三是法律條文的“碎片化”。機關事務標準和規(guī)章制度是機關事務治理的重要工具，機關事務工作在實際運行中缺乏統(tǒng)一標準和規(guī)范流程，經(jīng)費預算機制與財政管理體制不匹配、不協(xié)調，難以達到建立公共財政體制和黨政機關自身建設的要求。同時，由于以實物定額和服務標準、機關資產(chǎn)配置標準為重點的制度標準體系尚未建立，機關事務治理經(jīng)常無章可循，存在諸多法律真空地帶。

三、“逆碎片化”：一個機關事務整體性治理的分析框架

機關事務治理的“碎片化”，亟待引入一種整體性治理的思維，以數(shù)字化手段與信息技術為核心的新興科技加快融合與劇變創(chuàng)新?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+機關事務”成為智慧機關建設的驅動引擎和治理技術，并且是一種重塑機關事務整體性治理的“逆碎片化”的有效途徑。

（一）整體性治理：彌合“碎片化”樣態(tài)的新范式

整體性治理（Holistic Governance）是在“碎片化”治理基礎上發(fā)展起來的公共治理理論的最新發(fā)展。作為一種旨在提供無縫隙的整體型服務的政府治理模式，是運用協(xié)同治理理論和整體主義思維方式回應“碎片化”困境與問題的一種表現(xiàn)。20世紀90年代中后期，英國學者佩里·?？怂怪赋?，“整體性治理以整體性價值、功能性整合為核心觀點，以全方位、多層次的合作與協(xié)同為路徑，以協(xié)同與整合為主要方法”[9]。整體性治理強調跨界協(xié)同、多元共治和網(wǎng)絡化運作[10]，通過橫向和縱向實現(xiàn)預期目標，通過整合治理層級、治理功能和公私部門來統(tǒng)籌資源，提倡利用數(shù)字化手段與信息技術，建立跨界的治理結構，促進不同利益主體協(xié)同合作，為用戶提供無縫隙服務[11]。由上觀之，整體性治理理論本身試圖萃取新公共管理理論的效率主義和民主行政理論公平至上的精髓，使工具理性和價值理性在治理過程中相得益彰。從工具理性層面看，協(xié)調和整合是整體性治理的核心要義，旨在通過數(shù)字化手段和政策協(xié)同，協(xié)調、整合“碎片化”治理的各種關系，提供無縫隙的公共服務；從價值理性層面看，整體性治理逐漸向治理的本質回歸，重構了公眾在治理體系中的主體地位。

整體性治理語境下，治理的最高境界是為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務，整合是核心機制。近年來，中國機關事務治理更加突出高質量發(fā)展，因此機關事務治理理念強調多方參與、共同治理等核心理念?；谡w性治理的有益思路，從機關事務的“碎片化”樣態(tài)出發(fā)，提出機關事務整體性治理的基本框架，包括以下四個方面：一是治理功能的整合。按照有機統(tǒng)一原則整合治理職能，合并重組職能相近的機關事務機構，成立機關事務管理部門，整合機關事務政策的制定、執(zhí)行、評估、終結等全部流程，完善行政運行機制。二是部門協(xié)同的整合。健全機關事務部門與其他黨政部門之間的協(xié)調配合機制，切斷部門利益賴以實現(xiàn)的鏈條，實現(xiàn)需求部門和供給主體之間的無縫隙對接。三是公私關系的整合。實現(xiàn)機關事務合作的“跨界性”，整合公私部門統(tǒng)籌資源，政府與市場、社會多元主體廣泛合作，提高機關事務部門的統(tǒng)籌能力和運作效率。四是法治建設的整合。法治建設是一項復雜的系統(tǒng)工程，系統(tǒng)、全面地審視機關事務工作，在機關事務治理體系中植入法治“芯片”，明確其行動邊界和治理標準，為機關事務的整合與協(xié)同提供充足的法律保障。

（二）“互聯(lián)網(wǎng)+機關事務”：機關事務整體性治理的數(shù)字化手段

整體性治理通過數(shù)字化手段和政策協(xié)同，協(xié)調、整合以往“碎片化”治理的各種關系來提高治理的效率，更好地解決公眾最為關心的服務問題[12]。數(shù)字時代的機關事務治理涉及諸多條線和模塊，治理系統(tǒng)與外界存在實時互動是一項數(shù)字化、智能化和融合化的操作路徑。為實現(xiàn)機關事務整體性治理，在萬物互聯(lián)的“互聯(lián)網(wǎng)+”技術背景下，政府應借助“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的大數(shù)據(jù)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等信息技術手段獨辟蹊徑，把互聯(lián)網(wǎng)的創(chuàng)新成果與經(jīng)濟社會各領域深度融合，產(chǎn)生化學反應、放大效應[13]，為整體性治理從理論走向實踐提供技術支點：依靠大數(shù)據(jù)可以掌握公眾的差異化需求，實現(xiàn)面向社會公眾的“個性化”互動服務；依靠云計算可以搭建政務服務平臺，實現(xiàn)面向政府各職能部門的“統(tǒng)一平臺”信息資源的互通與共享；依靠移動互聯(lián)網(wǎng)可以提供在線政務信息發(fā)布和公眾便民服務，實現(xiàn)面向公眾的“一站式”服務供給和政府內(nèi)部系統(tǒng)的“一體化”運行機制[14]。在數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化為主要特征的“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，進一步深化機關事務的整體性治理，促使整體性彌合“碎片化”。

“互聯(lián)網(wǎng)+本行業(yè)”是數(shù)字時代我國經(jīng)濟社會的轉型升級之路。2018年5月，國管局印發(fā)《關于推進新時代機關事務工作的指導意見》（國管辦〔2018〕116號），要求增強運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等新技術能力，推進“互聯(lián)網(wǎng)+”深度融入機關事務工作，理順優(yōu)化職責體系和業(yè)務流程，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+機關事務”[15]。在分析機關事務治理的數(shù)字化事例中，“互聯(lián)網(wǎng)+”在拓展多層面的連接性和創(chuàng)新內(nèi)容形式與講述方式上擁有不可比擬的優(yōu)勢，也將為所有跨界的治理參與者“賦能”。因此，“互聯(lián)網(wǎng)+機關事務”是機關事務部門運用數(shù)字化手段對管理、服務和保障內(nèi)容所做的必要調整（如圖1所示）。機關事務事項通過智能終端識別、整合數(shù)據(jù)，借助線上服務軟件與平臺軟件綜合分析、深度挖掘，再由線下服務圈向機關公職人員輸出機關事務服務，最終通過集成化的智能操作系統(tǒng)實現(xiàn)智能治理。針對機關事務治理的“碎片化”樣態(tài)，相應調整治理的行為、職能、機構、制度、體制、機制，重構集決策、管理、服務、監(jiān)督為一體的治理邏輯，對整體性形成“倒逼”態(tài)勢，從而提高機關事務決策能力和服務水平。

四、從“碎片化”到“整體性”：推進機關事務整體性治理的策略選擇

機關事務治理正在日益逼近新一輪變革的臨界點。機關事務整體性治理是采用交互的、協(xié)作的和一體的治理技術，促使各治理主體在共同的治理活動中協(xié)調一致，推動機關事務治理由“碎片化”走向“整體性”，最終描繪出機關事務整體性治理的發(fā)展趨勢和政策圖景。

（一）深化結構功能變革：主體性整合

機關事務治理的主體性整合在于從組織定位、機構設置和職能配置上推進機關事務整體性治理。就組織定位而言，明確機關事務主管部門在政府系統(tǒng)內(nèi)部的主體性地位，以整合的思路理順機關事務管理體制，集中治理資源的所有權、調配權和處置權，并由機關事務部門進行統(tǒng)一管理。由機關事務部門統(tǒng)一管理本級黨政機關的物資采購、財務核算、公務用車、會務接待、房產(chǎn)管理等，切實解決機關事務治理功能的“碎片化”問題。機構設置在于增強橫向“塊塊”和縱向“條條”之間的聯(lián)系，進而發(fā)揮后勤資源配置的整體優(yōu)勢。機關事務各個領域進一步倒逼機關事務的業(yè)務重組與流程再造，加快制定辦事事項和審批事項標準化流程，實現(xiàn)全要素全流程標準化，并對機關事務頂層設計的宏觀政策加以整合、細化、分類等，完善機關事務運行機制，提高后勤資源利用率，整合優(yōu)化治理系統(tǒng)。職能配置在于有機整合各利益相關方的專有資源和特色優(yōu)勢，建立共同利益關聯(lián)結構的過程，通過數(shù)據(jù)共享的制度安排和實際運作實現(xiàn)公共利益整合，提高機關事務工作質量。同級橫向部門間的事務關系由機關事務部門統(tǒng)籌協(xié)調，縮小部門差異，實現(xiàn)待遇均等化。在機關事務業(yè)務往來中，確保機關事務部門與其他部門的權責匹配，部門利益牽制著機關事務治理，突破部門利益藩籬就是深觸根本。故此，優(yōu)化治理結構，定位各方主次關系，優(yōu)化權力配置，推動機關事務相關主體的互動和運行，才能提升行為能力和治理效能。

（二）深化協(xié)作互動機制：跨部門協(xié)同

跨部門協(xié)同是機關事務整體性治理的重要之維，從內(nèi)部來看，跨部門協(xié)同能進行機關事務治理部門內(nèi)部結構的整合，通過機關事務部門之間的數(shù)據(jù)共享實現(xiàn)不同治理主體之間持續(xù)的互動機制。要明確機關事務部門在政府整體結構中的角色和邊界，深化政府集中采購機制改革，重構采購模式，創(chuàng)新采購方式和內(nèi)控制度，進而提高機關事務部門的統(tǒng)籌能力和運作效率。一是要推進機關事務服務資源的統(tǒng)籌配置、合理使用；二是要推進機關運行保障資源統(tǒng)籌、標準統(tǒng)一，深挖智慧后勤服務的短板，利用大數(shù)據(jù)共享分析功能，精簡審批流程，減少認證環(huán)節(jié)。從外部來看，跨部門協(xié)同能實現(xiàn)機關事務治理的“跨界性”，有機統(tǒng)籌治理資源，從而推進機關事務部門與市場、社會多元治理主體的廣泛合作。要引入市場競爭機制，推進機關事務治理的共同參與和持續(xù)互動，整合機關事務部門與市場、社會的力量。不同的組織和利益主體在管理過程中有不同訴求，部門利益的分散化和強度達到一定程度會影響組織目標的實現(xiàn)。傳統(tǒng)管理的效率來源是分工，而現(xiàn)代治理效率的主要來源是合作[16]。為進一步擴大數(shù)據(jù)覆蓋面，將獲取數(shù)據(jù)的觸頭延伸到機關事務行為的每一個環(huán)節(jié)，擴大數(shù)據(jù)供給，促進新媒體和傳統(tǒng)媒體融合，完成資源共享和信息聯(lián)合目標。要深化后勤服務社會化改革，積極探索“政府主導+社會參與+市場化運作”機制，向社會力量參與機關事務治理，建立規(guī)范化的公私合作伙伴關系，實現(xiàn)“辦后勤”向“管后勤”的徹底轉變。

（三）深化技術應用創(chuàng)新：數(shù)字化協(xié)同

機關事務治理數(shù)字化協(xié)同即構建統(tǒng)一高效、彈性擴展、按需服務的機關事務政務云，實現(xiàn)“云上機關”與“實體機關”的無縫銜接與相互驅動，促進機關事務服務在線化、智能化、實時化。一是構建數(shù)據(jù)共享模型、流程再造模型以及信息體系模型，推進決策流、數(shù)據(jù)流、業(yè)務流、信息流的實時同步。要推動數(shù)據(jù)共享和“一站式”服務，打造統(tǒng)一規(guī)范的智慧平臺，建立統(tǒng)一的網(wǎng)上“中介超市”和“競價平臺”，實現(xiàn)跨部門跨層級跨領域聯(lián)辦事項，發(fā)揮政策傳播和實施推進的功能，推進機關事務智能化服務，提供更優(yōu)質的全生命周期服務。二是建立健全機關事務信息公開和共享機制，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術通過外化平臺、信息和聯(lián)系機制，推動信息監(jiān)督手段對服務質量的“倒逼”。要推進機關事務“一網(wǎng)式”管理和機關事務信息跨部門互通，消除部門保護主義壁壘，打破“部門分割、各自為政”的孤島化；推進部門協(xié)同，將行政辦公、國資管理、行政審批、服務保障等的數(shù)據(jù)互通互享，并納入統(tǒng)一平臺進行管理。機關事務部門應遵循“用腳投票”這一市場鐵律，建立專業(yè)政府采購平臺，探索“互聯(lián)網(wǎng)+機關事務”的應用項目，實現(xiàn)需求部門和供給主體的無縫對接。在公私合作伙伴關系建設中，在把握“政府掌舵”的前提下，機關事務部門應搭建多元參與平臺，由市場和社會承擔具體服務，但不能將其視為一種完全交由商業(yè)公司操作的純粹技術事務。這也將改善機關事務管理隊伍的知識和能力結構，提高專業(yè)化、創(chuàng)新型人才引進比例，形成數(shù)據(jù)思維。

（四）深化法治體系建設：法治化整合

加快整合機關事務治理方式和治理資源，離不開機關事務法治建設的革命性變革。機關事務體系處于一種信息互聯(lián)狀態(tài)，由此帶來信息全天候、全透明、全媒體的局面。只有整合機關事務法治建設的各項內(nèi)容，合理調整法治政府權力結構，才能為機關事務治理體系植入“法治芯片”。首先，在立法權力上，提升機關事務立法法律位階，在立法、執(zhí)法、司法等法治建設領域進行新的創(chuàng)造，提高機關事務治理的規(guī)范性，為機關事務法治建設的進一步深化打下基礎。其次，在執(zhí)法權力上，促進機關事務執(zhí)法有法可依，推動政府公布權力清單平臺建設，促進機關事務治理權力清單公布的透明化、快速化以及有效化。加強人民群眾對機關事務法治建設的監(jiān)督，組織結構體系由金字塔形的權力層層傳導的一元化向扁平化的權力義務交互的多元化轉變。最后，在法律條文上，確保機關事務運行有法可依，提升和完善機關事務的法律位階、條款內(nèi)容、法規(guī)體系和執(zhí)法監(jiān)督等，進而推進新時代機關事務治理法治化，健全治理職能體系和法規(guī)制度體系。質言之，通過法律規(guī)范和約束機關事務治理體系，實現(xiàn)原有的“以行政權（管理）為中心”向“以相對人（服務）為中心”轉變，并構建標準化的機關事務服務系統(tǒng)，厘清法定職能的履行邊界，將機關事務服務的觸覺延伸至神經(jīng)末梢。同時，優(yōu)化法治思維和法治方式，完善法治化的運行模式，通過加強法治建設，推進公權力進入法治軌道，使公共資源的配置遵循市場規(guī)律，放大有效資源的配置效率。

五、結論與討論

整體性彌合“碎片化”是跨越我國機關事務治理困境的未來進路。在機關事務治理現(xiàn)代化的背景下，推進新時代機關事務工作高質量發(fā)展是機關事務治理的政策圖景。整體性治理的核心思路是機關事務整體性治理的理論框架，“互聯(lián)網(wǎng)+機關事務”的實踐邏輯為機關事務整體性治理的數(shù)字化給出了一種可能的答案。在這一路徑依歸之下，以數(shù)字化手段和信息技術為支撐，實現(xiàn)治理資源的高度整合，提供無縫隙且非分離的整體性服務的機關事務治理模式，在很大程度上契合了我國機關事務治理的現(xiàn)實需求。更為重要的是，這一命題在發(fā)揮信息技術的工具效應的同時，對機關事務治理的整體性產(chǎn)生了強烈驅動，對治理功能、公共利益、公私關系、法治建設等均產(chǎn)生了整體性影響，對于思考如何實現(xiàn)機關事務治理現(xiàn)代化，不同層級和屬性的治理主體之間如何結為一種新型合作關系很有研究意義。

參考文獻：

[1]揚帆破浪再啟航——以習近平同志為核心的黨中央推進黨和國家機構改革紀實[N].人民日報，2019-07-07.

[2]陶雪良.論機關事務工作的政治性[J].中國機關后勤，2018，（2）.

[3]陳慶修.從歷史沿革看機關事務的含義及其發(fā)展趨勢[J].中國行政管理，2017，（10）.

[4]陶雪良.論機關事務工作的高質量發(fā)展[J].中國行政管理，2018，（3）.

[5]王浦劬，梁宇，李天龍.十八大以來我國省級機關事務管理體制改革的發(fā)展及其思考[J].中國行政管理，2018，（3）.

[6]尹興.機關事務治理體系和治理能力現(xiàn)代化的五大關系問題[J].中國行政管理，2018，（6）.

[7]朱春奎，廖福崇.機關事務治理現(xiàn)代化的上海樣本：成效、挑戰(zhàn)與對策[J].中國行政管理，2019，（3）.

[8]韓保中.全觀型治理之研究[J].公共行政學報（臺灣），2009，（31）.

[9][英]佩里·希克斯，戴安娜·利特，金伯利·舒爾茲，加里·斯多兌.邁向整體性治理：新的改革議程[M].倫敦：帕爾格雷夫出版社，2002：9.

[10]丁煌，陳曉方.整體性政府視角下市縣政府職責體系構建研究——以汕頭市濠江區(qū)行政體制改革為例[J].中國行政管理，2017，（8）.

[11]ANDREW DUNSIRE. Holistic Governance[J]. Public policy and administration，1990，（5）：4.

[12]丁煌，方堃.基于整體性治理的綜合行政執(zhí)法體制改革研究[J].領導科學論壇，2016，（1）.

[13]劉金婷.“互聯(lián)網(wǎng)+”內(nèi)涵淺議[J].中國科技術語，2015，（3）.

[14]李勇.“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”：政府自我革新的中國路徑[N].光明日報，2016-04-04.

[15]劉會增.深化機關后勤服務社會化改革的實踐與思考[J].中國行政管理，2017，（5）.

[16]任敏.“四直為民”機制：基層整體性治理的新探索[J].探索，2018，（2）.

責任編輯：侯欣