“河長治”：政治勢能視角下公眾參與治水的內(nèi)在邏輯與優(yōu)化路徑

馮 超

（華中師范大學(xué) 中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079）

為維護(hù)河湖生命健康，實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年11月28日聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱為《意見》）。《意見》僅印發(fā)19個月，全國便全面建立了河長制，治水取得顯著成效。在這一政策的推進(jìn)過程中，自上而下的傳達(dá)和動員給人留下“運(yùn)動式治理”的刻板印象［1］，但地方主官主導(dǎo)的河長制，看似突出了各級地方政府的主導(dǎo)性和能動性，社會公眾的廣泛參與亦是一個重要方面。地方主官作為民眾的“代理人”，理應(yīng)認(rèn)真履行治水的公共責(zé)任［2］，但對于享受政府提供公共服務(wù)的社會公眾，為何要主動參與治水？為何參與范圍如此廣泛？其參與治水的內(nèi)在邏輯是什么？為回答這些問題，本文從政治勢能這一視角出發(fā)，探討公眾參與河長制的內(nèi)在機(jī)理，并提出進(jìn)一步完善公眾參與治水的舉措，為構(gòu)建“政社共治”的長效治水格局提供借鑒。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

在河長制政策推行過程中，哪些因素對公眾參與產(chǎn)生影響？國內(nèi)部分學(xué)者就此問題進(jìn)行了探討。既有的研究認(rèn)為，河長制政策實施中的唯政府性、民眾權(quán)力的缺失限制了民眾參與［3］，以民間組織為中介的公眾參與建立在民間環(huán)保組織的社會資本積累、公眾參與身份的精準(zhǔn)定位、利益表達(dá)的集中與理性化以及地方政府的信任和需求的基礎(chǔ)上［4］，優(yōu)化治水過程中的公眾參與，需要建立持續(xù)參與的制度保障［5］，并在制度層面暢通公眾參與渠道，規(guī)范公眾參與方式。［6］

河長制政策本身是一項公共政策，不少學(xué)者也從公共政策層面出發(fā)，探究影響公眾參與政策執(zhí)行的因素，既有的研究主要從主體、制度、文化、技術(shù)等幾個維度展開。

在主體層面，個體與公共利益是公眾參與政策執(zhí)行的內(nèi)生動力，［7，8］公眾參與意識淡?。?］、參與的主觀能動性不足［10］以及政府有關(guān)部門和民眾缺乏對公眾參與公共政策價值的充分認(rèn)識［11］等主觀價值制約公眾參與。公眾參與行為的無組織性［12］、參與能力不足和參與缺乏有序性［9］等亦影響其參與效果。此外，參與權(quán)利的缺失是導(dǎo)致公眾參與難持續(xù)的重要原因［13］，在政策執(zhí)行中，上、下級政府及公眾之間合適的分權(quán)結(jié)構(gòu)能夠促進(jìn)政策的有效實施。［14］在制度層面，公眾參與的制度設(shè)計不完善、參與過程的信息不公開、參與的代表性不足、參與結(jié)果的反饋缺乏剛性制約等影響公眾參與的積極性和有效性。［15，16］在正式制度之外，“潛規(guī)則”［17］和非正式的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)［7］在公眾參與政策執(zhí)行時發(fā)揮著重要作用。在文化層面，政治文化通過諸種社會化機(jī)制內(nèi)化為公民的政治心理和政治意識，形塑公民的政治性格，影響公眾參政的行為方式和程度。［18］在技術(shù)層面，現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，使互聯(lián)網(wǎng)空間成為公眾政策參與的重要場域，［19］“互聯(lián)網(wǎng)+”賦予公眾“指尖上的權(quán)力”，能夠突破公眾參與的時空限制，提升公眾的參與水平。［20］

上述既有的研究從多個維度對河長制政策及一般公共政策執(zhí)行中影響公眾參與的因素進(jìn)行了有益探討，但也存在明顯的不足之處：首先，專就河長制政策實施過程中公眾參與影響因素的探討較為薄弱，且存在淺層化和點(diǎn)狀化的問題，研究的深度和全面性不足；其次，在公共政策執(zhí)行層面，不論是參與制度，還是參與的主體、技術(shù)、文化等方面都具有單一性和外在性。單一性是指其各自僅在一個維度對公眾參與產(chǎn)生影響，外在性是指它們均外在于政策本身。事實上，在中國的政治體制和政策環(huán)境中，公共政策本身蘊(yùn)含政治勢能，它是一股自上而下的力量，能夠為政府官員和社會公眾所感知，并促使政府官員和社會公眾調(diào)整自己的行為，從而對公眾參與的多個維度產(chǎn)生影響。本文以河長制政策為分析對象，探究其所具有的政治勢能如何影響了公眾參與？具體影響了公眾參與的哪些方面？在此基礎(chǔ)上，提出優(yōu)化公眾參與治水的路徑。

二、河長制政策的政治勢能

政治勢能是用以解釋將中國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的重要概念。它是指公共政策發(fā)文的不同位階所展示出不同強(qiáng)弱的政治信號，是中國共產(chǎn)黨核心理念的政治表達(dá)，政策文件出臺時的位階就是政治勢能強(qiáng)弱的重要標(biāo)志之一。政治勢能內(nèi)涵三個具體的含義：一是“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”，強(qiáng)調(diào)通過發(fā)揮中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用來凝聚力量，整合資源，營造有利于政策執(zhí)行的趨勢；二是“構(gòu)建權(quán)勢”，借助黨政聯(lián)合發(fā)文，提升公共政策的政治位階和政治意義，成立專門性的“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”；三是“借勢成事”，公共政策中內(nèi)含的政治信號、政治位階為地方官員所感知，促使他們順應(yīng)趨勢，調(diào)整行為，推動政策的執(zhí)行和落地。但是，政治勢能本身代表了一種非制度化的形態(tài)，從長效維度來看，“將高勢能公共政策嵌入于科層的常規(guī)政策執(zhí)行體系之中，使其構(gòu)建新的常規(guī)化運(yùn)作”，實現(xiàn)高勢能公共政策執(zhí)行的制度化，是保障政策良性落地的內(nèi)在要求。［21］因此，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”“構(gòu)建權(quán)勢”和“借勢成事”共同構(gòu)成政治勢能的三個層面，并動態(tài)展示了高政治勢能政策的變現(xiàn)過程，而政治勢能推動下的相關(guān)制度化建設(shè)則成為政策長效落地的方向所在和支撐保障。

在類別上，政治勢能可以劃分為層級性政治勢能和功能性政治勢能。層級性政治勢能從縱向維度出發(fā)，由權(quán)力的層級位階決定；功能性政治勢能是就橫向維度而言，由政策的功能屬性所產(chǎn)生的位階決定；功能性政治勢能又從屬于層級性政治勢能。［22］在我國的政治體制中，一項公共政策的層級性政治勢能越高，其所具有的政治勢能就愈強(qiáng)。在同一權(quán)力層級下，一項公共政策所具有的功能性政治勢能越強(qiáng)，其所具有的政治勢能也愈強(qiáng)。實踐中，衡量一項公共政策是否具有強(qiáng)大的政治勢能，可看其是否具有“高位推動”的中央政策文件，是否獲得中央高層領(lǐng)導(dǎo)的批示和認(rèn)可，是否獲得同一權(quán)力層級部門的聯(lián)合發(fā)文以及黨中央是否提出與之相關(guān)的思想理念等。

河長制政策于2007年發(fā)端于江蘇省無錫市，其實施的最初目的在于破解水污染問題，化解無錫市的飲水危機(jī)。試行有效后，河長制政策于2012年開始擴(kuò)散至江蘇全省及全國其他省份，北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西和海南8個省市率先全面實施了河長制，16個省的部分市縣推行了河長制。2016年3月，習(xí)近平總書記在江西調(diào)研時，肯定了河長制的做法，要求中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組深入研究后在全國推行。2016年11月28日，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，提出在全國范圍內(nèi)全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系。由此，河長制從一項地方政策上升為黨中央關(guān)于全國開展水環(huán)境治理的頂層設(shè)計，在獲得中辦和國辦的聯(lián)合發(fā)文后，不論是在層級性政治勢能方面還是在功能性政治勢能方面，河長制政策都蘊(yùn)含了強(qiáng)大的政治勢能。

三、政治勢能驅(qū)動公眾參與治水的內(nèi)在邏輯

“水環(huán)境治理本是社會公共事業(yè)，它離不開廣大社會公眾的參與和擔(dān)當(dāng)”。［23］在河長制政策實施過程中，探究政治勢能對公眾參與的影響，必然涉及對公眾參與的衡量，即政治勢能對公眾參與的哪些方面產(chǎn)生影響？整體上推動公眾參與水平的提升還是下降？對此，國內(nèi)學(xué)者關(guān)玲永認(rèn)為，衡量公眾參與可從廣度、深度和效度三個方面進(jìn)行考察，其中廣度聚焦參與的形式，包含參與主體的廣泛性和參與渠道的多樣性；深度聚焦參與的過程，包含公眾參與作用的權(quán)力層級范圍和公眾參與的自主性；效度關(guān)注參與的結(jié)果，涉及公眾參與的個體效應(yīng)和社會整體效應(yīng)。［24］42-44

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”凝聚政策共識，為公眾參與提供引力

“人是有思想意識的高級動物”［25］9，“人類的行為和活動總是在一定的思想觀念的制導(dǎo)下進(jìn)行和展開的”［26］。在河長制政策實施過程中，要想人們主動、深入地參與其中，首先要求人們在思想意識層面認(rèn)可和接受這一政策，就該項政策實施達(dá)成共識。這其中包含兩個層面：一是在政府內(nèi)部統(tǒng)一思想，就政策執(zhí)行達(dá)成共識；二是政府與社會公眾就政策實施達(dá)成共識。在中國，黨發(fā)揮著精英管理和群眾動員的重要功能，［27］在黨政體制下，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”能夠在政府內(nèi)部和政府與社會公眾之間凝聚共識，為政策執(zhí)行創(chuàng)造有利的趨勢和環(huán)境，使人們能夠主動參與到政策落實當(dāng)中，提升公眾參與的深度。

首先，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”在政府內(nèi)部統(tǒng)一思想，為公眾參與“行政賦權(quán)”［13］。政府的公共性決定了在實施河長制開展水環(huán)境治理中，政府依然是主導(dǎo)者，社會公眾是參與者?！霸诘胤秸鲗?dǎo)的治理過程中，參與式治理有賴于地方政府行政賦權(quán)”，即“除了要求公眾自身有積極的參與意愿之外，還需訴諸于地方政府主動向公眾開放治理過程”。［13］在我國的政治體制內(nèi)，不論是在橫向?qū)用?，還是在縱向?qū)用?，黨都是全面領(lǐng)導(dǎo)的核心?！包h的領(lǐng)導(dǎo)在場”不僅能夠在政府內(nèi)部就河長制政策實施凝聚共識，還能對政策落實中公眾參與的方式、內(nèi)容和程度等統(tǒng)一思想，為公眾實際參與提供空間。

其次，“黨的領(lǐng)導(dǎo)在場”實現(xiàn)對公眾的價值引領(lǐng)，吸引公眾主動參與。在河長制全面推行之前，黨就通過價值觀念上的引領(lǐng)為社會公眾接受河長制營造了有利的社會環(huán)境和氛圍。2012年，黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)作為國家發(fā)展戰(zhàn)略納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”的總體布局之中。2015年3月，習(xí)近平總書記提出“要像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”。此后，黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念。上述這些系統(tǒng)體現(xiàn)和傳達(dá)了黨中央對生態(tài)環(huán)境保護(hù)一以貫之的重視，黨的這一理念和態(tài)度通過黨媒和社會主流媒體的傳播，在全社會營造一種保護(hù)生態(tài)環(huán)境的共識和氛圍。這有助于社會公眾在思想意識層面認(rèn)可河長制政策，并主動參與到河長制政策實施當(dāng)中，如浙江德清縣鐘管鎮(zhèn)的民間河長吳建榮，從事水產(chǎn)養(yǎng)殖20多年，他對良好水質(zhì)的重要性深有體會，在得知鐘管鎮(zhèn)向社會招募8名民間河長后，馬上主動報名參加競選，在成功競選上民間河長后，吳建榮除每天的巡河工作外，還經(jīng)常去周邊的水產(chǎn)養(yǎng)殖場宣傳尾水處理的好處，發(fā)動周邊養(yǎng)殖戶共同提升水質(zhì)。社會公眾的主動參與使其能充分發(fā)揮自身的主觀能動性，在參與實踐中強(qiáng)化參與意識，錘煉參與能力，實現(xiàn)有效參與。

（二）“構(gòu)建權(quán)勢”實現(xiàn)組織力量整合，為公眾參與提供拉力

政府是治水的主導(dǎo)者，但政府內(nèi)部的各相關(guān)部門囿于部門“理性”、條塊分割、權(quán)責(zé)模糊等因素并非能主動協(xié)同式地開展治水；另一方面，公眾參與是一種與政府的互動式參與，不是自顧自式的單方面參與，這就要求政府及時對公眾的參與作出回應(yīng)，并在互動政策過程中加以指導(dǎo)，以實現(xiàn)其總體目標(biāo)。［28］這些都內(nèi)在地要求政府在與公眾合作治水中對政府部門的組織力量加以整合。政治勢能中的“構(gòu)建權(quán)勢”在組織形態(tài)上表現(xiàn)為成立“工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，整合政府部門組織力量，形成落實政策的“權(quán)勢”。河長制政策在獲得中辦和國辦聯(lián)合發(fā)文并被推向全國后，全國各省市按照要求在縣級及以上均成立了專門的河長制辦公室，并由同級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，整合各相關(guān)部門力量共同開展轄域內(nèi)的水生態(tài)治理。

這種組織力量的整合，一方面能夠暢通公眾參與的組織渠道，提升公眾參與的廣度。在河長制政策實施之前，雖然我國就國內(nèi)的大江、大河等重要河流成立了專門的流域管理機(jī)構(gòu)，但眾多的分支河流管理往往涉及水利、住建、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、交通等多個部門，表現(xiàn)為一種“九龍治水”的局面，且多個部門之間常常出現(xiàn)互相推諉、扯皮的現(xiàn)象，公眾即使想?yún)⑴c到水環(huán)境治理當(dāng)中，也難以找到負(fù)責(zé)的管理部門。在全面推行河長制后，全國各省市在縣級及以上設(shè)立的河長制辦公室通過整合各相關(guān)部門組織力量，使“九龍治水”變?yōu)椤褒堫^治水”，各級河長成為其所管轄河流（河道、河段）的主要負(fù)責(zé)人，且河道邊上均設(shè)置了河長公示牌，上面注明河道信息、河長姓名、所屬單位、聯(lián)系電話、管護(hù)內(nèi)容等，公眾參與找河長。由此，暢通了公眾參與在正式組織上的渠道，且河長主動接受公眾監(jiān)督，形成一股拉動公眾參與的力量。

另一方面，能夠提升公眾參與作用的政治權(quán)力層級，增強(qiáng)公眾參與的深度。實踐中，擔(dān)任“河長”的地方政府黨政主要負(fù)責(zé)人代表著地方政府的較高權(quán)力層級。社會公眾在參與河流管護(hù)的過程中，發(fā)現(xiàn)、反饋問題找河長，同級河長解決不了的還可報請上級河長加以協(xié)調(diào)解決，從而通過直接和間接的方式作用于地方政府較高權(quán)力層級。此外，中央和地方政府還就河長制的實施設(shè)置了各類負(fù)向激勵制度，如《水利部辦公廳關(guān)于明確全面建立河長制總體要求的函》提出，要“將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考，考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任”。這也促使各級河長對公眾參與作出及時、有效的回應(yīng)。“公民政治參與所能達(dá)到的權(quán)力系統(tǒng)的層級直接關(guān)系到政治參與目的的實現(xiàn)程度”，［24］43河長制使社會公眾參與治水能夠作用到較高的政治權(quán)力層級，實現(xiàn)真正意義上的公眾參與，達(dá)到公眾參與的價值和目標(biāo)，從而強(qiáng)化了公眾參與的深度。

（三）“借勢成事”促使政府多措并舉，為公眾參與提供推力

“借勢成事”是政治勢能的第三層含義，它是指地方官員在感知到某一政策的強(qiáng)大政治信號和政治位階后，主動調(diào)整行為，順應(yīng)趨勢，積極貫徹落實這一政策。河長制的目標(biāo)在于實現(xiàn)“河長治”。在全面推行過程中，各地方政府按照黨中央、國務(wù)院的決策部署迅速在本省市范圍內(nèi)全面建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，部分省市延伸到了村莊一級，使全國的每條河流都有了政府河長。但是，政府河長僅僅是河流的負(fù)責(zé)人，其并不會經(jīng)常性地實際參與到河流管護(hù)當(dāng)中，河長制能否長效實現(xiàn)“河長治”，關(guān)鍵還在于發(fā)揮社會公眾的力量。這促使地方政府采取多種措施推動公眾參與到河流治理當(dāng)中，提升公眾參與的廣度，主要表現(xiàn)為公眾參與主體的廣泛性和參與渠道的多樣性的增強(qiáng)。

其一，在政府推動下，公眾參與的主體更加廣泛。這種廣泛性一方面表現(xiàn)為參與人數(shù)的多少，截至2018年6月底，全國29個省份在村莊一級設(shè)立村級河長78萬名。①在具有準(zhǔn)政府性的村級河長之外，各地方政府還積極探索建立各類民間河長，在浙江省衢州市常山縣，當(dāng)?shù)爻闪⒘恕膀T行河長聯(lián)盟”，建有“騎行河長”隊伍40支，參與群眾超過2000人，騎行河長巡河軌跡遍布全縣180個行政村，廣泛傳播“公益治水”理念。另一方面，公眾參與主體的廣泛性表現(xiàn)為主體類型的多元性。在開展河湖治理的過程中，公眾參與主體涵蓋了社會個體、企業(yè)組織、民間環(huán)保組織和志愿者組織等各類主體，如浙江省湖州市德清縣有企業(yè)家河長、鄉(xiāng)賢河長、巾幗河長等各類民間河長500多名，江蘇省南通市設(shè)立了鄉(xiāng)賢河長、騎行河長和郵遞員河長等。上述各類社會主體通過發(fā)揮其資源優(yōu)勢和專業(yè)特長，充分參與到河流的治理、管護(hù)、監(jiān)督和宣傳當(dāng)中，成為治水中的重要力量。

其二，公眾參與的渠道更加多樣化。參與渠道的多少和暢通與否是公眾實現(xiàn)參與的基礎(chǔ)性條件?！端凯h(huán)境保護(hù)部貫徹落實〈關(guān)于全面推行河長制的意見〉實施方案》中明確指出要“充分利用報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、客戶端等各種媒體和傳播手段……廣泛宣傳引導(dǎo)，不斷增強(qiáng)公眾對河湖保護(hù)的責(zé)任意識和參與意識”。在實踐中，各地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，充分利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)條件，探索建立了河長制信息平臺、微信平臺以及其他各類APP平臺，如浙江省構(gòu)建起融治水信息發(fā)布、河長巡河、公眾參與等為一體的智慧治水平臺；湖南省湘潭市以“河長助手”平臺為依托搭建起全民參與治水的網(wǎng)絡(luò)格局。這些平臺的建立和使用為公眾參與提供了更加便捷、多樣的方式和渠道，確保公眾能參與其中。

（四）強(qiáng)政治勢能助推下的配套制度建設(shè)使公眾參與可持續(xù)

“政策與制度都是調(diào)節(jié)人類社會關(guān)系，規(guī)范人類社會行為活動的重要工具和手段……二者在功能上具有互補(bǔ)性，政策規(guī)范不到的由制度加以約束，制度調(diào)節(jié)不到的由政策予以規(guī)范。”［29］具有強(qiáng)政治勢能的公共政策往往不是單一的政策文件，而是會圍繞其配套出臺一系列政策和法規(guī)，對相關(guān)內(nèi)容從制度層面加以規(guī)定和完善。另一方面，任何一項公共政策不可能始終具有強(qiáng)大的政治勢能，隨著社會的發(fā)展和治理條件的變化，先前具有強(qiáng)政治勢能的公共政策隨著其目標(biāo)的達(dá)成或轉(zhuǎn)向，其政治勢能也會下降和耗散，并且具有強(qiáng)政治勢能的公共政策往往被貼上“運(yùn)動式治理”的標(biāo)簽。如何使政策過程中的公眾參與不像“浮萍”一樣忽上忽下，關(guān)鍵還在于從制度層面對公眾參與加以保障。

在強(qiáng)政治勢能推動下的河長制實施過程中，不論是在中央層面還是在地方政府層面，都圍繞河長制配套出臺了一系列政策和法規(guī)，對公眾參與進(jìn)行了規(guī)定，如浙江省出臺的《浙江省河長制規(guī)定》第十三條指出：“公民、法人和其他組織有權(quán)就發(fā)現(xiàn)的水域問題或者相關(guān)違法行為向該水域的河長投訴、舉報。河長接到投訴、舉報的，應(yīng)當(dāng)如實記錄和登記……經(jīng)核實存在投訴、舉報問題的，應(yīng)當(dāng)參照巡查發(fā)現(xiàn)問題的處理程序予以處理，并反饋投訴、舉報人?！苯K省《關(guān)于在全省全面推行河長制的實施意見》指出，要“組織多種形式的志愿者行動，擴(kuò)大社會公眾參與度。搭建公眾信息平臺，暢通電話熱線等監(jiān)督渠道，聘請社會監(jiān)督員對河湖管理保護(hù)進(jìn)行監(jiān)督和評價”。這些在制度層面對公眾參與權(quán)利特別是監(jiān)督權(quán)利的規(guī)定和保障使公眾參與在一定程度上得以持續(xù)。

四、公眾參與治水的優(yōu)化路徑

社會力量在國家治理當(dāng)中特別重要，如果只有國家的中央和地方，沒有社會的配合就會喪失國家治理的基礎(chǔ)。②在水環(huán)境治理這一國家治理的微觀領(lǐng)域，公眾參與不可或缺。在地方政府實施河長制開展治水中，河長制政策所蘊(yùn)含的強(qiáng)政治勢能通過對政府和公眾的作用，對公眾參與形成了引力、推力和拉力三種力量，整體上提升了公眾參與治水的質(zhì)量和水平。具體而言，它拓展了公眾參與主體的廣泛性和參與渠道的多樣性，提升了公眾參與的廣度；增強(qiáng)了公眾參與的自主性和參與作用的權(quán)力層級范圍，強(qiáng)化了公眾參與的深度；在此基礎(chǔ)上，因政府和社會公眾對水環(huán)境保護(hù)的共識，公眾在廣泛、深度參與中能夠使個體價值目標(biāo)與政策價值目標(biāo)相統(tǒng)一，保障公眾參與的效度；配套制度建設(shè)對公眾參與權(quán)利的保障則使公眾參與得以可持續(xù)。但這并非意味著治水過程中的公眾參與已無優(yōu)化空間，在未來，實現(xiàn)公眾長效參與治水，還需進(jìn)一步凝聚政策共識，尊重公眾正當(dāng)利益，完善配套制度。

（一）公眾長效參與治水需要進(jìn)一步凝聚政策共識

對于一項公共政策來說，獲得社會公眾的參與和支持是實效落地的關(guān)鍵。任何公共政策最終都要作用于社會公眾，“缺乏公眾支持的政策往往換來的是人們對政策的冷漠和心理抗拒，導(dǎo)致低效的執(zhí)行”［30］，而公眾參與和支持的前提即在于政府和社會公眾就政策實施達(dá)成共識。河長制政策因具有較高的共識，在強(qiáng)政治勢能助推下，能夠?qū)崿F(xiàn)公眾廣泛、深入的參與。但在一般公共政策層面，政治勢能與公眾參與之間并不必然是一種正相關(guān)關(guān)系，具有低政治勢能，高政策共識的政策，如市、縣一級政府實施的主干道路升級改造、城市綠化等對當(dāng)?shù)厣鐣娋哂衅栈菪再|(zhì)的政策，雖缺乏“高位推動”，但在社會公眾的參與和支持下也能有效實施。這啟示我們，在地方治水中，后續(xù)圍繞河長制配套出臺的政策也需在政府與社會公眾之間凝聚共識。對此，可在政策制定中通過線上、線下多種渠道，采取更多的協(xié)商和更大的透明度有效吸納民意，使正式出臺的政策具有廣泛的民意基礎(chǔ)；利用自媒體和官方媒體，為政策的實施營造良好的輿論環(huán)境和社會支撐環(huán)境；培育參與文化，涵養(yǎng)公眾的主動參與意識等，為公眾參與提供共識基礎(chǔ)和思想基礎(chǔ)。

（二）公眾長效參與治水需要利益尊重和保護(hù)

水環(huán)境的治理與保護(hù)是一項長期性事務(wù)，長效治水有賴于政府與社會公眾同向而為。在強(qiáng)政治勢能推動下，出于主、客觀需求，政府在整體上積極主動作為，促使社會公眾參與到治水當(dāng)中。但河長制在一定程度上仍依賴于地方主官的權(quán)威和意志，在強(qiáng)政治勢能作用下，以及嚴(yán)格的負(fù)向激勵機(jī)制的約束下，并不能夠排除地方主官為取得短期的治水效果而采取“一刀切”的行為，致使公眾個體、企業(yè)組織的正當(dāng)權(quán)益受損，挫傷社會公眾參與治水的積極性。因此，在治水過程中，地方政府不僅要努力實現(xiàn)“河長治”，還要注意對社會公眾正當(dāng)利益的尊重與保護(hù)，因地制宜，在既定的“規(guī)定動作”基礎(chǔ)上充分發(fā)揮主觀能動性，采取更具地方適應(yīng)性、適宜性的“創(chuàng)新動作”，同時設(shè)立常規(guī)化、便捷化、有實效的利益申訴平臺與渠道，使“河長治”真正實現(xiàn)政社共治、政社共享，避免政府與社會公眾在利益沖突中背向而馳。

（三）制度完善是公眾長效參與治水的根本保障

“與人的意識和活動相比，制度具有根本性，在國家發(fā)展和國家治理中具有決定性意義”，但“一種制度的形成和訂立是一個漫長的過程，經(jīng)過無數(shù)反復(fù)才能定型為一種制度”。［25］28-29河長制是我國在水環(huán)境治理方面創(chuàng)設(shè)的一種創(chuàng)新型制度，在全國全面建立也僅有兩年多時間，作為一種新生的制度，其仍然是粗線條的、不完善的，其對公眾參與在制度層面的保障亦是如此。當(dāng)前，各地方政府在法規(guī)層面主要是對社會公眾參與治水的監(jiān)督權(quán)做了保障，對于社會公眾的主動參與機(jī)制，如問詢反饋機(jī)制、政府治水信息公開機(jī)制（公開的內(nèi)容、方式、頻率）、水生態(tài)問題訴訟機(jī)制等并未做出明確、細(xì)致的規(guī)定。這種制度上的不健全既制約了地方治水中的公眾參與，也間接影響到治水的效果。由此，在法律、法規(guī)層面還需進(jìn)一步完善水環(huán)境治理中的公眾參與機(jī)制，一方面要提升立法層級，通過全國人大在國家層面的統(tǒng)一立法，對水環(huán)境治理中的公眾參與做出明確的、原則性的規(guī)定；另一方面，在地方法規(guī)層面要與全國統(tǒng)一的法律相承接，對公眾參與治水做出更加詳細(xì)、全面、可操作化的規(guī)定，使公眾參與有法可據(jù)。在正式制度之外，也要正確發(fā)揮“贊助網(wǎng)絡(luò)”［31］等非正式制度的補(bǔ)充作用，為公眾持續(xù)有效參與治水提供制度保障。

注釋：

① 見《水利部辦公廳生態(tài)環(huán)境部辦公廳關(guān)于印發(fā)全面推行河長制湖長制總結(jié)評估工作方案的通知》。

② 楊光斌教授在田野政治學(xué)“治水國家與治水社會”主題論壇上的發(fā)言［EB/QL］.（2020-08-28）.https：//www.thepaper.cn/newsDetail_forward_8860542.