環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制：內(nèi)涵、構(gòu)成與完善

收稿日期：2020-04-12

基金項(xiàng)目：全國(guó)地方黨校（行政學(xué)院）重點(diǎn)調(diào)研課題“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019dfdxkt106）;中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)課題“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的理論基礎(chǔ)與完善路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：CLS2018C49）;重慶市司法局2020年全市司法行政系統(tǒng)理論研究課題“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制研究”

作者簡(jiǎn)介：蔣云飛，男，廣西桂林人，重慶行政學(xué)院法學(xué)教研部講師，法學(xué)博士，重慶市九龍坡區(qū)司法局黨組成員，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。

摘要：環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的兩大抓手，其協(xié)同配合是有效懲治環(huán)境違法犯罪、維護(hù)公眾健康和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有力保障。對(duì)制約環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的瓶頸問(wèn)題與對(duì)策建議展開(kāi)分析，首先回顧了國(guó)內(nèi)外相關(guān)理論研究文獻(xiàn)，在此基礎(chǔ)上厘清環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的基本內(nèi)涵;隨后從案件移送機(jī)制、證據(jù)轉(zhuǎn)換機(jī)制、檢察監(jiān)督機(jī)制、信息共享機(jī)制等四方面解析環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的運(yùn)行機(jī)制及其現(xiàn)存問(wèn)題;最后從調(diào)適案件移接標(biāo)準(zhǔn)、健全證據(jù)轉(zhuǎn)換規(guī)則、強(qiáng)化檢察監(jiān)督效果、推進(jìn)案件信息共享等方面，提出完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的具體路徑，為后續(xù)研究提供可借鑒的視角。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政執(zhí)法;刑事司法;銜接機(jī)制;完善

中圖分類號(hào)：D9? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號(hào)：1009-3605（2020）04-0085-09

一、問(wèn)題與進(jìn)路

近年來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接（以下簡(jiǎn)稱環(huán)境“兩法”銜接）工作可謂高度重視。2014年1月7日，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上指出：“現(xiàn)在有一種現(xiàn)象，就是在環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，行政執(zhí)法和刑事司法存在某些脫節(jié)，一些涉嫌犯罪的案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)。”[1]為貫徹落實(shí)習(xí)總書記的重要講話精神，2015年4月和9月，中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》均明確提出“健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”，以有效打擊環(huán)境違法犯罪。2018年12月4日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革指導(dǎo)意見(jiàn)》再次重申“健全環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”。由此，足見(jiàn)黨和國(guó)家對(duì)環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制建設(shè)的重視，以及借此打擊環(huán)境違法犯罪與保障生態(tài)文明建設(shè)的決心。[2]

在理論研究層面，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制問(wèn)題予以高度關(guān)注。早在1979年，美國(guó)前助理總檢察長(zhǎng)James Moorman就指出：“加強(qiáng)環(huán)保署與司法部配合至為重要，沒(méi)有環(huán)保署的協(xié)作配合，司法部打擊環(huán)境犯罪幾乎寸步難行?！盵3]為促進(jìn)案件移交，美國(guó)環(huán)保署內(nèi)部還設(shè)置了刑法實(shí)施辦公室，專門負(fù)責(zé)環(huán)境犯罪案件的調(diào)查與移交[4]。Christian Almer指出，加強(qiáng)環(huán)境“兩法”銜接的關(guān)鍵在于建立環(huán)保警察制度，藉由環(huán)保警察來(lái)偵查取證和移交案件[5]。Jale Tosun則認(rèn)為，證據(jù)轉(zhuǎn)換是制約環(huán)境“兩法”銜接的關(guān)鍵因素，應(yīng)實(shí)現(xiàn)環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)的有效轉(zhuǎn)換[6]。就國(guó)內(nèi)研究而言，以王樹義[7]、董邦俊[8]、侯艷芳[9]、趙旭光[10]為代表的學(xué)者對(duì)環(huán)境“兩法”銜接問(wèn)題展開(kāi)了深入探究，內(nèi)容涉及案件移送、證據(jù)轉(zhuǎn)換、檢察監(jiān)督以及銜接機(jī)制的理論基礎(chǔ)、域外經(jīng)驗(yàn)等方方面面，形成了諸多有價(jià)值的理論成果。

以上國(guó)內(nèi)外研究對(duì)啟發(fā)新思路、進(jìn)一步開(kāi)展環(huán)境“兩法”銜接問(wèn)題研究具有重要意義，但也存在不足之處：一是既有研究未能準(zhǔn)確揭示環(huán)境“兩法”機(jī)制的基本意涵，尤其未能從權(quán)力關(guān)系視角揭示環(huán)境“兩法”銜接所關(guān)涉的權(quán)力互動(dòng)與博弈關(guān)系;二是既有研究未能系統(tǒng)歸納環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的主要構(gòu)成機(jī)制，致使整套銜接機(jī)制缺乏針對(duì)性和可操作性;三是既有研究未能對(duì)當(dāng)前制約環(huán)境“兩法”銜接的瓶頸問(wèn)題與對(duì)策建議進(jìn)行精細(xì)化研究?；诖?，文章對(duì)環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的基本意涵、主要構(gòu)成機(jī)制和完善路徑作全面系統(tǒng)研究，以期在明確環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)各自職權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)協(xié)作配合，形成打擊環(huán)境違法犯罪的強(qiáng)勁合力。

二、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的內(nèi)涵

英國(guó)學(xué)者哈特指出：“有時(shí)一個(gè)詞語(yǔ)的定義可以提供這樣的地圖：它可以使導(dǎo)引我們使用該詞語(yǔ)的原則變得清晰，并且同時(shí)可以展示出我們應(yīng)用詞語(yǔ)于其上的現(xiàn)象類型和其他現(xiàn)象間的關(guān)系。”[11]依哈特之言，研究環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的首要之義在于界定該銜接機(jī)制的意涵，如此才能明確研究對(duì)象，為后續(xù)研究奠定基礎(chǔ)。

（一）基本內(nèi)涵：環(huán)保、公安與檢察就移案的銜接配合

環(huán)境“兩法”銜接是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其參與主體不僅涉及環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)，還可能涉及環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、鑒定機(jī)構(gòu)等。若將環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制視為一個(gè)總系統(tǒng)，那么以上主體就是總系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，每個(gè)子系統(tǒng)功能各異、各具優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也各司其職，而要實(shí)現(xiàn)涉罪案件的有序移送，亟需通過(guò)以上各個(gè)子系統(tǒng)的協(xié)同配合。詳言之，在環(huán)境“兩法”銜接中的參與主體存在不同的角色定位，其中環(huán)保部門負(fù)責(zé)涉罪案件的調(diào)查、取證、處罰、移送，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)移送案件的審查、立案（或不立案）、偵查與移送，檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門移送和公安機(jī)關(guān)立案實(shí)施法律監(jiān)督?？梢?jiàn)，環(huán)境“兩法”銜接不是靠一己之力便可完成的，對(duì)環(huán)境違法犯罪者法律責(zé)任的追究也不是靠環(huán)保部門就能實(shí)現(xiàn)，而需要各個(gè)職能部門積極協(xié)同配合，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，惟此才能實(shí)現(xiàn)打擊環(huán)境犯罪的協(xié)同效應(yīng)，才能提升環(huán)境犯罪的打擊效率。

環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就案件移送的協(xié)作配合主要體現(xiàn)在如下兩方面：一方面表現(xiàn)為環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在案件移送中協(xié)同配合，防止有案不移、有案不接與以罰代刑。2017年，環(huán)保部、公安部與最高檢聯(lián)合制發(fā)的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》第3條明確規(guī)定“各級(jí)環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)和人民檢察院應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)作，統(tǒng)一法律適用，不斷完善線索通報(bào)、案件移送、資源共享和信息發(fā)布等工作機(jī)制”，大大明晰了以上職能部門的職責(zé)邊界。另一方面，環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制要求環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在證據(jù)轉(zhuǎn)化中的協(xié)同配合。環(huán)保部門對(duì)環(huán)境行政證據(jù)的收集、固定與保存具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)，而公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)“三性”及證明力的審查具有專業(yè)優(yōu)勢(shì)。環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間可就證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)收集與保存等問(wèn)題進(jìn)行相互咨詢，在借助他人專業(yè)知識(shí)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)證據(jù)認(rèn)定，從而更有效地促成案件移送與證據(jù)轉(zhuǎn)化。從這一點(diǎn)上看，環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制體現(xiàn)了環(huán)保、公安與檢察三部門就案件移送的協(xié)同配合。

（二）學(xué)理內(nèi)涵：行政權(quán)、司法權(quán)與檢察權(quán)的銜接配合

環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制表面上看是環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)就案件移送相互合作，以共同打擊環(huán)境違法犯罪，但背后則反映出各項(xiàng)公權(quán)力的協(xié)作配合與監(jiān)督制衡。有學(xué)者指出：“‘有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象表面上是‘兩法銜接的表征，實(shí)際背后反應(yīng)的是行政權(quán)力的‘一家獨(dú)大，反應(yīng)的是行政權(quán)力對(duì)司法權(quán)力的無(wú)視甚至蔑視"[12];還有學(xué)者指出：“環(huán)境行政與環(huán)境司法‘分而治之局面也在一定程度上導(dǎo)致環(huán)境行政權(quán)力的膨脹、濫用”[13]因此，環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制建設(shè)旨在避免行政權(quán)的“一家獨(dú)大”，實(shí)現(xiàn)各公權(quán)力的有效監(jiān)督制衡。概言之，環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制意味著行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)之間的銜接配合，主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，環(huán)境“兩法”銜接中行政權(quán)與檢察權(quán)的配合與制衡。行政權(quán)是行使最頻繁、與公民接觸最多的權(quán)力，易產(chǎn)生腐敗、濫權(quán)后果，必須予以制約與監(jiān)督，而檢察權(quán)的本質(zhì)和核心是制約和監(jiān)督行政權(quán)，以權(quán)力制約權(quán)力，確保行政權(quán)法治化、規(guī)范化。[14]可見(jiàn)，透過(guò)檢察權(quán)來(lái)有效監(jiān)督行政權(quán)，符合權(quán)力制衡理論的內(nèi)在要求。在環(huán)境“兩法”銜接過(guò)程中，檢察監(jiān)督不僅包括對(duì)公安機(jī)關(guān)立案的監(jiān)督，還包括檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境犯罪案件的偵查與取證。通過(guò)各項(xiàng)公權(quán)力的合理分工，使之“達(dá)至相互制衡的理想狀態(tài)”[15]，最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境犯罪案件的有序移送和對(duì)環(huán)境犯罪者刑事責(zé)任的追究。

第二，環(huán)境“兩法”銜接中行政權(quán)與司法權(quán)的配合和制衡。行政權(quán)具有積極、主動(dòng)的特質(zhì)，而司法權(quán)則相對(duì)內(nèi)斂與中立，由于涉及對(duì)違法犯罪者刑事責(zé)任的追究，因此刑事司法機(jī)關(guān)必須貫徹謙抑性理念。[16]環(huán)境“兩法”銜接過(guò)程中，為了監(jiān)督環(huán)保部門依法行使權(quán)力，刑事司法機(jī)關(guān)在一定程度上可突破謙抑性的限制，積極介入到環(huán)境犯罪案件的偵辦之中。譬如，在重特大、疑難復(fù)雜、社會(huì)影響較大的環(huán)境污染犯罪案件中，公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)可提前介入偵辦，以督促案件移送和引導(dǎo)調(diào)查取證，這有助于避免環(huán)保部門在部門保護(hù)主義與地方保護(hù)主義的影響下選擇有案不移或以罰代刑。應(yīng)當(dāng)注意的是，檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境案件偵辦也是有一定限度的，即不能超越自身權(quán)限實(shí)施立案?jìng)刹?，同時(shí)不能干預(yù)環(huán)保部門的正常執(zhí)法。

第三，環(huán)境“兩法”銜接中司法權(quán)與檢察權(quán)的制衡。除行政權(quán)與檢察權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)需要相互制衡外，環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制建設(shè)必須考慮到司法權(quán)與檢察權(quán)的相互制衡，這里的司法權(quán)主要是指公安機(jī)關(guān)行使的偵查權(quán)。環(huán)境“兩法”銜接實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)標(biāo)志著刑事司法程序的正式啟動(dòng)，其目的在于追究行為人的刑事責(zé)任，因此宜將偵查權(quán)定位為司法權(quán)，該項(xiàng)司法權(quán)與行政權(quán)、檢察權(quán)也存在監(jiān)督制衡關(guān)系，其中司法權(quán)與檢察權(quán)的相互制衡體現(xiàn)在：若公安機(jī)關(guān)不依法立案，檢察機(jī)關(guān)可提出檢察意見(jiàn)或要求其說(shuō)明不立案的理由，從而有效督促公安機(jī)關(guān)立案?jìng)刹椤７粗?，公安機(jī)關(guān)也可制衡檢察機(jī)關(guān)，主要表現(xiàn)在：檢察機(jī)關(guān)受理公安機(jī)關(guān)移送的案件后，應(yīng)當(dāng)將案件處理決定通知公安機(jī)關(guān);公安機(jī)關(guān)不服檢察機(jī)關(guān)作出的決定的，可向上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)復(fù)核，這有助于實(shí)現(xiàn)案件的有效移送與接收。

三、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的主要構(gòu)成

環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制是一項(xiàng)涉及環(huán)保、公安、檢察等部門共同參與的雙向辦案協(xié)作機(jī)制，以有效追究環(huán)境違法犯罪者的法律責(zé)任為目標(biāo)。因此在內(nèi)容上，環(huán)境“兩法”機(jī)制主要由案件移送機(jī)制、證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制、檢察監(jiān)督機(jī)制和信息共享機(jī)制構(gòu)成。

（一）案件移送機(jī)制

案件移送機(jī)制是環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的核心構(gòu)成，是指環(huán)保部門將執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉罪案件或線索移送刑事司法機(jī)關(guān)處理的辦案機(jī)制。本質(zhì)上看，環(huán)境“兩法”銜接中的案件移送機(jī)制是一項(xiàng)雙向移送機(jī)制，既包含環(huán)保部門將涉罪案件或線索“正向移送”至刑事司法機(jī)關(guān)，也包括刑事司法機(jī)關(guān)將案件“反向移送”給環(huán)保部門。其中，“正向移送”是案件移送的正常形態(tài)，主要是指環(huán)保部門將行政執(zhí)法中發(fā)現(xiàn)的涉罪案件或線索依法移送至刑事司法機(jī)關(guān)。不過(guò)，這也存在例外。若刑事司法機(jī)關(guān)在審查移送而來(lái)的案件后，發(fā)現(xiàn)該案件不構(gòu)成犯罪或不需要追究刑事責(zé)任，但需要追究行政責(zé)任的，應(yīng)將案件移送給環(huán)保部門處理，此即環(huán)境犯罪案件的“反向移送”。在環(huán)境“兩法”銜接實(shí)踐中，案件“反向移送”具體分為兩種情形：第一，刑事司法機(jī)關(guān)在接受移送案件并審查后，發(fā)現(xiàn)該案件不構(gòu)成犯罪或不需要追究刑事責(zé)任，但需要追究行政責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)移送環(huán)保部門處理;第二，刑事司法機(jī)關(guān)受理公民、其他組織舉報(bào)的涉罪案件后，發(fā)現(xiàn)該案件不構(gòu)成犯罪或不需要追究刑事責(zé)任，但需要追究行政責(zé)任，同樣應(yīng)當(dāng)移送至環(huán)保部門。由此可見(jiàn)，環(huán)境“兩法”銜接中的案件移送機(jī)制是一項(xiàng)雙向互動(dòng)的移送機(jī)制，旨在依法追究環(huán)境違法犯罪者的法律責(zé)任。

（二）證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制

證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制是指將環(huán)保部門在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集制作的證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)的工作機(jī)制。環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化的學(xué)理基礎(chǔ)是證據(jù)的客觀關(guān)聯(lián)性，其法律依據(jù)是2012年《刑事訴訟法》第52條第二款及相關(guān)司法解釋。[17]在內(nèi)容上，證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制主要包含各類環(huán)境行政證據(jù)的轉(zhuǎn)化機(jī)制，即實(shí)物證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制、言詞證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制與聯(lián)合執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制，同時(shí)也包括刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)轉(zhuǎn)化的審查機(jī)制。證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制主要涉及環(huán)保部門、環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)、鑒定機(jī)構(gòu)、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)等多個(gè)部門，各職能部門或技術(shù)部門在證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制的運(yùn)行中扮演不同的角色，其共同目標(biāo)在于確保環(huán)境行政證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接與轉(zhuǎn)化，從而有效追究環(huán)境違法犯罪者的法律責(zé)任。由于證據(jù)轉(zhuǎn)化在環(huán)境“兩法”銜接中發(fā)揮重要作用，因此證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制是環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的重要構(gòu)成部分。

（三）檢察監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的有序運(yùn)轉(zhuǎn)須臾離不開(kāi)檢察機(jī)關(guān)的有效參與和監(jiān)督。所謂檢察監(jiān)督機(jī)制，是指檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門移送案件以及公安機(jī)關(guān)立案實(shí)施檢察監(jiān)督的內(nèi)容、功能及其工作原理。準(zhǔn)確理解環(huán)境“兩法”銜接中檢察監(jiān)督機(jī)制的內(nèi)涵，需明確監(jiān)督主體、監(jiān)督對(duì)象與監(jiān)督方式。從監(jiān)督主體上看，檢察監(jiān)督的實(shí)施主體無(wú)疑是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)環(huán)保部門移送以及公安機(jī)關(guān)接受案件的行為實(shí)施法律監(jiān)督，藉由檢察權(quán)來(lái)監(jiān)督制衡行政權(quán)。從監(jiān)督對(duì)象上看，檢察監(jiān)督的監(jiān)督對(duì)象主要是環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)。在環(huán)境“兩法”銜接過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象主要是環(huán)保部門與公安機(jī)關(guān)，監(jiān)督其在案件調(diào)查取證與案件移交中是否依法行使職權(quán)。從監(jiān)督方式看，檢察機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的方式有派員查詢、調(diào)閱案卷、檢察意見(jiàn)與要求說(shuō)明不立案理由。從環(huán)境“兩法”銜接檢察監(jiān)督實(shí)踐看，檢察意見(jiàn)與要求說(shuō)明不立案理由兩種方式常常被檢察機(jī)關(guān)使用，尤其是檢察意見(jiàn)，該監(jiān)督方式已成為檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門移送實(shí)施監(jiān)督的重要依賴。

（四）信息共享機(jī)制

除案件移送機(jī)制、證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制、檢察監(jiān)督機(jī)制外，信息共享機(jī)制也是環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制的重要構(gòu)成。案件信息是環(huán)境“兩法”銜接的重要介質(zhì)，也是檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)案件移交過(guò)程實(shí)施監(jiān)督的重要因素。環(huán)境“兩法”銜接中的案件信息主要包括：環(huán)保部門收集固定與保存的證據(jù)、涉案當(dāng)事人的情況、環(huán)境污染危害的情況、涉罪案件移送與交接負(fù)責(zé)人員的信息、案件辦理進(jìn)展情況等，這些信息是否得到公開(kāi)與交互將直接影響著環(huán)境“兩法”的順利銜接，也直接影響著檢察機(jī)關(guān)能否及時(shí)介入展開(kāi)監(jiān)督。實(shí)踐中，環(huán)保部門掌握著大量環(huán)境污染案件的執(zhí)法信息，若環(huán)保部門不主動(dòng)公開(kāi)或不全面公開(kāi)其掌握的信息，檢察機(jī)關(guān)將難以對(duì)其實(shí)行監(jiān)督?；诖?，環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制建設(shè)的重要任務(wù)是完善信息共享機(jī)制，確保環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)共享案件信息，將環(huán)保部門移送案件與公安機(jī)關(guān)受理案件的全過(guò)程暴露在檢察監(jiān)督的陽(yáng)光之下，防止環(huán)保部門有案不移與公安機(jī)關(guān)有案不接。

四、環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的完善路徑

（一）調(diào)適案件移接標(biāo)準(zhǔn)

環(huán)保部門移送案件標(biāo)準(zhǔn)與公安機(jī)關(guān)立案標(biāo)準(zhǔn)難以對(duì)接，是環(huán)境“兩法”銜接不暢的主要因素。詳言之，環(huán)保部門移送案件標(biāo)準(zhǔn)為“涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任”，公安機(jī)關(guān)立案的標(biāo)準(zhǔn)為“有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任”，對(duì)比后不難發(fā)現(xiàn)，移送標(biāo)準(zhǔn)與立案標(biāo)準(zhǔn)幾乎等同。事實(shí)上，要求環(huán)保部門證明某一環(huán)境違法行為“涉嫌構(gòu)成犯罪”，這無(wú)疑是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。將移送標(biāo)準(zhǔn)等同于立案標(biāo)準(zhǔn)還可能造成如下嚴(yán)重后果，即“變相讓行政執(zhí)法部門代行偵查職能，公安機(jī)關(guān)僅僅成為移送案件的‘二傳手”[18]，同時(shí)也嚴(yán)重弱化刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)移送案件的審查義務(wù)。為實(shí)現(xiàn)環(huán)境犯罪案件的有序移送，環(huán)保部門的移送標(biāo)準(zhǔn)與公安機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)亟需協(xié)調(diào)與對(duì)接。

在制度設(shè)計(jì)層面，首先，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低環(huán)保部門移送案件的標(biāo)準(zhǔn)，使移送標(biāo)準(zhǔn)適度低于刑事立案標(biāo)準(zhǔn)。案件移送標(biāo)準(zhǔn)與立案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)呈現(xiàn)“前寬后窄”布置，申言之，移送案件的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)放寬，即環(huán)保部門在移送案件時(shí)只需有合法證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生而不必查證屬實(shí)，此時(shí)就可將案件移送刑事司法機(jī)關(guān);與此同時(shí)，刑事司法機(jī)關(guān)的立案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)收嚴(yán)，主要原因在于刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門移送而來(lái)的案件負(fù)有審查義務(wù)，唯有達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)的才能立案?jìng)刹?，才能啟?dòng)下一環(huán)節(jié)的刑事責(zé)任追究程序。事實(shí)上，按照案件移送的一般規(guī)律以及追責(zé)的難易程度，也應(yīng)當(dāng)適度降低案件移送的標(biāo)準(zhǔn)，使案件調(diào)查、移送、立案、追責(zé)呈現(xiàn)出一個(gè)“漏斗式”過(guò)程，確保每一個(gè)案件追訴環(huán)節(jié)都有相應(yīng)部門進(jìn)行“把關(guān)”，如此才能更好地層層推進(jìn)案件移送。其次，應(yīng)當(dāng)細(xì)化案件移送標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)保部門移送案件提供明確、統(tǒng)一、規(guī)范的指引，具體可通過(guò)發(fā)布指導(dǎo)性案例或者編制案件移送指南的方式實(shí)現(xiàn)案件移送標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化。概言之，在調(diào)適案件移送標(biāo)準(zhǔn)與立案標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，既要確保移送標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)陀诹笜?biāo)準(zhǔn)，又要通過(guò)各種方式來(lái)細(xì)化與明晰移送標(biāo)準(zhǔn)，為環(huán)保部門移送案件提供規(guī)范指引。

（二）健全證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則

盡管2012年《刑事訴訟法》第52條第二款規(guī)定行政執(zhí)法證據(jù)可以轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)，但并不意味著所有的環(huán)境行政證據(jù)均可順利轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。從規(guī)范層面看，實(shí)物證據(jù)的轉(zhuǎn)化有明確依據(jù)，但言詞證據(jù)與聯(lián)合執(zhí)法證據(jù)的轉(zhuǎn)化則于法無(wú)據(jù)，導(dǎo)致這些證據(jù)在環(huán)境“兩法”銜接實(shí)踐中難以作為刑事證據(jù)使用，因此亟需健全證據(jù)轉(zhuǎn)化及其審查規(guī)則。

第一，構(gòu)建證據(jù)“分類轉(zhuǎn)化”規(guī)則。一方面，建立言詞證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)轉(zhuǎn)化規(guī)則。所謂補(bǔ)強(qiáng)轉(zhuǎn)化規(guī)則，是指言詞證據(jù)一般不允許轉(zhuǎn)化，但有其他證據(jù)相互印證的情況下，可以結(jié)合其他證據(jù)來(lái)認(rèn)定言詞證據(jù)的刑事證據(jù)能力，使其更好地在刑事司法中適用。若環(huán)保部門、公安機(jī)關(guān)等國(guó)家機(jī)關(guān)出具書面意見(jiàn)認(rèn)定或佐證上述兩類言詞證據(jù)的客觀性和真實(shí)性的，或者言詞證據(jù)在客觀上難以重新收集或無(wú)法重新收集，但有其他證據(jù)相印證的，只要滿足以上條件之一，就可將環(huán)境行政執(zhí)法中收集的言詞證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。另一方面，構(gòu)建聯(lián)合執(zhí)法證據(jù)直接轉(zhuǎn)化規(guī)則。聯(lián)合執(zhí)法證據(jù)由環(huán)保部門與刑事司法機(jī)關(guān)共同收集，抑或是在刑事司法機(jī)關(guān)的協(xié)助下由環(huán)保部門單獨(dú)收集。正是因?yàn)橛行淌滤痉C(jī)關(guān)的參與，聯(lián)合執(zhí)法證據(jù)的證明力一定程度上已得到刑事司法機(jī)關(guān)的默認(rèn)，取證規(guī)范上也一定程度上遵循了刑事取證規(guī)范，若這些證據(jù)在證據(jù)形式或證明力上沒(méi)有太大瑕疵，無(wú)疑可直接作為刑事證據(jù)使用。

第二，完善證據(jù)轉(zhuǎn)化審查規(guī)則。為確保刑事司法機(jī)關(guān)能夠洞悉證據(jù)轉(zhuǎn)化，避免非法行政證據(jù)進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域，必須完善證據(jù)轉(zhuǎn)化審查機(jī)制，尤其是明晰證據(jù)審查主體與審查標(biāo)準(zhǔn)。首先，明確證據(jù)審查的主體。從現(xiàn)行立法看，目前公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、人民法院均可作為證據(jù)審查的主體，但在環(huán)境“兩法”銜接之證據(jù)轉(zhuǎn)化中，由于證據(jù)尚處在環(huán)保部門移送與公安機(jī)關(guān)接收階段，因此人民法院并不是此階段的證據(jù)轉(zhuǎn)化審查主體。換句話說(shuō)，環(huán)境“兩法”銜接之證據(jù)轉(zhuǎn)化中的審查主體為公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)。其次，確立形式審查和實(shí)質(zhì)審查并重標(biāo)準(zhǔn)。證據(jù)審查不僅要對(duì)證據(jù)作形式審查，還要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)在審查證據(jù)時(shí)，首先考察環(huán)境行政證據(jù)的收集方式是否符合刑事證據(jù)取證規(guī)范以及證據(jù)形式，還要審查證據(jù)的證明力，即科學(xué)審查和評(píng)估證據(jù)能否證明特定事實(shí)，若不能證明環(huán)境犯罪案件中的特定事實(shí)，則意味著環(huán)境行政證據(jù)缺乏刑事證明力，不能轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。

（三）強(qiáng)化檢察監(jiān)督效果

檢察監(jiān)督是督促環(huán)保部門移送案件和公安機(jī)關(guān)立案的有效方式。為進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)境“兩法”銜接的檢察監(jiān)督，可從以下兩方面著手：

一方面，強(qiáng)化違反檢察監(jiān)督的法律責(zé)任。檢察意見(jiàn)與要求說(shuō)明不立案理由是檢察機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)保部門移送與公安機(jī)關(guān)立案實(shí)施檢察監(jiān)督的主要方式，但這兩項(xiàng)監(jiān)督方式在實(shí)踐中難以取得應(yīng)有效果，亟需通過(guò)制度設(shè)計(jì)強(qiáng)化檢察監(jiān)督。就檢察意見(jiàn)而言：第一，提升檢察意見(jiàn)的立法層級(jí)，將“檢察機(jī)關(guān)可對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送與公安機(jī)關(guān)立案提出檢察意見(jiàn)”寫入《刑事訴訟法》中，使檢察意見(jiàn)的適用具有充分法律依據(jù);第二，明確違反檢察意見(jiàn)的法律后果，譬如檢察機(jī)關(guān)提出兩次檢察意見(jiàn)后，環(huán)保部門或公安機(jī)關(guān)仍不遵守的，可建議相關(guān)部門追究行政責(zé)任或廉政責(zé)任。就要求說(shuō)明不立案理由而言，建議在《刑事訴訟法》中明確公安機(jī)關(guān)不依法說(shuō)明理由的法律責(zé)任，具體可作如下設(shè)計(jì)：若公安機(jī)關(guān)拒不說(shuō)明或怠于說(shuō)明不立案的理由且情節(jié)嚴(yán)重的，檢察機(jī)關(guān)可視情況建議相關(guān)部門（如監(jiān)察機(jī)關(guān)）對(duì)公安機(jī)關(guān)追究行政責(zé)任甚至廉政責(zé)任。

另一方面，明晰檢察機(jī)關(guān)提前介入的范圍與方式。提前介入是檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，有助于督促案件移送、引導(dǎo)調(diào)查取證。但目前，檢察機(jī)關(guān)提前介入的范圍、方式和邊界均存在模糊之處，亟需予以明晰。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件范圍，應(yīng)當(dāng)限定為重大、疑難、敏感、社會(huì)影響較大的環(huán)境犯罪案件。由于受人力、物力、財(cái)力等條件所限，檢察機(jī)關(guān)不可能對(duì)所有涉嫌環(huán)境犯罪案件的交接展開(kāi)監(jiān)督，也并不是所有的涉嫌環(huán)境犯罪案件都需要檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)督重點(diǎn)和監(jiān)督內(nèi)容。對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的方式，既允許環(huán)保部門“商請(qǐng)介入”，也允許檢察機(jī)關(guān)“主動(dòng)介入”。為更有效地實(shí)施檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)既允許環(huán)保部門“商請(qǐng)介入”又允許檢察機(jī)關(guān)“主動(dòng)介入”。這樣做的好處在于：首先，“商請(qǐng)介入”可真正解決環(huán)保部門執(zhí)法過(guò)程中遇到的案件定性、信息收集與保存等難題;其次，若環(huán)保部門有隱瞞案情和以罰代刑嫌疑的，檢察機(jī)關(guān)可通過(guò)“主動(dòng)介入”予以糾正并督促其及時(shí)移送案件。關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提前介入的邊界，應(yīng)當(dāng)明確檢察機(jī)關(guān)不得干預(yù)正常的環(huán)保部門行政執(zhí)法與公安部門立案?jìng)刹?，?yán)格限定檢察機(jī)關(guān)提前介入權(quán)的行使邊界。總之，檢察機(jī)關(guān)提前介入應(yīng)遵循“依法、適時(shí)、適度”介入原則[19]，同時(shí)應(yīng)明確提前介入權(quán)的行使邊界，避免檢察權(quán)凌駕于行政權(quán)與司法權(quán)之上。

（四）推進(jìn)案件信息共享

為避解決環(huán)境“兩法”銜接出現(xiàn)“信息不對(duì)稱”現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)建立健全案件信息共享機(jī)制，尤其是加強(qiáng)信息共享平臺(tái)建設(shè)。關(guān)于信息共享平臺(tái)的作用，有學(xué)者曾指出，“如果說(shuō)行政執(zhí)法與刑事司法常常是一座座‘信息孤島，那么，信息共享平臺(tái)無(wú)疑為各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安、檢察機(jī)關(guān)之間架起了一座橋梁”[20]。當(dāng)前，國(guó)家及地方省市在信息共享平臺(tái)建設(shè)上已取得顯著成效，不僅有效助推了環(huán)境案件移交與承接，也方便了檢察機(jī)關(guān)實(shí)施法律監(jiān)督。但現(xiàn)實(shí)中，信息共享平臺(tái)仍存在信息共享范圍不清、信息錄入時(shí)限模糊、錄入標(biāo)準(zhǔn)不明以及相關(guān)責(zé)任追究規(guī)則缺失等問(wèn)題。2017年《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》的出臺(tái)，一定程度上明確了信息共享范圍、錄入時(shí)限等內(nèi)容，但信息錄入標(biāo)準(zhǔn)、不依法錄入信息的責(zé)任則未予明確。完善信息共享機(jī)制，應(yīng)當(dāng)明確信息錄入內(nèi)容、錄入標(biāo)準(zhǔn)與不依法錄入的法律責(zé)任。具體而言，信息錄入的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括案由、基本案情、移送依據(jù)和理由、移送文書及其編號(hào)、案件調(diào)查報(bào)告、物品清單等。在相關(guān)責(zé)任追究上，對(duì)于不及時(shí)、不全面錄入信息的責(zé)任者，“應(yīng)當(dāng)根據(jù)后果嚴(yán)重程度追究相關(guān)機(jī)關(guān)直接責(zé)任人和主管人員的行政紀(jì)律責(zé)任乃至刑事責(zé)任”[21]。與此同時(shí)，為督促環(huán)保部門與刑事司法機(jī)關(guān)及時(shí)錄入案件信息，可將信息錄入情況納入考核，以真正督促相關(guān)部門錄入并共享案件信息。

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[16]蔣云飛.論基于權(quán)力關(guān)系分析的行刑銜接機(jī)制[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（3）：12-20.

[17]蔣云飛.環(huán)境行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化：影響因素與完善路徑[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2020（1）：32-37.

[18]劉福謙.行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的幾個(gè)問(wèn)題[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）：38-44.

[19]蔣云飛.環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接的檢察監(jiān)督——基于檢察機(jī)關(guān)提前介入視角[J].重慶理工大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2019（4）：105-113.

[20]孫恂.感受“組合拳”的力量——全國(guó)首個(gè)“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)”亮相浦東[J].浦東開(kāi)發(fā)，2006（7）：62-63.

[21]北京市大興區(qū)人民檢察院課題組.“兩法銜接”機(jī)制中行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)[J].山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（2）：28-30.

責(zé)任編輯：楊 煉