解讀《民法典》宅地使用權(quán)“自動續(xù)期”

李宇嘉

摘要：近期，《民法典》提出宅地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期，是無償續(xù)期還是有償續(xù)期，有償續(xù)期采取何種收費標準等，并未明確。前幾年，深圳和溫州續(xù)期案例，均為地方無規(guī)則的實踐。可見，這一屬地化的政策，關(guān)系到百姓的切身利益，亟待明確操作性的規(guī)程指引。結(jié)合香港“自動續(xù)期”的實踐，再考慮到公共財政轉(zhuǎn)型，保護物權(quán)，讓老百姓有獲得感，培育消費內(nèi)需動力，對于70年使用權(quán)的宅地來說，未來低價續(xù)期將是主流。

關(guān)鍵詞：自動續(xù)期;香港實踐;公共財政;低價續(xù)期

中圖分類號：F301

文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2020）07-0014-17

收稿日期：2020-06-10

1“自動續(xù)期”是頂層框架

醞釀多年的《民法典》即將正式實施，其中第359條提出：住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定。這就意味著，廣受關(guān)注的住宅用地70年產(chǎn)權(quán)續(xù)期問題，終于一錘定音了。不管如何，讓老百姓有獲得感，充分分享到改革開放和城市化的紅利，除了工資性收入以外，還有資產(chǎn)性收入和其他收人，讓內(nèi)需充分釋放，并成為增長引擎等綜合背景下，土地使用權(quán)滿70年后可自動續(xù)期，不必擔心被收回。

所謂“自動續(xù)期”，到底是無償續(xù)期，還是有償續(xù)期？有償續(xù)期采取何種收費標準？應(yīng)該說，“自動續(xù)期”應(yīng)被看作上位法和中央層面的“頂層設(shè)計”，作為地方公共服務(wù)的融資手段，加上公共服務(wù)供給多為地方職責，且各地人口狀況、公共服務(wù)基礎(chǔ)和經(jīng)濟發(fā)展等差異太大，國家沒有辦法、也無必要制定統(tǒng)一細則。各地應(yīng)在“自動續(xù)期”的框架下，依據(jù)從土地財政到公共財政轉(zhuǎn)型進度，制定本地的續(xù)期規(guī)則。

2“自動續(xù)期”亟待明確操作原則

目前來看，就如同房產(chǎn)稅等執(zhí)行層面“屬地化”的政策一樣，住宅用地使用權(quán)到期續(xù)期也有國家的頂層設(shè)計，但地方執(zhí)行的具體方向（比如，免費續(xù)期還是繳費續(xù)期，繳費標準如何，對普通住房和首套住房影響有多大等），應(yīng)該盡快給出原則性的規(guī)定。目前來看，房產(chǎn)稅也好，宅地到期續(xù)期也好，這些都關(guān)系到老百姓的切身利益，國家有了頂層設(shè)計，但“自動續(xù)期”語焉不詳，而各地并無操作性的規(guī)程指引。

2015年3月，國土部頒布的新版不動產(chǎn)權(quán)證書上，新設(shè)“使用期限”一欄，當時有媒體報道稱，設(shè)置“使用期限”意味著“全國業(yè)主變房客”。對此，時任國土資源部部長的姜大明表示，證書有權(quán)利類別，“使用期限”指的是土地使用期限，房屋所有權(quán)沒有期限。筆者又迷惑了，既然土地所有權(quán)歸政府，業(yè)主只交了70年使用的費用（已通過房價支付）。那么，使用權(quán)到期后，政府可行使所有權(quán)，將土地無償收回。相應(yīng)地，業(yè)主也可以行使其所有權(quán)，將地上建筑物拿走。但問題是，房屋所有權(quán)必然受到土地使用期限牽扯，無法避開，業(yè)主對房屋的所有權(quán)還是無法落實。

后來國土部解釋，新版不動產(chǎn)權(quán)證書上新設(shè)“使用期限”，是為更醒目地標明土地使用期限，提醒業(yè)主在使用期限到期前及時去續(xù)期，實現(xiàn)自己對于房屋的所有權(quán)。事實上，這一點在相關(guān)法律中已有規(guī)定，《城市房地產(chǎn)管理法》第22條規(guī)定，“土地使用權(quán)出讓合同約定的年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用的，應(yīng)當至遲于屆滿前一年申請續(xù)期，除根據(jù)社會公共利益需要收回土地的，應(yīng)當予以批準”。言下之意，業(yè)主優(yōu)先續(xù)期。但如何“續(xù)期”仍舊不明。

3深圳和溫州的案例簡析

事實上，“土地證續(xù)期”的案例在市場化改革、引進外資較早的城市已經(jīng)出現(xiàn)了，比如深圳、青島、溫州等地。特別是土地和住房市場化開展更早、市場化實現(xiàn)形式探索更豐富的深圳，20年前就已經(jīng)出現(xiàn)，近10多年來也屢屢有“續(xù)期”的案例見諸報端。2016年4月的“溫州續(xù)期”案例之所以備受關(guān)注，不在于“自動續(xù)期”要不要繳費，而在于續(xù)期的價格太高了，被認為超出百姓承受的范圍（20年期限的地塊需求，大家有預期），會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生重大影響。

1981年12月，《深圳經(jīng)濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》頒布實施，允許給在特區(qū)投資的外商劃撥土地，并規(guī)定了土地最長使用年限：工業(yè)用地30年、商業(yè)用地20年、商品住宅用地50年。這比國務(wù)院1990年發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的規(guī)定年限少了近一半，被稱為“特區(qū)年限”。據(jù)悉，上世紀80-_90年代出讓的“特區(qū)年限”的土地有73平方公里。

上世紀80年代末，同溫州完全一樣，深圳以20年使用期出讓了-.批商用土地。2001年后，這些用地陸續(xù)到期。2002一2004年，深圳嘗試以100%的市場地價補繳作為續(xù)期條件，但沒有得到業(yè)主響應(yīng)，原因也是“價格太高”。2004年，《深圳市到期房地產(chǎn)續(xù)期若干規(guī)定》發(fā)布實施，20年使用期的補繳地價下降為基準地價的35%。由于補交額可承受，而拖欠地價無法轉(zhuǎn)讓，在實現(xiàn)資產(chǎn)收益的訴求下，業(yè)主均補繳并獲得續(xù)期。當然，后來也有深圳官員認為35%的讓利太多了。

深圳“低價續(xù)期”有兩個原因。一是按基準地價來征收，而“基準地價”是土地的初始價，即土地完成拆遷和平整等一級開發(fā)后，政府確定的平均價。每5-6年，政府更新一次基準地價，按2013年版本的基準地價（服務(wù)于城市更新補償?shù)幕鶞实貎r，遠低于市場化的標定地價，2013年版本的基準地價是最后一版，2019年全部改為市場化的標定地價），福田區(qū)基準地價最高和最低分別為每平方米5317元和1356元，羅湖區(qū)為4582元和1239元，筆者簡單匡算了一下，這一地價水平僅為市場地價的1/4-1/3;二是按照基準地價的35%征收。站在當時看，深圳市政府還是本著藏富于民和留住資金的想法。

溫州案例中，續(xù)期價之所以高，是因為按照市場價格來征收，即媒體報道的“繳納占房價總額約三分之一的土地出讓金”。事實上，即便按照市場價來征收，也有充足的理由。收取土地出讓金，是地方政府作為國家機器履行土地所有者職能，向土地使用者收取使用期限內(nèi)的土地出讓金的行為。只交了20年的使用費，到期后若繼續(xù)使用，按市場價續(xù)繳，在法律上站得住腳。

4我國香港地區(qū)“自動續(xù)期”的實踐

不管是70年土地使用期，還是“自動續(xù)期”，都是從香港學來的。上世紀80年代改革開放之前，“土地不準租賃和買賣”，在我國上升到了誰也不敢碰的意識形態(tài)高度，否則會刑法伺候。但是，外資進來后要蓋房子，不能讓人家懸在空中，于是借鑒了香港土地批租的制度。

在英國本土，永久業(yè)權(quán)（freehold）的私人土地占85%，公共用地僅占15%。之所以英國在香港實施土地批租制度，一方面在于1997年香港回歸中國，另一方面在于香港“自由港”開發(fā)模式下，本地政府沒有多少稅收，只能以土地出讓來獲得政府運營和公共設(shè)施建設(shè)資金。有償、有限期批租，既能保證政府收人可持續(xù)，也讓政府和承租人分享香港開發(fā)的增值收益。

而且，香港土地批租很靈活：19世紀中期，土地批租年限為75年，后因承租人抱怨且經(jīng)濟形勢不好而改為999年。19世紀末，香港政府擔心收入減少而改回75年且到期后再免費續(xù)75年。第二個75年到期后，要按年來繳租金。1997年回歸時，為保持平穩(wěn)過渡，所有土地官契到期的新界，再免費續(xù)期50年到2047年。從1985年發(fā)布聯(lián)合聲明到1997年，可批期限至2047年的新地（1997年前象征性繳納出讓金，1997一2047按年繳租金）。

香港土地批租有以下特點，一是批租期限多樣，有無期限、999年、99年、75年、50年等年期并存;二是初期批地更像一個總開發(fā)商或承包商，無規(guī)則、隨意性大;三是期限和續(xù)期標準暫時統(tǒng)一，多數(shù)土地2047年到期，且2047年之前的續(xù)期，均按年租金3%繳納每年續(xù)期費;四是對2047年之后如何續(xù)期，既無法律化、永久化，也無言明，而是待到2047年以后再解決。

之所以將2047年到期后該如何續(xù)期放到以后解決，一方面與基本法確定的香港社會制度50年（1997-2047）不變有關(guān)。更重要的是，長期堅持“低稅率、自由港”的香港，政府收人確實無保障，在土地出讓制度設(shè)計上，要保持靈活性。一河之隔的深圳，20世紀80年代開放和引進港資時，一窮二白，3000萬元的啟動資金都是借來的，土地為公共設(shè)施和城市化融資具有必然性。

5低價續(xù)期將會成為主流

由于我國初始市場信用空白，私人不動產(chǎn)很少，而地方政府不能獨立發(fā)債，西方式的市場化融資（“市政債+房產(chǎn)稅”）被堵塞。但是，土地是政府可利用的唯一大宗資產(chǎn)，政府信用又很強。加上1994年分稅制后，中央默認地方利用土地為公共服務(wù)融資。因此，土地有償有限期出讓，盡管在當時是市場化：“急就章"式的決定，甚至有“拍腦袋”的意味，但卻是我國城市化、市場化初期，公共服務(wù)唯一的融資模式，且契合快速城市化對公共服務(wù)一次性巨額投人的融資訴求。

歷來，政府對國有土地的批租有兩大規(guī)律，一是以土地為手段實現(xiàn)公共目標，而非土地經(jīng)濟價值最大化;二是隨地方財政制度改變而改變。城市化既是人口、產(chǎn)業(yè)和資源集聚的過程，也是涵養(yǎng)稅源的過程。城市化前期，靠土地為公共服務(wù)融資，意味著在承租期間內(nèi)，承租者有免費享用公共服務(wù)的權(quán)利。不動產(chǎn)價值是公共服務(wù)的最大容器，這也意味著不動產(chǎn)擁有者有權(quán)分享增值收益。

不動產(chǎn)增值收益非房產(chǎn)增值，而是土地增值。因此，在土地使用權(quán)到期后，免費或低價續(xù)期，讓房產(chǎn)擁有者和政府分享增值收益，具有必然性。另外，在城市化前期，只有免費或低價續(xù)期，才能集聚更多的人口、產(chǎn)業(yè)和資源。這就是為何在開埠或拓荒時，土地近乎免費奉送。由此看出，不管是2004年73號文規(guī)定，“20年使用期的行政劃撥用地（免費）補繳地價為基準地價（市場地價的1/4-1/3）的35%”，還是4月19日官方明確“1995年9月18日前出讓土地到期免費順延至國家規(guī)定最高期限”（前期已按深圳地方有償出讓標準繳費），深圳都是在貫徹上述原則。

城市化中后期，人口和資源集聚、產(chǎn)業(yè)升級，實體經(jīng)濟提供的稅收占比上升，一次性巨額投入的公共服務(wù)（如地鐵）減少，且能通過規(guī)模效應(yīng)來降低公共服務(wù)供給成本，土地融資的必要性下降。另外，城市化的另一面是市場范圍擴大和信用體系建立，公共服務(wù)融資開始轉(zhuǎn)向資本市場，如我國近年來如火如荼的地方債務(wù)置換、PPP、債轉(zhuǎn)股、基建REITs等。城市化中后期是“搶人大戰(zhàn)”，哪個城市公共服務(wù)好，人口就遷往哪個城市，該城市集聚度更高，稅源更有保障。保護物權(quán)、實現(xiàn)“有恒產(chǎn)者有恒心”是爭奪人口的殺手锏，低價續(xù)期土地使用權(quán)也有必然性。

溫州案例在法理上說得通，地方也有權(quán)限，畢竟地方政府是土地的所有權(quán)人。之所以爭議大，在.于讓利和共享的城市化趨勢下，低價續(xù)期才是主流。地租和稅收是政府兩種公共服務(wù)融資模式，在支出一定的情況下此消彼長。稅收上升到一定程度（包括向財產(chǎn)稅轉(zhuǎn)型），免費續(xù)期是“上上簽”，這會涵養(yǎng)稅源、培育公共財政，而堅持按市場價續(xù)期，或驅(qū)使人口流出或到周邊買房。深圳和溫州目前處理的僅僅是國家統(tǒng)一出讓期以前的小批量案例（20年產(chǎn)權(quán)的住宅），海量的70年使用權(quán)到期（大概在2065年后）后如何續(xù)期，未有定論，或財政預案未準備好。但不管如何，土地出讓收人能全部用到“雪中送炭”的公共服務(wù)上，這是減少爭議，順利續(xù)期的唯一出路。