長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察集中管轄機(jī)制探究

葉俊濤 李理思

摘 要：傳統(tǒng)的司法管轄體系不能適應(yīng)長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟的辦案實(shí)際，一定程度制約了公益訴訟檢察工作的科學(xué)發(fā)展。建議因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)，以水系確定三級(jí)跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察管轄機(jī)制，并配套建設(shè)職能履行機(jī)制和無縫銜接機(jī)制。

關(guān)鍵詞：跨行政區(qū)劃 公益訴訟 管轄機(jī)制

近年來，長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，也帶來因過度發(fā)展或?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益而損害長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的情形，為此，湖北省開展了關(guān)于長(zhǎng)江流域生態(tài)保護(hù)公益訴訟專項(xiàng)行動(dòng)。針對(duì)長(zhǎng)江流域公益破壞行為以及損害后果跨行政區(qū)劃的案件，建議建立長(zhǎng)江流域公益訴訟檢察集中管轄機(jī)制，進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度。

一、長(zhǎng)江流域公益訴訟集中管轄的重要意義

（一）符合新時(shí)代公益保護(hù)一體化的發(fā)展趨勢(shì)

2014年，“兩高”試點(diǎn)將跨行政區(qū)劃人民檢察院提起公訴的案件作為跨行政區(qū)劃人民法院經(jīng)所在地高級(jí)人民法院指定管轄的案件類型之一，旨在解決公共利益與行政區(qū)劃交叉問題。2018年6月，“公益訴訟與鐵檢——鐵路檢察官論壇”圍繞習(xí)近平總書記關(guān)于“檢察官作為公共利益的代表”“打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)”“建設(shè)美麗中國(guó)”等重要指示精神，以生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟案件為龍頭，以加強(qiáng)協(xié)同配合和一體化為導(dǎo)向，分析了跨行政區(qū)劃公益訴訟的可行性，提出探索建立跨行政區(qū)劃生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源保護(hù)行政公益訴訟工作機(jī)制，可有效解決全流域、跨區(qū)域的公益保護(hù)問題。

（二）提高檢察監(jiān)督效能的必然選擇

就公益訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)的管轄權(quán)主要根據(jù)事實(shí)所在地確定，有較為嚴(yán)格的地緣限制，四級(jí)司法管轄與行政轄區(qū)重合的制度形成于我國(guó)建國(guó)初期。但長(zhǎng)江流域公益訴訟案件往往涉及流域面積大、社會(huì)反響大，僅靠案件所在地的基層檢察機(jī)關(guān)單獨(dú)管轄此類公益訴訟案件，力量過于薄弱。實(shí)行跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄全流域、跨區(qū)域公益訴訟案件，從人、財(cái)、物等方面統(tǒng)籌保障，既可打破地方保護(hù)干擾，也可使部分地區(qū)因地方干涉而基本閑置的行政訴訟資源得以盤活。例如，2019年湖北省咸寧市嘉魚縣人民檢察院公益訴訟檢察部門依職權(quán)發(fā)現(xiàn)，何某、唐某等人與尤某、姜某等人在未辦理采砂許可證的情況下，在長(zhǎng)江嘉魚段河道內(nèi)共同實(shí)施非法采砂。該采砂行為并不局限在某一特定的范圍，以貫穿嘉魚的長(zhǎng)江水道中心線為界，江北屬于洪湖市管轄、江南屬于嘉魚縣管轄;下游屬于武漢漢口管轄，上游屬于嘉魚管轄。單獨(dú)提起民事公益訴訟，嘉魚縣人民檢察院沒有管轄權(quán)，在大量調(diào)查取證后移送咸寧市人民檢察院辦理?？梢?，長(zhǎng)江流域公益訴訟亟需破除管轄不明的僵局，探索長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄機(jī)制來明確職責(zé)。

（三）建立跨區(qū)劃公益損害責(zé)任+社會(huì)化治理+恢復(fù)性司法的重要途徑

目前長(zhǎng)江流域公益訴訟檢察權(quán)運(yùn)行的邊界與行政轄區(qū)高度重合，一旦遇到長(zhǎng)江流域公共利益和行政區(qū)劃交叉，如法律關(guān)系主體分處不同區(qū)域、損害行為跨越不同區(qū)域、損害后果分散在不同區(qū)域，若適用屬地管轄原則，則可能產(chǎn)生管轄爭(zhēng)議，也有可能無法準(zhǔn)確界定公益損失。因此，探索長(zhǎng)江流域公益訴訟，從相互聯(lián)結(jié)的案件整體界定和分析所侵犯的法益客體，分析法律事實(shí)，從而確定損害責(zé)任承擔(dān)。明確前端是責(zé)任承擔(dān)、中端是社會(huì)化治理、末端是恢復(fù)性司法符合公益保護(hù)的一體化要求。恢復(fù)性司法追求社會(huì)治理效果的最大化，取代了報(bào)應(yīng)性正義的恢復(fù)性正義理念，通過結(jié)果來體現(xiàn)正義。[1]將恢復(fù)性司法根植于跨行政區(qū)劃公益訴訟中，重新定位公益侵害人與公益損害受眾、公益損害受眾與社會(huì)之間的關(guān)系，減少原本處于對(duì)立地位的雙方在訴訟過程中的成本內(nèi)耗，從而形成三位一體的跨行政區(qū)劃公益訴訟機(jī)制。

二、長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄面臨的困境

長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃集中管轄公益訴訟檢察工作滿足了公益保護(hù)內(nèi)在的整體性要求，然而，存在三個(gè)比較突出的問題。

（一）運(yùn)行主體困境——主體定位沖突

通過頂層設(shè)計(jì)構(gòu)建長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄，可以打破原有管轄權(quán)交叉的“九龍治水”格局。但其作為新生制度，一方面，因過于強(qiáng)調(diào)集中管轄的優(yōu)越性，容易產(chǎn)生“搭便車”現(xiàn)象，使得地方檢察機(jī)關(guān)濫用或推諉適用集中管轄制度，反而弱化公益訴訟檢察職能，也可能使地方檢察機(jī)關(guān)陷入“單打獨(dú)斗”的泥沼;另一方面，為確保長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使公益訴訟檢察職能，自構(gòu)建之初就著重于打造縱向?qū)蛹?jí)體系，容易忽視地方政府之間的橫向協(xié)調(diào)，無法有效引導(dǎo)地方行政機(jī)關(guān)多元參與，存在超然于目前的司法和行政格局的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）管轄客體困境——跨區(qū)劃受損公益難修復(fù)

長(zhǎng)江流域公益訴訟集中管轄客體與法律關(guān)系客體及政策客體類似，在此借用政策客體的定義，“是指集中管轄所發(fā)生作用的對(duì)象，包含集中管轄所要處理的社會(huì)關(guān)系（事）和所要發(fā)生作用的社會(huì)成員（人）兩個(gè)方面”[2]。長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益保護(hù)作為長(zhǎng)江流域公益訴訟的客體，表現(xiàn)為跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)不同行政管轄區(qū)之間責(zé)任劃分等問題，面對(duì)受損公益修復(fù)之“難”具體體現(xiàn)在：一方面，跨行政區(qū)劃公益保護(hù)責(zé)任主體多元，導(dǎo)致利益協(xié)調(diào)難?？缧姓^(qū)劃公益保護(hù)問題的特性決定了在公益訴訟過程中必定會(huì)牽涉不同區(qū)域、不同行政單位與不同利益主體?！摆吚芎Α笔遣煌黧w的天性，在實(shí)際執(zhí)行中，不同利益主體基于自身利益考量，有選擇性地履行檢察公益訴訟確定的責(zé)任與義務(wù)，導(dǎo)致跨行政區(qū)劃?rùn)z察機(jī)關(guān)厘定的“公益保護(hù)方案”難以落實(shí);另一方面，跨行政區(qū)劃公益保護(hù)邊界模糊，導(dǎo)致邊界確定難。傳統(tǒng)意義上的地理邊界和責(zé)任邊界構(gòu)成了廣義的邊界，長(zhǎng)江流域僅長(zhǎng)江就穿行我國(guó)9省2直轄市，支流眾多，流域的自然分割狀態(tài)以及行政管轄責(zé)任的碎片化導(dǎo)致跨行政區(qū)劃受損公益的修復(fù)需要付出更大的努力。

（三）外部監(jiān)督困境——上級(jí)監(jiān)督乏力、同級(jí)監(jiān)督缺位

長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄的初衷是為了去司法地方化和地方因素的干擾，因而檢察權(quán)行使的獨(dú)立性要求很高，隨之而來的是接受監(jiān)督的問題?？缧姓^(qū)劃集中管轄長(zhǎng)江流域公益訴訟案件后，集中管轄檢察院與所管轄地區(qū)人大不存在隸屬關(guān)系，沒有向當(dāng)?shù)厝舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)匯報(bào)工作的法律義務(wù)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝舜鬅o法及時(shí)、全面掌握跨行政區(qū)劃公益保護(hù)工作的具體情況，不能有效給予支持和指導(dǎo)。同時(shí)，建立三級(jí)長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟層級(jí)管轄機(jī)制，基層檢察院就是跨市、縣、區(qū)，它直接受跨省級(jí)行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄檢察院領(lǐng)導(dǎo)，與所在省級(jí)檢察院的關(guān)系如何界定，在外部監(jiān)督不顯的情況下，內(nèi)部系統(tǒng)監(jiān)督過于單薄。

三、建立長(zhǎng)江流域公益訴訟集中管轄機(jī)制的路徑

跨行政區(qū)劃公益訴訟在機(jī)制建設(shè)上與其他類型的訴訟具有天然的差異，只有找準(zhǔn)跨行政區(qū)劃公益訴訟高效運(yùn)行的切入點(diǎn)，創(chuàng)新工作機(jī)制才能推動(dòng)跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察工作持續(xù)健康發(fā)展。

（一）探索建立案件管轄機(jī)制

一是建議立法確定管轄。在國(guó)家層面設(shè)置跨行政區(qū)劃?rùn)z察院“負(fù)責(zé)辦理跨行政區(qū)劃管轄案件”的前提基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行的三大訴訟法進(jìn)行修改。在總則部分，增加對(duì)公益訴訟等特殊類型案件實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄等原則性規(guī)定。

二是建立完善跨行政區(qū)劃公益訴訟層級(jí)體系?？缧姓^(qū)劃改革旨在避免因地方保護(hù)而導(dǎo)致的司法不公，而地方干擾來自于不同層級(jí)政府的政策導(dǎo)向。如果將長(zhǎng)江流域公益訴訟集中管轄交由現(xiàn)有司法管轄體制下的市、縣檢察院來行使，其顯然是力不從心的。在跨行政區(qū)劃?rùn)z察改革的具體構(gòu)想上，南京鐵路運(yùn)輸檢察院提出以中國(guó)七大地理區(qū)劃分跨省級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院，依托長(zhǎng)江流域內(nèi)武漢、南京等大城市，再各設(shè)立跨市級(jí)行政區(qū)劃?rùn)z察院，具體承擔(dān)一定數(shù)量和類型的案件辦理職責(zé)，形成部分地區(qū)的兩級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院設(shè)置。但筆者認(rèn)為，跨行政區(qū)劃是為了解決全流域、跨區(qū)域的公益保護(hù)問題，不能完全按照我國(guó)地理區(qū)來機(jī)械劃分長(zhǎng)江流域公益訴訟檢察管轄，應(yīng)該因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)。長(zhǎng)江流域水網(wǎng)密布，可以水系確定長(zhǎng)江流域內(nèi)跨行政區(qū)劃公益訴訟的管轄范圍，如淮河流域、太湖流域、長(zhǎng)湖流域等，根據(jù)所跨區(qū)域范圍設(shè)置長(zhǎng)江流域公益訴訟基層檢察院，由跨省級(jí)公益訴訟管轄檢察院垂直管轄;在省級(jí)以上，國(guó)家級(jí)以下，以長(zhǎng)江流域、黃河流域等全區(qū)域形成跨省級(jí)公益訴訟集中管轄，形成三級(jí)跨行政區(qū)劃公益訴訟檢察管轄機(jī)制。

三是突出公益訴訟跨區(qū)域性、專業(yè)性、特殊性等天然屬性，明確案件管轄范圍。牢牢把握特殊和重大兩個(gè)關(guān)鍵來確定長(zhǎng)江流域公益訴訟檢察案件管轄，集中力量辦理重大的特殊案件。

（二）探索建立職能履行機(jī)制

創(chuàng)建跨行政區(qū)劃公益訴訟履職機(jī)制，強(qiáng)化法律監(jiān)督和實(shí)現(xiàn)公益保護(hù)功能。一方面，探索建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制，按照長(zhǎng)江流域公益訴訟集中管轄的原則，由集中管轄檢察院的上級(jí)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)籌部署，在上下級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院和同級(jí)跨行政區(qū)劃?rùn)z察院間突出扁平化管理，對(duì)線索來源、人員配備、證據(jù)固定、出庭訴訟等方面加強(qiáng)協(xié)作聯(lián)動(dòng)。同時(shí)，在跨區(qū)域檢察院與普通檢察院之間還要建立暢通的管轄移送機(jī)制，確保充分激活長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察院的檢察力量;另一方面，創(chuàng)新司法辦案監(jiān)督機(jī)制。建立健全跨區(qū)域案件管理機(jī)制、內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制、特殊案件監(jiān)察、專項(xiàng)督察機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)重大特殊的跨行政區(qū)劃公益訴訟案件辦案活動(dòng)的監(jiān)督。

（三）探索建立無縫銜接機(jī)制

長(zhǎng)江流域公益訴訟集中管轄檢察院將普通公益訴訟四級(jí)檢察管轄的盲區(qū)——跨行政區(qū)劃公益訴訟集中到長(zhǎng)江流域檢察院集中管轄，與地方檢察院之間的銜接問題日益凸顯。關(guān)鍵在于長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃公益訴訟集中管轄檢察院到底與地方檢察院屬于平行關(guān)系還是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這里著重論述平行關(guān)系，長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察院獨(dú)立行使公益訴訟檢察權(quán)后，需建立信息共享、工作通報(bào)和會(huì)商機(jī)制，通過檢察信息共享的建立，使長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察院和地方檢察院之間的信息得以開放共享、互通有無，并進(jìn)一步探索與地方政法信息平臺(tái)、“兩法銜接”平臺(tái)融合及后臺(tái)數(shù)據(jù)庫聯(lián)動(dòng)的可能性。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以打破長(zhǎng)江流域跨行政區(qū)劃?rùn)z察院與地方檢察院之間的界限，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享，這種良性變化是社會(huì)的需求，但未必能成為跨區(qū)域檢察院與地方檢察院的內(nèi)生動(dòng)力，最高人民檢察院需要再造公益訴訟檢察運(yùn)行流程，通過流程整合跨區(qū)域檢察院和地方檢察院不同檢察運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的無縫銜接，提高公益訴訟檢察工作運(yùn)轉(zhuǎn)效率。

注釋：

[1]參見周長(zhǎng)軍、呂欣：《司法的恢復(fù)性與社會(huì)的和諧化——恢復(fù)性司法理論國(guó)際研討會(huì)綜述》，《法學(xué)論壇》2007年第5期。

[2]陳振明主編：《公共政策分析》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第50頁。