檢察建議做成剛性的實(shí)踐探索

萬其明

摘 要：檢察建議作為法律監(jiān)督的重要方式，是做實(shí)做好做強(qiáng)法律監(jiān)督工作的突破口和發(fā)力點(diǎn)。通過對安徽省淮南市檢察建議工作運(yùn)行情況的分析，發(fā)現(xiàn)在實(shí)踐運(yùn)行中，檢察建議工作存在理念轉(zhuǎn)變滯后、學(xué)習(xí)相關(guān)法律、規(guī)范性文件不夠深入、文書質(zhì)量參差不齊、督促被建議單位落實(shí)不到位等問題，制約了檢察建議剛性作用的充分發(fā)揮。應(yīng)堅(jiān)持以問題為導(dǎo)向，從加快理念轉(zhuǎn)變、加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)、提高文書質(zhì)量、完善檢察建議工作配套機(jī)制等實(shí)踐路徑探索，推動檢察建議工作規(guī)范化運(yùn)行，增強(qiáng)檢察建議監(jiān)督剛性。

關(guān)鍵詞：檢察建議 法律監(jiān)督 剛性 案件化辦理

一、檢察建議樣本情況分析

2015年以來，安徽省淮南市兩級檢察機(jī)關(guān)共制發(fā)檢察建議762份，收到回復(fù)709份，回復(fù)率約為93%。在已收到的回復(fù)中采納634份，另有31份未收到回復(fù)但跟蹤落實(shí)結(jié)果實(shí)際已被采納，采納率約為87.3%。從調(diào)研的樣本分析，對檢察建議的制發(fā)情況可歸納如下：

（一）從制發(fā)數(shù)量看，檢察建議制發(fā)數(shù)量穩(wěn)中有升

2015年至2017年檢察建議制發(fā)數(shù)量分別為111份、122份、116份。2018年，檢察建議制發(fā)數(shù)量飆升至258份。后分析原因是臨時(shí)應(yīng)對最高人民檢察院進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作，有的業(yè)務(wù)部門和基層檢察院片面追求檢察建議數(shù)量。2019年，檢察建議制發(fā)數(shù)量為155份，漸趨于理性。

（二）從制發(fā)部門看，各部門制發(fā)數(shù)量不均

刑事檢察部門（含未成年人檢察、控告申訴）制發(fā)363份，占比約47.6%;民事檢察部門制發(fā)232份，占比約30.4%;公益訴訟檢察部門制發(fā)100份，占比約13.1%;行政檢察部門制發(fā)份67，占比約8.8%。

（三）從送達(dá)方式看，宣告送達(dá)比例較低

全市書面送達(dá)752份，占比約98.7%;宣告送達(dá)10份，僅占比約1.3%。部分基層檢察院尚未采取過宣告送達(dá)方式。

（四）從回復(fù)、采納情況看，總體呈持續(xù)上升趨勢

2015年至2019年，檢察建議回復(fù)率及采納率總體呈持續(xù)上升態(tài)勢，詳見如下統(tǒng)計(jì)表：

二、檢察建議工作經(jīng)驗(yàn)分享

通過對檢察建議樣本以及對部分典型檢察建議的深入剖析，總結(jié)淮南檢察建議工作經(jīng)驗(yàn)如下：

一是發(fā)現(xiàn)涉案單位的“小問題”，實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會穩(wěn)定的“大作用”?；茨鲜袡z察機(jī)關(guān)注重對一類問題的總結(jié)分析，力爭讓一個(gè)檢察建議堵塞多個(gè)漏洞、解決一批問題，達(dá)到“辦理一案、治理一片、造福一方”的社會效果。在辦理某盜竊案中，發(fā)現(xiàn)高校在學(xué)生管理、宿舍管理、法制宣傳上存在疏漏，及時(shí)向上述高校發(fā)送檢察建議，并主動走訪高校，推動“檢校共建”工作縱深發(fā)展。發(fā)揮了檢察建議助力完善社會治理、有效預(yù)防犯罪的剛性成效。

二是以一案形成類案辦理指引，提升辦案質(zhì)效。以審判為中心的刑事訴訟制度改革，要求依法獲取證據(jù)，提高辦案質(zhì)效。針對公安機(jī)關(guān)在辦理毒品案件中存在客觀性證據(jù)提取意識不強(qiáng)、證據(jù)固定程序規(guī)范意識不到位等問題，結(jié)合法院審理毒品案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，向公安機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議，公安機(jī)關(guān)積極落實(shí)整改。檢察建議起到了有效引導(dǎo)偵查、助力構(gòu)建新型偵訴關(guān)系和大控方格局的剛性成效。

三是秉承雙贏多贏共贏理念，履行公益守護(hù)之責(zé)。淮南市檢察機(jī)關(guān)為保護(hù)淮河流域生態(tài)環(huán)境，開展了“依法治砂護(hù)淮，守衛(wèi)碧水藍(lán)天”的檢察公益訴訟專項(xiàng)活動。壽縣人民檢察院針對當(dāng)?shù)厮块T制發(fā)檢察建議，該縣水利局及時(shí)反饋《關(guān)于檢察建議整改落實(shí)情況的報(bào)告》，對檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化整治非法采砂以及嚴(yán)防充當(dāng)保護(hù)傘等方面提出的建議給出了高度肯定。2019年7月17日，應(yīng)最高人民檢察院邀請，駐豫、陜20名全國人大代表來到淮南市視察淮河生態(tài)修復(fù)情況，觀摩公益訴訟案件庭審，對淮南市檢察機(jī)關(guān)積極履職守護(hù)公益的做法表示充分肯定，給予“有力度、有創(chuàng)新、有效果、有情懷、有眼光”的積極評價(jià)。

四是立足辦案，深度挖掘，保護(hù)未成年人身心健康?；茨鲜袡z察機(jī)關(guān)立足辦案，督促相關(guān)職能部門齊抓共管，確保法律監(jiān)督橫向到邊、縱向到底。如從一起非法持有毒品案件中，發(fā)現(xiàn)犯罪嫌疑人周某某為某活動中心的教師，經(jīng)調(diào)查核實(shí)，該單位用人制度存在漏洞，在教學(xué)方面存有極大的安全隱患。為保護(hù)兒童身心健康，特制發(fā)檢察建議，該活動中心收到建議后高度重視，立即進(jìn)行以點(diǎn)帶面的大力整改。檢察建議發(fā)揮了“守護(hù)弱勢群體”之剛性成效。

三、檢察建議存在的問題

在全市檢察機(jī)關(guān)共同推動下，檢察建議工作總體運(yùn)行良好。通過對檢察建議統(tǒng)計(jì)樣本分析，梳理出理念滯后、學(xué)習(xí)新修訂的法律規(guī)范性文件不深入、文書質(zhì)量參差不齊、工作管理等方面的問題，由此引發(fā)眾多不良表現(xiàn)，導(dǎo)致實(shí)踐中檢察建議監(jiān)督作用略顯不足。

（一）檢察工作理念轉(zhuǎn)變滯后

檢察工作進(jìn)入新時(shí)代，張軍檢察長要求大力加強(qiáng)檢察建議工作，并提出了一系列具體意見和要求，最高人民檢察院發(fā)出“一號檢察建議”，率先示范引領(lǐng)此項(xiàng)工作的開展。但是，部分干警對檢察建議的認(rèn)識沒有與時(shí)俱進(jìn)，存在“重辦案、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象，認(rèn)為辦理訴訟案件才是硬任務(wù)，檢察建議只是“副產(chǎn)品”，工作理念尚未完全轉(zhuǎn)變。一是部分基層檢察院遲遲未成立檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組，有的雖然組建了，但實(shí)際運(yùn)行效果不佳，未充分發(fā)揮督促檢查作用。二是不重視檢察建議的法律監(jiān)督作用，沒有將檢察建議作為案件量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，干與不干一個(gè)樣。上級檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議工作，就盲目制發(fā)建議，重?cái)?shù)量輕質(zhì)量。三是檢察建議制發(fā)不平衡。由統(tǒng)計(jì)樣本分析：檢察建議制發(fā)集中在刑事檢察部門和民事檢察部門，分別占比47.6%和30.4%，個(gè)別部門常年不制發(fā)檢察建議，這與“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”全面協(xié)調(diào)充分發(fā)展不符;絕大多數(shù)檢察建議以書面方式送達(dá)，以宣告方式送達(dá)的數(shù)量極少。此外，各基層檢察院制發(fā)的檢察建議數(shù)量不平衡，個(gè)別院制發(fā)的檢察建議常年保持個(gè)位數(shù)。

（二）對相關(guān)法律、規(guī)范性文件學(xué)習(xí)理解不夠

隨著人民檢察院組織法的修訂，檢察建議確定為檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式，沒有深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會到這是中國特色社會主義檢察制度的創(chuàng)新與發(fā)展，對新時(shí)代的國家政策沒有學(xué)懂弄通，與社會治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化的要求還有距離。尤其是沒有吃透《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）《人民檢察院檢察建議督促落實(shí)統(tǒng)管工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）和《人民檢察院檢察建議法律文書格式樣本》（以下簡稱《檢察建議格式樣本》）等規(guī)范性文件的精神，仍然按照過去形成的習(xí)慣開展工作，甚至還在援引已經(jīng)廢止的試行規(guī)定作為制發(fā)依據(jù)。

（三）檢察建議文書質(zhì)量參差不齊

實(shí)踐中，檢察建議的文號、體例、說理以及法律援引等千差萬別，質(zhì)量參差不齊，與《檢察建議格式樣本》要求存在較大差距。一是文號不統(tǒng)一。不同區(qū)縣所使用的文號有所不同，出現(xiàn)了“潘檢偵監(jiān)建[2018]1號”“潘檢公訴建[2019]1號”“八檢一部建[2019]1號等”。二是部分檢察建議內(nèi)容表述不規(guī)范。檢察建議書中缺少對“依法認(rèn)定的案件事實(shí)或者經(jīng)調(diào)查核實(shí)的事實(shí)及證據(jù)”“存在的違法情形或者應(yīng)當(dāng)消除的隱患”“建議內(nèi)容所依據(jù)的法律、法規(guī)和有關(guān)文件的規(guī)定”等內(nèi)容的詳細(xì)表述。三是部分檢察建議措施不具有針對性、可操作性。樣本中的針對涉黑涉惡案件中“套路貸”制發(fā)的檢察建議，多數(shù)被建議單位集中于金融管理部門以及教育機(jī)構(gòu)，措施僅僅是強(qiáng)調(diào)“建議有關(guān)部門高度重視某某問題，完善相關(guān)制度”“注意加強(qiáng)某某行業(yè)的管理”等，缺少深入淺出的分析說理，以至于具有權(quán)威剛性的檢察建議演變成了“可有可無的建議書”。四是個(gè)別基層院還存在片面追求數(shù)量的問題，就同一類事實(shí)向同一對象制發(fā)多份檢察建議書。

（四）督促、支持、幫助被建議單位落實(shí)不到位

長期以來，檢察建議存在相關(guān)單位反饋不及時(shí)、整改落實(shí)不徹底、執(zhí)行結(jié)果與制定初衷存在偏差等諸多問題。一是與被建議單位溝通聯(lián)系不到位。承辦人發(fā)出檢察建議前和發(fā)出檢察建議后，與被建議單位聯(lián)系有限，溝通協(xié)調(diào)不暢，有些單位甚至存在抵觸情緒，對整改工作敷衍了事。二是沒有制定跟蹤回訪和督促落實(shí)機(jī)制。因檢察建議具有靈活性，長期定位為柔性監(jiān)督，往往導(dǎo)致建議一發(fā)了事，缺少緊盯不放、一抓到底的“釘釘子”精神，實(shí)踐中有部分“石沉大?！钡臋z察建議。三是對建議是否符合實(shí)際、措施是否得當(dāng)沒有進(jìn)行充分評估，個(gè)別建議措施屬于閉門造車、不具有合理性，在收到反饋文書之后即算工作終結(jié)。

四、檢察建議做成剛性的實(shí)踐路徑探索

新時(shí)代新?lián)?dāng)。檢察建議作為履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式，是做實(shí)做好做強(qiáng)法律監(jiān)督工作的突破口和發(fā)力點(diǎn)。如何落實(shí)張軍檢察長“把檢察建議做成剛性”的要求，必須立足實(shí)踐，以問題為導(dǎo)向，通過加快理念轉(zhuǎn)變、深入學(xué)習(xí)貫徹人民檢察院組織法、《規(guī)定》《工作辦法》《檢察建議格式樣本》等相關(guān)法律、規(guī)范性文件精神、提高檢察建議文書質(zhì)量、完善配套的工作機(jī)制，把檢察建議工作落實(shí)到“四大檢察”“十大業(yè)務(wù)”當(dāng)中。

（一）加快理念轉(zhuǎn)變

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確提出：中國特色社會主義進(jìn)入新時(shí)代。隨后人民檢察院組織法修訂出臺，修訂的一項(xiàng)重要內(nèi)容是明確檢察建議是履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要方式。這一定位是檢察制度的創(chuàng)新與發(fā)展，對標(biāo)新定位，要加快理念轉(zhuǎn)變，積極發(fā)揮制度優(yōu)勢。

理念轉(zhuǎn)變不是口頭上講講，是要落實(shí)在實(shí)踐當(dāng)中。一是樹立符合新時(shí)代內(nèi)涵和法律精神的“辦案中監(jiān)督、監(jiān)督中辦案”的理念。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行法律監(jiān)督的重要方式，要提高思想認(rèn)識，轉(zhuǎn)變干警“重辦案輕監(jiān)督”的觀念;要充分認(rèn)識開展檢察建議工作的重要性，切實(shí)提高各級檢察院對檢察建議工作的重視程度，把檢察建議工作作為法律監(jiān)督核心業(yè)務(wù)來抓。二是做好檢察建議督促落實(shí)統(tǒng)管工作。未成立檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組的檢察院要盡快成立，成立落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組的檢察院，要做好檢察建議督促落實(shí)統(tǒng)管工作，對檢察建議落實(shí)工作進(jìn)行經(jīng)常性督促檢查，定期分析研判工作中存在的問題，研究提出提高檢察建議質(zhì)量、解決檢察建議落實(shí)有關(guān)問題的意見和措施。三是按照《規(guī)定》要求，納入案件質(zhì)量評查范圍。對檢察建議定期組織評查，對不規(guī)范問題進(jìn)行集中反饋，促進(jìn)檢察建議規(guī)范化，提升檢察建議質(zhì)效。四是按照《規(guī)定》將檢察建議的質(zhì)量和效果納入業(yè)務(wù)考核體系范圍。檢察建議工作有了具體量化標(biāo)準(zhǔn)，不再是案件的“副產(chǎn)品”，可以充分發(fā)揮績效考核的正向引領(lǐng)作用。同時(shí)，有利于提高檢察官工作積極性，徹底扭轉(zhuǎn)“重辦案、輕監(jiān)督”的固有認(rèn)識。

（二）加強(qiáng)相關(guān)法律、規(guī)范性文件的學(xué)習(xí)

人民檢察院組織法的修訂，《規(guī)定》《工作辦法》《檢察建議格式樣本》等規(guī)范性文件的相繼修訂出臺，都需要檢察官加強(qiáng)學(xué)習(xí)，學(xué)習(xí)法律修訂的重點(diǎn)、關(guān)鍵、要義，領(lǐng)會修改內(nèi)容的實(shí)質(zhì)、精髓，以期落實(shí)在檢察建議工作中。學(xué)習(xí)修訂的《規(guī)定》，一定要領(lǐng)會掌握以下內(nèi)容：檢察建議的性質(zhì)、制發(fā)原則、類型和適用范圍、對檢察建議事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、制發(fā)程序化、提升檢察建議的剛性提供的制度保障和尊重被建議單位異議權(quán)等。對《規(guī)定》內(nèi)容缺乏學(xué)習(xí)、理解，導(dǎo)致檢察建議工作制發(fā)過程中出現(xiàn)缺項(xiàng)，導(dǎo)致負(fù)面效果，是要堅(jiān)決避免的。學(xué)習(xí)的方式可采取多種方式：一是自學(xué);二是單位有計(jì)劃地組織學(xué)習(xí);三是集中有針對性地進(jìn)行有關(guān)檢察建議工作的專項(xiàng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。學(xué)習(xí)不是目的，最后要把學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)化在檢察建議工作當(dāng)中，推進(jìn)檢察建議規(guī)范化管理，高質(zhì)量制發(fā)，精準(zhǔn)化落地，切實(shí)發(fā)揮檢察建議在強(qiáng)化法律監(jiān)督、促進(jìn)社會治理方面的積極作用。

（三）提高文書質(zhì)量

根據(jù)《規(guī)定》要求，一份合格的檢察建議書要闡明相關(guān)的事實(shí)和依據(jù)，提出的建議應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，明確具體、說理充分、論證嚴(yán)謹(jǐn)、語言簡潔、有操作性。一般應(yīng)包括7個(gè)方面的內(nèi)容，關(guān)鍵的“案件或者問題的來源”“依法認(rèn)定的案件事實(shí)或者經(jīng)調(diào)查核實(shí)的事實(shí)及其證據(jù)”“存在的違法情形或者應(yīng)當(dāng)消除的隱患”“建議的具體內(nèi)容及所依據(jù)的法律、法規(guī)和有關(guān)文件等的規(guī)定”“被建議單位提出異議的期限”“被建議單位書面回復(fù)落實(shí)情況的期限”這6個(gè)方面一個(gè)也不能少。提高檢察建議書質(zhì)量要做到：首先，思想上，要充分認(rèn)識到高質(zhì)量的檢察建議不僅可以有效地闡明事實(shí)，釋法說理，有利于被建議單位準(zhǔn)確理解檢察建議制發(fā)依據(jù)，及時(shí)回復(fù)落實(shí)情況，提高回復(fù)率與采納率。而且對提升司法公信力，體現(xiàn)檢察建議剛性，樹立檢察機(jī)關(guān)權(quán)威具有重要意義;其次，實(shí)踐中，應(yīng)嚴(yán)格按照《規(guī)定》的程序要求開展調(diào)查核實(shí)工作，必要時(shí)借助專業(yè)機(jī)構(gòu)的力量，確保建議事項(xiàng)“事實(shí)清楚、準(zhǔn)確”，改進(jìn)措施有針對性，為撰寫高質(zhì)量建議打牢基礎(chǔ);再次，制發(fā)檢察建議書，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用《檢察建議格式樣本》，確保文書格式內(nèi)容規(guī)范統(tǒng)一，體現(xiàn)法律文書的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，彰顯法律監(jiān)督權(quán)威;最后，積極搭建評比平臺，每年組織對本地制發(fā)的檢察建議書進(jìn)行分類評比，篩選出優(yōu)秀檢察建議，激發(fā)檢察官規(guī)范檢察建議文書制作的自覺性和積極性。

（四）探索完善檢察建議做成剛性的配套工作機(jī)制

一是借助各檢察院成立的檢察建議落實(shí)工作分析督導(dǎo)小組，嚴(yán)格規(guī)范流程細(xì)節(jié)。按照《規(guī)定》要求，落實(shí)檢察建議制發(fā)程序、送達(dá)程序、備案程序、異議處理程序，督促支持幫助被建議單位落實(shí)，把檢察建議工作真正做細(xì)做實(shí)。

二是建立檢察建議人才庫。 檢察建議的初衷并不局限于解決個(gè)案問題，更多的是聚焦個(gè)案背后的源頭環(huán)節(jié)，以及如何將問題遏制在萌芽狀態(tài)。各級檢察院針對不同類型案件或問題，強(qiáng)化矛盾源頭治理，提升檢察建議制發(fā)工作的專業(yè)化水平，應(yīng)未雨綢繆，將檢察業(yè)務(wù)專家、辦案骨干、理論研究專業(yè)人才集中收錄于人才庫中，為應(yīng)對各類檢察建議的挑戰(zhàn)，儲備智慧資源。

三是積極推動檢察建議文書公開。檢察建議書作為法律文書的一種，是案件信息公開的重要內(nèi)容，可依托系統(tǒng)外的門戶網(wǎng)站、官方微信公眾號等新媒體，引入社會監(jiān)督，增加剛性因素，有利于推動法律監(jiān)督實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏。檢察建議內(nèi)容多是針對被建議單位存在的問題和漏洞，與公共利益息息相關(guān)。主動公開檢察建議文書，自覺接受人民監(jiān)督，既能提升檢察機(jī)關(guān)透明度和親和力，也能讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感。

四是積極爭取外力支持。善于爭取黨委、人大、政府、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和被建議單位上級機(jī)關(guān)、行政主管部門支持，重要檢察建議文書主動抄送，積極報(bào)告，從而提升檢察建議效力及權(quán)威。

五是強(qiáng)化建章立制。以淮南為樣本，檢察建議的制發(fā)，推動了侵害未成年人強(qiáng)制報(bào)告和強(qiáng)制干預(yù)制度的建立，對于執(zhí)法辦案的優(yōu)化、社會治理效能的提升有著不可或缺的積極意義。為此，如果能以檢察建議為契機(jī)，建章立制，將整改情況固化，無疑也是凸顯檢察建議實(shí)效、推動檢察建議落地生根的有力舉措。