從“財”“政”“法”三維度治理地方政府債務(wù)

[摘?要]我國地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，防范和化解地方政府債務(wù)的風(fēng)險成為當前的一項重要任務(wù)。貴州省近年來保持了較高的 GDP 增速，但債務(wù)率居于全國“最高水平”行列，高速經(jīng)濟增長很大程度上是由債務(wù)來支撐的。在目前經(jīng)濟不景氣與政府財政收入增速放緩，局部下降的背景下，地方債務(wù)治理變得更有現(xiàn)實急迫性。文章在梳理貴州省地方債務(wù)狀況及債務(wù)風(fēng)險發(fā)展的歷程上，提出“財”“政”“法”的三維治理架構(gòu)，提出風(fēng)險防范和消解的應(yīng)對策略，希望能夠利于地方債務(wù)之治理。

[關(guān)鍵詞]?地方政府債務(wù);三維治理;地方政府考核方式

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.12.003

1?引言

所謂地方政府性債務(wù)，就是地方機關(guān)事業(yè)單位及政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施項目，有直接債務(wù)、擔(dān)保債務(wù)以及政策性掛賬三類。它屬于社會基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方機關(guān)提供擔(dān)保的債務(wù)形式。[1]地方政府性債務(wù)包括顯性債務(wù)和隱性債務(wù)。

財政數(shù)據(jù)顯示：2017 年全國地方政府債務(wù)規(guī)模達16.47萬億元，債務(wù)率為76.5%，2018年地方債務(wù)余額18.4萬億元，債務(wù)率為76.6% ，呈現(xiàn)出“危機化”的特點。由于各地經(jīng)濟發(fā)展的水平差異較大，部分省份債務(wù)遠超過國際警戒標準。中央在重大會議中包括黨的十九大、經(jīng)濟和金融工作會議等，均對地方政府債務(wù)進行了規(guī)定。地方債務(wù)治理已經(jīng)成為關(guān)乎國家財政金融安全的重大問題之一。

中央部委預(yù)警，當前地方債務(wù)風(fēng)險總體可控，但局部地區(qū)有較高風(fēng)險。審計署曾對地方政府債務(wù)審計，西部欠發(fā)達省份地方債務(wù)規(guī)模比重總體上高于東部和中部省份。近幾年貴州省保持著讓人矚目的GDP 增長速度，但地方債務(wù)率一直保持最高水平，大規(guī)模債務(wù)支撐了近年經(jīng)濟高速發(fā)展。相對應(yīng)，債務(wù)風(fēng)險也累積到很高的程度。2015年貴州省債務(wù)率高達202.5%，2016年為189%，2017年為178.9%，2018年為121%，均居全國前列。貴州省目前處于債務(wù)償還的高峰期，債務(wù)風(fēng)險的問題已經(jīng)暴露出來。2019年第一季度，GDP增速為 10.1%，比2018年第一季度有所下降。[2]如果不能提出有效的防范措施，化解當前債務(wù)風(fēng)險，將會成為經(jīng)濟發(fā)展的主要障礙，貴州省未來經(jīng)濟增長不容樂觀。

2?貴州省債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生的原因分析

2.1?地方政府經(jīng)濟責(zé)任與財政收入的不平衡

2.1.1?財政收入少是導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險的根本原因

與東部省份相比較，貴州省經(jīng)濟增長的同時并沒有帶動財政收入同比例增長，特別是基層鄉(xiāng)級財政收入少，收入遠不能滿足支出需求。地方政府作為推動其轄區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任主體，在目標考核以及有限的財力約束下，只能“借錢生錢”，通過舉債的方式進行經(jīng)濟發(fā)展。

2.1.2?民生建設(shè)需求高和大量基礎(chǔ)建設(shè)是債務(wù)風(fēng)險的客觀原因

目前處于城市化快速發(fā)展時期，需要大量城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護等方面投入。地方政府優(yōu)于中央政府，能更準確地反映居民對地方公共產(chǎn)品的偏好。但在提供環(huán)保、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)周期長、投資規(guī)模大的典型公共產(chǎn)品時，因初始投資額大，當?shù)胤侥甓蓉斦杖霟o法承擔(dān)時，只有通過舉債方式融資。而且，只有舉債或者發(fā)行中長期債券，才能使地方公共產(chǎn)品債務(wù)償還期限與受益期限大體一致，滿足成本與收益時間和受益人群的一致性。

落實到貴州省，在道路交通、學(xué)校等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房、經(jīng)濟適用房等民生投資的比重占整個投資的比重，均高于中、東部其他省份。受地處多山地區(qū)復(fù)雜地理因素影響，所需建造成本高。經(jīng)濟發(fā)展整體落后，貧困人口比例高，用于保障民生投資較多。但貴州本身基礎(chǔ)不好，財政收入來源不多，面對大量增長的基礎(chǔ)設(shè)施、民生建設(shè)需求，只有依靠不斷地舉借外債來填補這種收支缺口。加上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保障房建設(shè)這類型的投資期較長且收益比較微薄，貴州和青海、寧夏等其他西部省份地方政府債務(wù)都呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。

2.1.3?以GDP為核心的地方政府考核方式

片面追求 GDP 高速增長的政績意識是貴州省債務(wù)風(fēng)險的主觀原因。政府考核自上而下仍主要以GDP總量和增長率作為衡量地方官員政績的指標。作為國家建設(shè)和發(fā)展責(zé)任人、中央政府委托人，在中央監(jiān)督下謀求地方和自身發(fā)展。但中央對地方需求及成本等信息掌握較少，無法準確判別地方項目決策的科學(xué)性和預(yù)算支出的合理性，容易產(chǎn)生地方超前發(fā)展、過度投資等問題，盲目舉債，致使債務(wù)越來越重。另外，地方官員考評機制中，居民監(jiān)督權(quán)利難以實行，為追求高速增長，在地方財力有限的情況下，官員多會選擇通過舉債進行基礎(chǔ)設(shè)施投資，達到在短期內(nèi)取得任職內(nèi)的 GDP 高速增長。

2.2?地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配

早在1994年分稅制改革就已經(jīng)促使中央和地方政府“財權(quán)上移，事權(quán)下移”。地方政府職能強化，需要承擔(dān)更多的公共責(zé)任，提供產(chǎn)品，中央財政收入強化，地方財政占全國收入比例下降，加重了地方政府債務(wù)的擴張壓力與動力?！笆露噱X少”的地方政府通過各種融資渠道舉債以彌補自身財力的不足。根據(jù)“路徑依賴”的理論，地方政府舉債行為會不斷自我強化，推動地方政府債務(wù)的迅速增加。

2.3?金融體制規(guī)范和風(fēng)險預(yù)警監(jiān)管機制的缺乏

投融資管理體制不健全是導(dǎo)致債務(wù)不斷膨脹的制度原因。貴州融資平臺數(shù)量雖多，但融資決策主體及償還主體和投資決策失誤責(zé)任主體均不明確，導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險容易轉(zhuǎn)移下任政府。在舉債缺乏法律依據(jù)背景下，地方政府投融資渠道規(guī)范性較弱。長期欠缺對債務(wù)規(guī)范管理的認識，通過私下募集、資產(chǎn)信托等非正規(guī)渠道變相借款，尚未建立管理地方政府債務(wù)的金融機構(gòu)合作平臺，缺乏債務(wù)管理規(guī)范。中央政府對地方存在因為隱性擔(dān)保而可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險，地方政府則傾向于享受債務(wù)短期收益，從而把未來償還責(zé)任轉(zhuǎn)嫁于下一屆政府或者上級政府。中央尚未建立對地方債務(wù)統(tǒng)一監(jiān)控的風(fēng)險預(yù)警體系，也未建立財政、債務(wù)信息的動態(tài)系統(tǒng)。疏于對風(fēng)險預(yù)判，審計周期長，影響決策，錯失地方政府債務(wù)化解時機。

3?消解地方政府債務(wù)風(fēng)險的對策分析

文章對于貴州省債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生原因，從以下三個維度提出消解風(fēng)險的對策建議。

3.1?地方債務(wù)治理“財”的維度——促進財政科學(xué)化

在地方債務(wù)處置過程中，行政主體應(yīng)強化政府自身監(jiān)管和強化市場約束，對有債務(wù)運行規(guī)律、債務(wù)治理有科學(xué)的認知。通過完善債務(wù)財政行政過程，推動債券市場機制和整頓融資平臺，來達到治理效果。

3.1.1?完善債務(wù)財政行政過程

首先，地方政府應(yīng)加強對債務(wù)投資項目進行前期論證。雖然，通過舉債進行相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的行為會推動當?shù)亟?jīng)濟增長與改善民生環(huán)境。但目前決策機制中存在不少缺陷，出現(xiàn)舉債權(quán)被濫用，債務(wù)膨脹等現(xiàn)象。不少地方性投資項目，在開始建設(shè)前，并未經(jīng)過嚴格而科學(xué)論證，出現(xiàn)嚴重的重復(fù)建設(shè)和財政資金浪費問題。比如，廣東珠三角200千米之內(nèi)分布著5家機場，部分機場利用率不高，其中珠海機場的利用率不到 10%。[3]更何況是經(jīng)濟欠發(fā)達，財政收入較少的貴州省，更應(yīng)該對投資項目進行把控。地方政府應(yīng)從基礎(chǔ)出發(fā)，把關(guān)債務(wù)投資項目，因地制宜考慮當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與投資等問題。

其次，應(yīng)完善中央審批機制。凡重大基礎(chǔ)設(shè)施投資，中央應(yīng)對地方施加適當?shù)闹笇?dǎo)與控制。掌控全局，宏觀調(diào)控針對不同地方財政實際實施差異化的管理，對資金使用科學(xué)化指導(dǎo)，控制地方債務(wù)規(guī)模。完善制度，發(fā)揮中央宏觀調(diào)控有利于限定地方債務(wù)標準，防止債務(wù)過度膨脹，確保財政可控安全運行，預(yù)防貧富差距進一步擴大，有效調(diào)配資金，避免資金過度集中，統(tǒng)一協(xié)調(diào)民間、地方和中央資金的關(guān)系。

最后，強化監(jiān)督審計和完善問責(zé)制。一是中央對地方審計監(jiān)督。形成制度化債務(wù)審計機制，不僅是債務(wù)狀況的匯總，更重要的是從中發(fā)現(xiàn)問題，如違法違規(guī)舉債將作為問責(zé)的依據(jù)。強化上級對下級機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，加強中央監(jiān)督審計，推進地方審計職業(yè)化建設(shè)，來準確提高審計組織的監(jiān)督能力，用來規(guī)制地方債務(wù)。二是完備問責(zé)體系。對違法違規(guī)的舉債進行問責(zé)，把政府性債務(wù)作為一個硬指標納入政績考核。明確落實責(zé)任，各級政府要矯正不正確的政績導(dǎo)向，對脫離實際的過度舉債、違法違規(guī)的舉債或擔(dān)保、違規(guī)使用債務(wù)資金、惡意逃廢債務(wù)等行為，要依法追究相關(guān)人責(zé)任。在地方債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急中發(fā)生的違法違規(guī)范圍和行為類別，有確定的責(zé)任追究步驟。堅決執(zhí)行并完善追責(zé)機制，與國家法律法規(guī)銜接好，增強考核問責(zé)機制的體系性、法律制度性，提升對地方政府行為的約束力。

3.1.2?推動債券市場機制，整頓融資平臺

一是推動債券市場化，發(fā)揮市場機制活力與制約作用提升地方債務(wù)的治理效果。各級政府要依據(jù)法律法規(guī)展開債券信用評級活動，應(yīng)該向公眾及時披露債券信息、財政經(jīng)濟運行情況及債務(wù)狀況等，解決信息不均衡，推動投資人了解地方財政狀況與償債能力。財政透明度有利于縮減政府債務(wù)規(guī)模。目前具有資質(zhì)的債券評級公司數(shù)量少，評價標準不統(tǒng)一等問題，制約了信用評級的客觀性。要真正發(fā)揮對地方政府的約束作用，應(yīng)把信用評級市場的培育重視起來。

二是推動地方融資平臺企業(yè)化。在2015年預(yù)算法里就規(guī)定了政府只能以發(fā)行債券的方式舉債，地方融資平臺舉借債務(wù)只作為企業(yè)債務(wù)而存在。企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借。但如果缺乏規(guī)范的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，地方融資平臺可能會出現(xiàn)權(quán)益與責(zé)任相分離，“融、投、管分離”等問題，會加大融資風(fēng)險，增加政府財政風(fēng)險。需要完善地方融資企業(yè)結(jié)構(gòu)，合理界定融資平臺功能定位及未來轉(zhuǎn)型發(fā)展方向，使其從融資工具轉(zhuǎn)向真正的市場經(jīng)營主體。

3.2?地方債務(wù)治理“政”的維度——推動財政民主化

圍繞創(chuàng)建平衡的中央與地方財政關(guān)系和完善地方財政政治過程，要加強對政府財政行為的自主化以及監(jiān)督來提升地方債務(wù)治理的效果，以期實現(xiàn)財政民主化。

3.2.1?構(gòu)建更加平衡的央地財政關(guān)系，完善財權(quán)與事權(quán)的分配體系

中央與地方財政的不平衡，會產(chǎn)生政府債務(wù)規(guī)模擴大。分稅制下，財權(quán)與事權(quán)的不匹配，財政不平衡的確是地方債務(wù)擴展的首要原因。國家應(yīng)該建立更加平衡的財政制度以控制地方債務(wù)極度擴張。

要從根本意識上改變傳統(tǒng)認為中央會為地方債務(wù)“埋單，托底”的錯誤觀，就要削弱對地方政府的財政干涉，還要深化地方的財政自主權(quán)，促進地方財政行為自主趨向財政責(zé)任獨立，促使投資者更加謹慎地進行投資決策，繼而深化地方政府財政主要地位。這既有利于形成權(quán)責(zé)相應(yīng)的體系，也是地方民主過程施展作用的基本條件。

強化地方財政的自主權(quán)可從以下兩方面進行：一是調(diào)整地方政府的財政收入來源，健全財政分權(quán)體系。優(yōu)化分稅制體制，合理配置稅種。中央把控消費稅、個人所得稅等，地方掌握不動產(chǎn)稅等流動性弱的稅種。擴大地方稅種，提高地方在部分共享稅上分成比例。完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對基層財政的轉(zhuǎn)移支付力度，擴充地方可支配財力，明確各級政府的償債責(zé)任，增強償債意識，減少地方舉債規(guī)模。二是確定各級政府事權(quán)界限和管理職責(zé)。中央提供國防、外交、鐵路等全國性公共產(chǎn)品。城市公路、公園、水等地方性公共產(chǎn)品，由地方提供。共同承擔(dān)資源開發(fā)、環(huán)境保護、社會救助等事務(wù)，以受益范圍為標準，科學(xué)劃分各級政府的事權(quán)范圍，并通過立法形式確認。

3.2.2?完善地方政治過程，加強外界對政府財政行為的監(jiān)督

政府是公共產(chǎn)品，公共服務(wù)的提供者，自身并不產(chǎn)生財富，政府償還債務(wù)的能力與財政資金的來源，主要來自向民眾征收的稅款。地方舉債是一種地方政府籌資行為，政府債務(wù)相當遞延稅收。所以，群眾可以決議對某些產(chǎn)品是否投資，可以就融資必要性與規(guī)模表達意見，可以介入選擇政府的項目。涉及政府發(fā)債的事宜，還應(yīng)發(fā)揮人大代表機構(gòu)批準監(jiān)督的作用，不能單方面由行政部門批準。政府舉債應(yīng)當接受地方政治主體以及過程的約束。

完善地方政治過程可以通過疏導(dǎo)擴大公眾參與介入政府舉借債務(wù)的渠道，如項目聽證等。改善人大機構(gòu)，設(shè)置地方債務(wù)委員會，加強人大代表對舉債必要性監(jiān)督和對舉債規(guī)模的實質(zhì)性審查。完善人大代表選舉制度。切身實地了解群眾所需，使地方的公共支出更為科學(xué)。

只有依靠地方自身才是治理的根源，充分發(fā)揮提升地方人大的作用進行地方債務(wù)治理，才是解決我國地方財政可持續(xù)發(fā)展問題的關(guān)鍵。中央的作用理應(yīng)作為輔佐措施，實行地方債務(wù)的有效治理，應(yīng)該逐漸擺脫對中央的路徑依賴，發(fā)揚地方政治過程的自主性，構(gòu)建債務(wù)治理機制。

3.3?地方債務(wù)治理“法”的維度——治理法制化

對于地方債務(wù)治理應(yīng)當堅持法律手段治理。關(guān)于地方債務(wù)風(fēng)險的防控，應(yīng)該深入舉債前、中、后的各個環(huán)節(jié)，用法提供系統(tǒng)性、體系化的治理機制?？梢詮摹邦A(yù)算法”“地方公債法”“地方破產(chǎn)法”三方面創(chuàng)造地方債務(wù)治理的法律體系。

3.3.1?地方政府舉債前法律規(guī)制——預(yù)算法規(guī)制

為控制政府財政資金，應(yīng)設(shè)置預(yù)算法規(guī)范預(yù)算體制、方式以及審批程序。國務(wù)院明確要求，把地方政府債務(wù)分類別歸入全口徑預(yù)算管理。比如將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，將專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入預(yù)算管理等。地方政府各單位要將債務(wù)收支納入部門和單位預(yù)算管理。或有債務(wù)確需地方政府或其部門、單位依法承擔(dān)償債責(zé)任的，償債資金要納入相應(yīng)預(yù)算管理。”[4]一般，要重點關(guān)注重大投資項目，因資金量大、還本付息壓力大、建設(shè)時間長，需要審計決策與長期跟蹤，應(yīng)當編制單獨的預(yù)算。為更有效地約束地方債務(wù)，預(yù)算法更宜采納復(fù)式預(yù)算的觀念，明確在公共預(yù)算的基礎(chǔ)上另行編制地方政府債務(wù)預(yù)算。對人大代表審查債務(wù)程序和表決機制作出更為詳細的規(guī)定，加強人大對地方政府財政的審查與監(jiān)督，以更好地依靠地方政治力量治理地方債務(wù)。

3.3.2?地方政府舉債過程中法律規(guī)制——公債法規(guī)制

在舉債過程中，地方政府應(yīng)當遵循風(fēng)險可控和效率原則。對地方政府舉債過程中的規(guī)制包括確立舉債主體、規(guī)模、用途、管理、責(zé)任承擔(dān)等。就舉債主體而言，明晰政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。[4]地方政府舉債規(guī)模以及用途可以通過明確財政基準加以限制。而地方政府債務(wù)管理要涉及多方面包括信息披露、信用評級、資金使用績效、財政監(jiān)管、風(fēng)險評估和預(yù)警、應(yīng)急處置等方面。要確定償債資金來源，明了違法違規(guī)舉債的法律后果以及責(zé)任擔(dān)當。整合現(xiàn)行規(guī)制地方債務(wù)的行政規(guī)范，制定完善地方公債法，以加強地方債務(wù)治理。

3.3.3?地方政府舉債后法律規(guī)制——破產(chǎn)法規(guī)制設(shè)定

事實上，我國暫無地方破產(chǎn)的法律法規(guī)。設(shè)置此法規(guī)制是考慮當舉債債務(wù)期限來臨，但地方政府沒有能力還本付息，顯示缺乏清償能力的情形時，如何清算債務(wù)、維護債權(quán)人利益問題。當?shù)胤秸媾R或者遭遇財政風(fēng)險的背景下，此項規(guī)制可以為債權(quán)人及政府在法律層面提供一種明白的“預(yù)期”，可防范地方債務(wù)進一步惡化;還可提供徹底的清理機制。規(guī)范和完善債務(wù)破產(chǎn)機制，可以促進保障債權(quán)人降低籌資成本，合理公平債務(wù)索償，為地方基礎(chǔ)設(shè)施投資創(chuàng)造空間。參照公司破產(chǎn)法的經(jīng)驗，還可以就破產(chǎn)啟動條件、政府債務(wù)重整、債權(quán)人的受償程序規(guī)范、債務(wù)清算機制等方面，對地方債務(wù)破產(chǎn)做出清晰的規(guī)定，完善地方債務(wù)治理體系。

4?結(jié)論

過去，地方債務(wù)治理形成了對“中央行政控制”的路徑依賴。文章從“財”“政”“法”三個維度探討治理地方政府債務(wù)，提升地方債務(wù)的治理成效?！柏敗敝S度應(yīng)著眼于完善行政過程與激活市場機制以促進財政科學(xué)化;地方債務(wù)治理的“政”之維度，加強對政府財政行為的監(jiān)督以實現(xiàn)財政民主;貫徹財政法治的“法”之維度，著眼于建構(gòu)與完善地方債務(wù)財政法律體系規(guī)范與政策，促進地方債務(wù)治理法律化。依靠地方政治過程對地方債務(wù)的治理應(yīng)當居于中心地位，行政過程與市場機制居于輔助地位。

打造地方政府的財政主體地位是地方財政治理的關(guān)鍵核心，需要更加寬裕的地方財政自主權(quán)。引入整體性視角，建構(gòu)系統(tǒng)性地方債務(wù)治理體系構(gòu)建，從“財”“政”“法”三維架構(gòu)起科學(xué)、民主、法治的債務(wù)治理框架體系。在目前經(jīng)濟下行與政府財政收入增速下降的背景下，要改變以GDP為核心的考核體系、完善財權(quán)與事權(quán)的分配體系、改善金融體制并建立風(fēng)險預(yù)警和監(jiān)管機制，控制地方政府債務(wù)存量并減少增量等一系列措施。

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[作者簡介]曾雅琪（2000—），女，湖南嘉禾人，西北大學(xué)公共管理學(xué)院本科，研究方向：行政管理、人力資源管理、公共事業(yè)管理等。