耕地資源資產(chǎn)負(fù)債表編制方法及實(shí)踐

趙玉領(lǐng) ，楊 磊 ，王艷松 ，喬 穎 ，高亞楠 ，宋 洋

（1.自然資源部國土整治中心，北京100035；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京100193）

耕地資源是自然資源的重要組成部分。習(xí)近平總書記指出，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，必須站在歷史和全局高度，堅(jiān)持實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決守住耕地保護(hù)紅線和糧食安全底線，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。因此，編制耕地資源資產(chǎn)負(fù)債表，科學(xué)、動(dòng)態(tài)反應(yīng)耕地資源變化情況，是確保國家糧食安全戰(zhàn)略的物質(zhì)基礎(chǔ)。

1 耕地資源資產(chǎn)核算內(nèi)容

開展耕地資源資產(chǎn)核算的主要目標(biāo)是確保國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。因此，我們認(rèn)為對(duì)耕地資源資產(chǎn)進(jìn)行核算、編制負(fù)債表，必須緊緊圍繞糧食安全這個(gè)國家戰(zhàn)略，至少要從實(shí)物量（數(shù)量）、質(zhì)量（生產(chǎn)能力）、污染（環(huán)境）[1，2]三個(gè)方面對(duì)耕地資源進(jìn)行核算。同時(shí)，從服務(wù)于自然資源有償使用的需求來看，還應(yīng)該對(duì)耕地資源資產(chǎn)的價(jià)值量進(jìn)行核算。

鑒于耕地污染種類的多樣性、復(fù)雜性，且當(dāng)前沒有對(duì)耕地污染形成統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，本文暫未考慮耕地污染情況，主要從實(shí)物量、質(zhì)量、價(jià)值量三個(gè)方面進(jìn)行實(shí)踐與分析。

1.1 耕地資源實(shí)物量

是確保糧食安全的基礎(chǔ)載體，包括耕地的數(shù)量、地類、空間分布等指標(biāo)。通過核算，全面掌握實(shí)有耕地資源的數(shù)量、地類結(jié)構(gòu)、空間布局等基本情況，確保耕地總量及空間位置基本穩(wěn)定。

1.2 耕地資源質(zhì)量

是確保糧食安全的重要因素，包括耕地資源生產(chǎn)能力水平和實(shí)際產(chǎn)出水平兩個(gè)指標(biāo)。前者是指在當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、生產(chǎn)條件和技術(shù)水平下能夠達(dá)到的糧食生產(chǎn)能力，用耕地利用等別來表示；后者是指耕地實(shí)際的糧食產(chǎn)量水平。

1.3 耕地資源價(jià)值量

是長(zhǎng)期穩(wěn)定用來種植農(nóng)作物所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。主要通過實(shí)際流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的租金來核算，不考慮征收、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等改變土地用途的情況，也不考慮耕地生產(chǎn)帶來的社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值等。

2 耕地資源資產(chǎn)核算流程與方法

2.1 耕地資源實(shí)物量核算

根據(jù)全國土地變更調(diào)查結(jié)果，查找填報(bào)區(qū)域耕地資源的數(shù)量、地類等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，分水田、水澆地、旱地統(tǒng)計(jì)各二級(jí)地類的面積數(shù)據(jù)。

2.2 耕地資源質(zhì)量核算

耕地資源質(zhì)量核算包括兩個(gè)方面，一是耕地資源單年實(shí)際產(chǎn)出水平，指的是統(tǒng)計(jì)年鑒中“糧食”作物的實(shí)際產(chǎn)量和潛在產(chǎn)量水平，包括谷物、豆類、薯類等；二是耕地資源單年生產(chǎn)能力水平，指的是農(nóng)用地分等中將水稻、小麥、玉米、甘薯、油菜等指定作物的單產(chǎn)折成標(biāo)準(zhǔn)糧后的生產(chǎn)能力水平。

2.2.1 耕地資源單年實(shí)際產(chǎn)出水平核算。首先，根據(jù)統(tǒng)計(jì)年鑒，在農(nóng)業(yè)專欄查找填報(bào)區(qū)域當(dāng)年的“糧食作物播種面積”、“糧食產(chǎn)量”數(shù)據(jù)。第二，用糧食產(chǎn)量除以播種面積，計(jì)算得出該區(qū)域耕地種植一季糧食的實(shí)際單產(chǎn)。第三，根據(jù)《農(nóng)用地分等規(guī)程》（G B/T 28407-2012）,查找各縣（市、區(qū)、旗）對(duì)應(yīng)的復(fù)種類型，即一年一熟、一年二熟、一年三熟，對(duì)應(yīng)的復(fù)種系數(shù)分別按1、2、3計(jì)。如果該區(qū)域的復(fù)種類型為一年一熟和一年二熟兩種情況，按兩年三熟計(jì)，復(fù)種系數(shù)為1.5；如果為一年二熟和一年三熟兩種情況，按兩年五熟計(jì)，復(fù)種系數(shù)為2.5。全省復(fù)種系數(shù)按面積比例加權(quán)計(jì)算。第四，用該區(qū)域一季糧食的實(shí)際單產(chǎn)乘以對(duì)應(yīng)的復(fù)種指數(shù)，計(jì)算得出填報(bào)區(qū)域單年實(shí)際潛在產(chǎn)出水平。

2.2.2 耕地資源單年生產(chǎn)能力水平核算。首先，根據(jù)耕地質(zhì)量等別年度更新評(píng)價(jià)成果，查找填報(bào)區(qū)域各利用等別對(duì)應(yīng)的耕地面積數(shù)據(jù)。第二，用各等別耕地面積乘以其對(duì)應(yīng)的生產(chǎn)能力，求和計(jì)算得出填報(bào)區(qū)域耕地資源單年生產(chǎn)能力總量。第三，用單年生產(chǎn)能力總量除以耕地資源總量，計(jì)算得出該區(qū)域耕地資源單年生產(chǎn)能力水平。

2.3 耕地資源價(jià)值量核算

根據(jù)《農(nóng)用地估價(jià)規(guī)程》（G B/T28406-2012），構(gòu)建耕地流轉(zhuǎn)租金數(shù)據(jù)庫，以耕地質(zhì)量等別和社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件為控制，運(yùn)用GIS空間插值技術(shù)插值補(bǔ)充獲取區(qū)域全覆蓋的耕地流轉(zhuǎn)租金，進(jìn)而采用收益還原法建立以區(qū)縣為基本測(cè)算單元的耕地資源資產(chǎn)價(jià)值核算體系。首先，搜集填報(bào)區(qū)域?qū)嶋H耕地租金樣點(diǎn)數(shù)據(jù)，采用收益還原法測(cè)算各區(qū)縣單位面積耕地資產(chǎn)價(jià)格，綜合借鑒國內(nèi)外土地還原率水平，r取5%；第二，根據(jù)各區(qū)縣耕地面積核算全區(qū)縣耕地資源資產(chǎn)價(jià)值總量；第三，通過匯總得到該區(qū)域耕地資源資產(chǎn)總價(jià)值量。

無論是從國際一流灣區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，還是從粵港澳大灣區(qū)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來看，科技創(chuàng)新都應(yīng)該是大灣區(qū)建設(shè)的核心內(nèi)容。粵港澳大灣區(qū)要成為全球科技創(chuàng)新中心，面臨的最大問題就是如何優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新合作機(jī)制。應(yīng)積極構(gòu)建跨區(qū)域的高等院校、中介、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、政府的創(chuàng)新合作體系，克服體制機(jī)制障礙，彼此通過交互協(xié)同與互利共享形成知識(shí)鏈、技術(shù)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈的縱向延伸，最終推動(dòng)“9+2”城市群協(xié)同發(fā)展。

3 北京市耕地資源資產(chǎn)負(fù)債表編制實(shí)踐

3.1 北京市耕地資源實(shí)物量情況

根據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果，北京市2016年年末耕地面積為216.4千公頃，年內(nèi)凈減少耕地面積為2.9千公頃，其中水田和水澆地減少2.2千公頃，占耕地減少總面積的73.0%，見表1。

3.2 北京市耕地資源質(zhì)量情況

3.2.1 北京市耕地資源單年實(shí)際產(chǎn)出水平情況。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》，北京市2017年糧食播種面積為87.3千公頃，占耕地總面積的40.3%；糧食產(chǎn)量為53.7萬噸；單產(chǎn)為410.1千克/畝；北京市除延慶（耕地面積占全市的12.9%）復(fù)種類型為一年一熟外，其他區(qū)域均為一年二熟，復(fù)種系數(shù)為1.87。如果全市所有耕地均種植糧食作物，糧食潛在產(chǎn)量為248.9萬噸，實(shí)際利用強(qiáng)度僅為21.6%，見表2。

表1 北京市耕地資源實(shí)物量結(jié)果表（2016年度）單位：千公頃

從實(shí)際利用情況上看，北京市2016年度糧食播種面積僅占耕地總面積的40%；蔬菜種植面積為47.5千公頃，二者合計(jì)占耕地總面積的62.3%。2016年，北京市全年農(nóng)作物種植面積為151.4千公頃（包括糧食、油料、蔬菜、棉花、果園等，其中果園種植面積52.5千公頃），僅占耕地總面積的70%。依據(jù)變更調(diào)查結(jié)果，北京市2016年底果園面積為132.5千公頃，實(shí)際種植面積僅占果園總面積的40%。

習(xí)近平同志指出，任何省區(qū)市，無論耕地多少，都要承擔(dān)糧食生產(chǎn)責(zé)任。如果一個(gè)地方真把糧食生產(chǎn)搞沒了，就是拋棄了責(zé)任。逐步建立健全對(duì)主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制，保障產(chǎn)糧大縣重農(nóng)抓糧得實(shí)惠、有發(fā)展，不能讓生產(chǎn)糧食越多者越吃虧。鑒于此，本文測(cè)算了北京市糧食自給率，以期為各地耕地資源的負(fù)債表編制提供參考，為對(duì)耕地保護(hù)任務(wù)重、糧食調(diào)出區(qū)域的獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)機(jī)制提供依據(jù)。從滿足自給需求上看，北京市2016年末人口為2173萬人，全年居民人均消費(fèi)糧食（原糧）為83.8千克，糧食總需求量為182.1萬噸，糧食自給率僅為29.5%，見表3。

3.2.2 北京市耕地資源單年生產(chǎn)能力水平情況。根據(jù)耕地質(zhì)量等別年度更新評(píng)價(jià)成果，北京市2016年平均質(zhì)量等別基本穩(wěn)定在8.72等，單年糧食生產(chǎn)能力水平為236.1萬噸，單年畝均生產(chǎn)能力為727.4千克/畝，已基本接近全市耕地資源的實(shí)際潛力值，見表4。

3.3 北京市耕地資源價(jià)值量情況

基于耕地質(zhì)量等別數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)數(shù)據(jù)、耕地流轉(zhuǎn)租金數(shù)據(jù)等。經(jīng)測(cè)算，北京市2016年耕地資源資產(chǎn)單價(jià)最大值為33091元/畝，最小值為21273元/畝，均值為29366元/畝，標(biāo)準(zhǔn)差為3289.6，變異系數(shù)為11.2%，說明北京市耕地資產(chǎn)單價(jià)差異總體較小。從資產(chǎn)價(jià)值看，高值區(qū)值域范圍為27560～32000元/畝，主要分布在通州、昌平和大興；低值區(qū)值域范圍為24808～26429元/畝，主要分布在遠(yuǎn)郊的懷柔、平谷和延慶。在耕地資源資產(chǎn)單價(jià)、耕地面積的基礎(chǔ)上，對(duì)北京市耕地資源資產(chǎn)總價(jià)值量進(jìn)行匯總和匡算，見表5。

表2 北京市耕地資源單年實(shí)際產(chǎn)出水平（2016年度）單位：千公頃，萬噸，千克/畝

表3 北京市耕地資源糧食產(chǎn)量自給率（2016年度）單位：萬噸，萬人，千克

表4 北京市耕地資源單年生產(chǎn)能力水平（2016年度）單位：千公頃，萬噸，千克/畝

表5 北京市耕地資源資產(chǎn)價(jià)值（2016年度）單位：元/畝，千公頃，億元

4 耕地資源資產(chǎn)核算意義

4.1 摸清耕地資源資產(chǎn)“家底”

政府資產(chǎn)一般分為金融資產(chǎn)和非金融資產(chǎn)，耕地應(yīng)屬于非金融資產(chǎn)，是自然資源的一部分，通過核算能夠從宏觀上清楚地了解和掌握政府的耕地資源“家底”到底有多大[3]，有多少實(shí)際已經(jīng)產(chǎn)出的實(shí)物、效益，有多少可以挖掘的潛力及空間分布，有哪些區(qū)域在耕地資源的產(chǎn)出供給上“負(fù)債”，進(jìn)而從宏觀上把握整個(gè)國家資源數(shù)量、潛力、資產(chǎn)實(shí)力及區(qū)域分布的立體全景。

4.2 評(píng)估耕地資源資產(chǎn)存量變化

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，僅僅依靠消費(fèi)、投資、出口、稅收等流量指標(biāo)來分析和研究一個(gè)國家的宏觀經(jīng)濟(jì)問題或監(jiān)控經(jīng)濟(jì)狀況是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)更加注重研究分析存量指標(biāo)[3-5]。自然資源也是如此，除了需要掌握每年耕地資源數(shù)量、質(zhì)量、地類、空間位置、資產(chǎn)等流量的變化情況，也要核算年末各區(qū)域耕地資源資產(chǎn)的總量情況，系統(tǒng)分析因流量變化引起的存量耕地資源對(duì)該區(qū)域糧食生產(chǎn)能力、實(shí)際產(chǎn)量、資產(chǎn)價(jià)值的影響程度。同時(shí)，也可以逐年分析耕地資源資產(chǎn)存量的變化趨勢(shì)、變化強(qiáng)度、空間分布等情況，評(píng)估耕地資源資產(chǎn)變化發(fā)生危機(jī)的可能性，建立健全耕地資源資產(chǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制。

4.3 優(yōu)化自然資源資產(chǎn)配置結(jié)構(gòu)

資產(chǎn)負(fù)債表法（B alan c e S heet A pp r oa c h，B S A）認(rèn)為對(duì)國家單個(gè)經(jīng)濟(jì)部門資產(chǎn)負(fù)債表和合并的資產(chǎn)負(fù)債表的分析有助于分析部門間聯(lián)系，為金融結(jié)構(gòu)是否妥當(dāng)和金融體系是否穩(wěn)定提供有用的信息。前期試點(diǎn)中有專家或地方提出疑問，單獨(dú)編制耕地、林地、草地資源存量表及變動(dòng)表沒有太大意義，也很難用此來對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部開展離任審計(jì)，因?yàn)樵谝欢▍^(qū)域內(nèi)，無論是耕地調(diào)整為林地、草地，還是林地調(diào)整為耕地、草地，或者草地調(diào)整為耕地、林地，都很難做出孰好孰壞的結(jié)論。但將三張表放到該區(qū)域一并分析的時(shí)候，就能夠發(fā)揮優(yōu)化區(qū)域內(nèi)自然資源資產(chǎn)配置的作用，確保區(qū)域自然資源的可持續(xù)利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展[3，6，7]。

4.4 履行自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)

《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》也明確提出自然資源部的主要職責(zé)是履行全民所有各類自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)查和確權(quán)登記，建立自然資源有償使用制度?！蛾P(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見》，提出要探索建立國有農(nóng)用地有償使用制度，對(duì)國有農(nóng)場(chǎng)、林場(chǎng)、牧場(chǎng)改革中涉及的國有農(nóng)用地，可以采取國有農(nóng)用地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）、授權(quán)經(jīng)營等方式處置。2018年12月，黑龍江北大荒農(nóng)墾集團(tuán)總公司掛牌成立，標(biāo)志著黑龍江墾區(qū)從政企合一的管理體制整建制地轉(zhuǎn)入集團(tuán)化、企業(yè)化經(jīng)營管理體制。這些都對(duì)耕地資源資產(chǎn)核算提出了不同的政策要求和現(xiàn)實(shí)需求。