“公共管理”的真相

馬翠軍

西方政治學(xué)不僅關(guān)注那些給社會(huì)帶來(lái)秩序、提高生產(chǎn)率的組織方式如何轉(zhuǎn)換成政治層面的權(quán)力分配機(jī)制和政府層面的執(zhí)行機(jī)制，更糾結(jié)于一系列二元矛盾的共生與契合：權(quán)力與權(quán)利的“團(tuán)結(jié)”，權(quán)力與真理的“一致”，自由主義與極權(quán)主權(quán)的“雙生體”，官僚行政與自由市場(chǎng)的內(nèi)在親和等。這些現(xiàn)象不同程度顯現(xiàn)于西方政治運(yùn)行，但并不是孤立或分散的存在，而是共存于西方政治治理的流變中，或者說(shuō)是西方民族國(guó)家自帶政治基因在治理層面呈現(xiàn)的不同政治癥狀，具有綜合性和系統(tǒng)性。如果從發(fā)生學(xué)角度來(lái)理解和探源這一問(wèn)題，米歇爾·?？略谄洹栋踩㈩I(lǐng)土與人口》中帶有原初意義上的“公共管理”概念將為我們提供一個(gè)極為恰當(dāng)?shù)那腥胍暯恰?/p>

福柯所談的“公共管理”與今天學(xué)界的公共管理、新公共管理以及新公共行政等有很大區(qū)別，甚至具有截然相反的含義。今天談的公共管理是針對(duì)市場(chǎng)外部性的公共服務(wù)供給，或者是以市場(chǎng)為中心、以市場(chǎng)為原則推進(jìn)公共資源的配置;?？碌墓补芾韯t是和商業(yè)活動(dòng)、城市發(fā)展、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的統(tǒng)一體，是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、城市共同體為范本，通過(guò)一系列必要的干預(yù)手段，將整個(gè)國(guó)家的安全、領(lǐng)土和人口按照城市化、市場(chǎng)化、商業(yè)化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)管理，帶有強(qiáng)烈的規(guī)劃性、指導(dǎo)性和強(qiáng)制性。公共管理是國(guó)家理性，以增加國(guó)家力量為目的。從十五、十六世紀(jì)開(kāi)始努力將社團(tuán)、協(xié)會(huì)等置于其公共權(quán)力之下，到十七、十八世紀(jì)操縱、維持、分配、重建一些力量關(guān)系，進(jìn)而在組織人口進(jìn)行商品生產(chǎn)中形成競(jìng)爭(zhēng)性力量關(guān)系，公共管理逐漸形成一整套可以增強(qiáng)國(guó)家力量又能維持良好秩序的方法，開(kāi)始在“秩序與力量之間建立一種動(dòng)態(tài)的、特定的和可控制的關(guān)系”。公共管理以國(guó)家理性開(kāi)啟現(xiàn)代治理方式，并以國(guó)家理性塑造政治與行政、國(guó)家與個(gè)人、政府與社會(huì)等二元關(guān)系，為以治理為核心的現(xiàn)代政治發(fā)展框定演進(jìn)路徑。

一

“政治革新像同時(shí)代的社會(huì)革新一樣，以流動(dòng)的財(cái)富和貨幣的擴(kuò)散為條件?！卑殡S歐洲城市興起和商業(yè)流通，經(jīng)濟(jì)要素?cái)U(kuò)充為可自由流動(dòng)的土地、資本（貨幣）和勞動(dòng)，完全建立在地產(chǎn)基礎(chǔ)上、人身依附性的莊園經(jīng)濟(jì)受到極大沖擊，土地可以租賃、買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)奴可以自由流動(dòng)，勞動(dòng)可以換取價(jià)值，與現(xiàn)金經(jīng)濟(jì)不相容的莊園制度趨于瓦解。十六世紀(jì)的歐洲，與新興資產(chǎn)階級(jí)同步出現(xiàn)的還有一個(gè)新的階級(jí)—“貧困貴族階級(jí)”。貴族為保持個(gè)人榮耀開(kāi)始逐漸放棄暴力習(xí)慣接受?chē)?guó)王權(quán)威，放棄自治和司法權(quán)力進(jìn)入王室，他們擁簇國(guó)王組成為王室成員，依靠國(guó)王的庇護(hù)過(guò)著貴族生活，在宮廷禮儀的訓(xùn)導(dǎo)下逐漸形成諾貝特·埃利亞斯所說(shuō)的“宮廷社會(huì)”。宮廷社會(huì)與市民社會(huì)成為支撐十七至十八世紀(jì)西歐社會(huì)政治轉(zhuǎn)型的兩股核心力量。宮廷社會(huì)延續(xù)了封建貴族的身份和榮耀，同時(shí)也在宮廷禮儀的紐帶下逐漸成為一種帶有身份和地位影響力的政治團(tuán)體。貴族、領(lǐng)主從原有封建統(tǒng)治的政治基石轉(zhuǎn)換成議會(huì)、政黨、王室的職業(yè)政治家，通過(guò)政治建議、政治決策、政治立法等影響甚至決定國(guó)家政治走向，政治作為一領(lǐng)域出現(xiàn)在國(guó)家上層社會(huì)。如馬克·布洛赫所說(shuō)，西歐各國(guó)議會(huì)，英國(guó)議會(huì)、法國(guó)三級(jí)會(huì)議、德國(guó)等級(jí)會(huì)議和西班牙代表會(huì)議表現(xiàn)出來(lái)的都是非常貴族化的代表制度（《封建社會(huì)》）。政治從起初就是精英政治，政治意味著地位、權(quán)力和影響力。政治階層的精英屬性使其不齒于對(duì)下層社會(huì)直接管理，尤其仍以貴族身份彰顯自身影響力的政治精英更不愿參與市民階級(jí)的社會(huì)治理。如托克維爾所說(shuō)：貴族領(lǐng)主不齒于總督的官僚職位，認(rèn)為它是一個(gè)僭權(quán)者的代表，是資產(chǎn)階級(jí)或農(nóng)民在政府中任職的一批新人，是一群無(wú)名小輩（《舊制度與大革命》）。貴族將整個(gè)社會(huì)治理任務(wù)讓位于君主—政府主導(dǎo)下的公共管理。由此，從宮廷社會(huì)和市民社會(huì)延伸出兩種社會(huì)治理力量，即議會(huì)（政黨）政治和公共管理（行政）。

精英政治階層專(zhuān)注于法律、立法和決策，并試圖以此來(lái)影響、指導(dǎo)和規(guī)約君主和政府行為。而君主政府主導(dǎo)下的公共管理則是完全根據(jù)商業(yè)化、市場(chǎng)化和城市化的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施治理，注重實(shí)際治理中的細(xì)節(jié)管理，而且迅速地、直接地采取行動(dòng)，解決當(dāng)下問(wèn)題。工商業(yè)、市場(chǎng)、資本作為新興領(lǐng)域，大量新興事務(wù)并不能從自然法、習(xí)慣法中找到慣例，必須依賴(lài)于公共管理自身確定解決問(wèn)題的方法，如此，規(guī)章、制度、法令、禁令、指示等成為公共管理的特點(diǎn)。正如?？滤f(shuō)：“如果說(shuō)主權(quán)的目的內(nèi)在于主權(quán)自身，并且主權(quán)以法律的形式從自身獲得其手段，那么治理的目的則存在于它治理的事物中，存在于對(duì)治理所指導(dǎo)的過(guò)程的完善和強(qiáng)化中，治理的工具不再是法而是策略?！痹诟？履抢?，推動(dòng)公共管理的國(guó)家理性與主權(quán)、與法律是斷裂的，沒(méi)有來(lái)源問(wèn)題，沒(méi)有基礎(chǔ)問(wèn)題、合法性問(wèn)題，合法性只源于治理本身。人民法、道德法、自然法、神圣法，國(guó)家理性可以順從這些法律，遵守這些法律，條件是這些法律只是國(guó)家理性的游戲元素。公共管理在治理和實(shí)踐中推進(jìn)自身合法性，政治層面的法律對(duì)其不構(gòu)成約束，只是其實(shí)現(xiàn)自身目的的工具。公共管理對(duì)政治和法律蔑視，甚至導(dǎo)致國(guó)家極權(quán)化走向，是因?yàn)楣补芾砀蠂?guó)家理性對(duì)國(guó)家力量增長(zhǎng)的強(qiáng)烈要求，而非議會(huì)政治淡出國(guó)家理性選擇范圍。政治與行政間的矛盾與沖突具有天然性，從君主時(shí)代到二十世紀(jì)，這種不可調(diào)和的矛盾始終存在，政治與行政在國(guó)家功能和權(quán)力分配上的關(guān)系也始終在調(diào)整。

但公共管理引發(fā)的真正問(wèn)題，不是政治與行政誰(shuí)強(qiáng)誰(shuí)弱的問(wèn)題，而是國(guó)家理性的問(wèn)題：誰(shuí)能夠，或者如何能夠增長(zhǎng)國(guó)家力量。政治與行政以及司法等其他權(quán)力形式共同構(gòu)成的相對(duì)權(quán)力域和權(quán)力競(jìng)爭(zhēng)空間，是國(guó)家在“秩序與力量之間建立一種動(dòng)態(tài)的、特定的和可控制的關(guān)系”的基礎(chǔ)，國(guó)家理性無(wú)論形式上還是本質(zhì)上都追求權(quán)力和功能的分化、開(kāi)放與競(jìng)爭(zhēng)。國(guó)家不排斥政治，也不排斥行政，只要能夠促進(jìn)國(guó)家力量增長(zhǎng)，國(guó)家就愿意讓某些方面做出犧牲，君主專(zhuān)制、議會(huì)專(zhuān)制以及代議制其實(shí)沒(méi)有根本不同。民主與極權(quán)有時(shí)候只是同一權(quán)力體系內(nèi)兩個(gè)“孿生”的可供國(guó)家理性選擇的治理形態(tài)。

二

貴族、領(lǐng)主作為一種階級(jí)力量曾是封建社會(huì)的政治基石，而脫胎于封建社會(huì)的民族國(guó)家在治理上仍試圖尋找一種新的、穩(wěn)定可靠的政治基石來(lái)支撐國(guó)家權(quán)力運(yùn)行。推進(jìn)城市化、商業(yè)化、市場(chǎng)化的公共管理不再依靠階級(jí)力量或特權(quán)勢(shì)力，而是依靠從階級(jí)和特權(quán)中解放出來(lái)的自由勞動(dòng)力組成的各種職業(yè)。因?yàn)槌鞘袨榫魈峁┝艘粋€(gè)各種職業(yè)、不同人群緊密共存的共同體范本，“公共管理的目的在于控制和負(fù)責(zé)人們的職業(yè)，而這個(gè)職業(yè)可以構(gòu)成國(guó)家力量發(fā)展中的區(qū)別特征”，職業(yè)的這種國(guó)家力量中的區(qū)別特征恰恰是公共管理推進(jìn)官僚行政的依托。

自由曾是一種專(zhuān)利品、一種特權(quán)，拒絕被農(nóng)民階級(jí)分享，貴族將農(nóng)民捆綁在自己的土地上，而市民則將農(nóng)村階級(jí)排斥在商業(yè)和工業(yè)活動(dòng)之外，貴族是自然壟斷，城市的管理層是蛻變的寡頭政治。從城市到鄉(xiāng)村到處充斥著城鎮(zhèn)卡、道路卡、橋梁卡、河道卡。公共管理就是要打破城市、莊園、教會(huì)特權(quán)，將城市、莊園和教會(huì)的一切公共事務(wù)，諸如市政、道路、河流設(shè)施、市場(chǎng)、商業(yè)、手工業(yè)、文化教育、公共衛(wèi)生、濟(jì)貧賑災(zāi)等都納入公共管理范圍。私有特權(quán)的公共化，其結(jié)果便是大量人口、勞動(dòng)力從原有司法庇護(hù)和特權(quán)制度下解放出來(lái)，成為可流動(dòng)的自由勞動(dòng)力。自由勞動(dòng)力正是國(guó)家以公共管理推進(jìn)重商主義的前提。

公共管理對(duì)公共責(zé)任的承擔(dān)讓個(gè)體能夠自由選擇生活，某種意義上就是“將權(quán)利交給國(guó)家意味著自由”。但對(duì)公共管理來(lái)說(shuō)，讓領(lǐng)土上的人口、勞動(dòng)力自由流動(dòng)，并不是真正的目的，其真正的目的在于如何讓自由的人口與國(guó)家理性結(jié)合，讓個(gè)人力量與國(guó)家力量結(jié)合。這個(gè)結(jié)合點(diǎn)就是對(duì)自由人口進(jìn)行組織和動(dòng)員，把缺乏共同目標(biāo)的分散的個(gè)體變成一個(gè)個(gè)高效協(xié)作的團(tuán)體，由此，國(guó)家開(kāi)始刺激、引導(dǎo)和決定人們的職業(yè)。對(duì)自由人口進(jìn)行職業(yè)化組織，是公共管理、重商主義和國(guó)家理性目標(biāo)的具體化行動(dòng)。福柯說(shuō)：“公共管理就是一整套干預(yù)和方法，保證生活，讓生活更好，能夠真正地有益于構(gòu)成國(guó)家力量，有了公共管理，就有了一個(gè)循環(huán);始作于針對(duì)個(gè)人理性的、盤(pán)算性權(quán)力的國(guó)家，又回到作為一整套增長(zhǎng)的或有待增長(zhǎng)力量的國(guó)家?！惫补芾恚钪匾牟皇琴F族和庶民的區(qū)別，也不是身份的區(qū)別，而是不同的職業(yè)。職業(yè)是一種個(gè)體身份轉(zhuǎn)換器，將人從一種身份地位轉(zhuǎn)換成獨(dú)立的個(gè)體，擁有自身的崗位和職責(zé)，甚至權(quán)利和義務(wù)。?？抡J(rèn)為公共管理瞄準(zhǔn)的就是人的職業(yè)，而人的職業(yè)與國(guó)家有關(guān)系，職業(yè)是個(gè)人達(dá)到完善的途徑，也可以讓國(guó)家臻于完善。

公共管理第一次將國(guó)家與個(gè)體民眾直接對(duì)接起來(lái)，第一次運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)民眾進(jìn)行職業(yè)化的組織、動(dòng)員，開(kāi)啟了國(guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利關(guān)系塑造，并以此影響和改進(jìn)整個(gè)社會(huì)政治運(yùn)行。但以國(guó)家理性開(kāi)展對(duì)個(gè)人組織形式和職業(yè)結(jié)構(gòu)的塑造，自然會(huì)過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家理性、強(qiáng)調(diào)組織制度和職業(yè)規(guī)則，個(gè)人的成長(zhǎng)空間、職業(yè)空間、發(fā)展空間完全被政府掌控，個(gè)人成為一個(gè)消極的、被動(dòng)的、任由支配的存在。國(guó)家和政府似乎成了每個(gè)個(gè)體的“監(jiān)護(hù)人”。用“職業(yè)”這一似乎吻合市場(chǎng)、商業(yè)社會(huì)規(guī)范的組織方式取代傳統(tǒng)貴族階級(jí)作為國(guó)家政治基石和治理渠道，政治上達(dá)到了目的，實(shí)現(xiàn)了君主和國(guó)家的權(quán)力高度集中以及國(guó)家力量的增長(zhǎng)，但對(duì)于個(gè)人，可能只是從原有私人特權(quán)步入到另一個(gè)放大版的私人特權(quán)中。當(dāng)然，我們很難將此歸罪于公共管理本身，由于公共管理構(gòu)建了一整套對(duì)于商業(yè)、市場(chǎng)高效的理性運(yùn)作體系，它將國(guó)家理性與經(jīng)濟(jì)理性、職業(yè)理性結(jié)合起來(lái)，成為一個(gè)整體，資本主義因此得以生成。

但無(wú)論如何，公共管理對(duì)國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的探索對(duì)政治治理具有重大意義，為此后公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的“雙向度”同步增長(zhǎng)指明了方向。自由主義作為新的治理方式要改變“單向度”的人，實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由、權(quán)利的增長(zhǎng)，但增長(zhǎng)的路徑并沒(méi)有改變，如同政府刺激、引導(dǎo)就業(yè)一樣，政府“通過(guò)更多的控制和干預(yù)來(lái)引入更多的自由”。在?？驴磥?lái)，自由主義的主要治理后果便是“控制、約束、強(qiáng)制手段的驚人擴(kuò)張”。在控制與干預(yù)方面，自由主義與公共管理一脈相承。

三

公共管理在努力瓦解私人特權(quán)的同時(shí)，尋求新的政治基石，塑造新的治理渠道，轉(zhuǎn)變新的治理方式，這一切都不是革命性的，而是在不自覺(jué)地參考封建社會(huì)治理規(guī)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行的選擇，正如尋找新的政治基石一樣，職業(yè)相對(duì)于私人特權(quán)，并不神秘，只是另一種對(duì)人的控制和占有方式。同樣地，公共管理追求新的治理方式，也需要從原有的封建契約模式轉(zhuǎn)換成與國(guó)家理性、職業(yè)理性、經(jīng)濟(jì)理性相一致的官僚行政。也正是國(guó)家理性、職業(yè)理性、經(jīng)濟(jì)理性與官僚理性一起催生了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和資本主義，更主要的還在于理性官僚體制本身就是原有諸種社會(huì)力量通過(guò)權(quán)力公共化聚合而成的： 在國(guó)家破除私有特權(quán)的同時(shí)，將私有特權(quán)治理方式政令化、專(zhuān)業(yè)化、組織化，以官僚行政取代封建契約。

?？抡J(rèn)為公共管理國(guó)家不是各種社會(huì)力量組合成的整體，不是意大利那樣在不同政黨、工會(huì)、行會(huì)、教會(huì)、南方、北方以及黑手黨之間建立必要的平衡，各種社會(huì)力量沒(méi)有共同目標(biāo)、沒(méi)有協(xié)作機(jī)制，沒(méi)有共同體的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。公共管理在治理層面就是要對(duì)這些不同的社會(huì)權(quán)力進(jìn)行改造：它要操縱、維持、分配、重建一些力量關(guān)系，一些處于競(jìng)爭(zhēng)空間的力量關(guān)系。公共管理的目的就是將所有社會(huì)力量納入到實(shí)現(xiàn)國(guó)家理性目標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)中，每一種社會(huì)力量必須在實(shí)現(xiàn)國(guó)家力量增長(zhǎng)中擴(kuò)充自己。競(jìng)爭(zhēng)是激勵(lì)，又是約束;是效率，又是公平;是秩序與力量的結(jié)合，是現(xiàn)代社會(huì)秩序與增長(zhǎng)的根本所在。如?？滤f(shuō)，治理藝術(shù)在一個(gè)相對(duì)力量的場(chǎng)域中展開(kāi)，治理藝術(shù)邁進(jìn)了現(xiàn)代的一大門(mén)檻。

要操縱、維持、分配、重建社會(huì)力量關(guān)系，最簡(jiǎn)單的辦法就是將社會(huì)力量的權(quán)力公共化、國(guó)家化，讓傳統(tǒng)和習(xí)俗力量轉(zhuǎn)換成國(guó)家法令。這種轉(zhuǎn)換，強(qiáng)化了社會(huì)力量的國(guó)家屬性，強(qiáng)化了社會(huì)力量服務(wù)國(guó)家力量增長(zhǎng)的約束力和競(jìng)爭(zhēng)性。在吸收、借鑒，甚至利用傳統(tǒng)行會(huì)、城鎮(zhèn)、教會(huì)等治理方式基礎(chǔ)上形成的官僚行政，熟知各種社會(huì)力量?jī)?nèi)在運(yùn)行規(guī)則，從起初就具有很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性，這讓其與市場(chǎng)化、商業(yè)化進(jìn)程中的職業(yè)理性、經(jīng)濟(jì)理性呈現(xiàn)天然的吻合，從而助推國(guó)家力量的增長(zhǎng)。同樣，在公共領(lǐng)域，長(zhǎng)期由教會(huì)掌管的社會(huì)濟(jì)貧事務(wù)交由政府負(fù)責(zé)，并以《濟(jì)貧法》的方式轉(zhuǎn)化為公共管理，由政府主導(dǎo)的濟(jì)貧不再是像教會(huì)那樣展示善良行為的社會(huì)救濟(jì)，而是一種國(guó)家干預(yù)主義政策，通過(guò)接受?chē)?guó)家供給，個(gè)人要放棄某種自由，譬如進(jìn)入工廠為國(guó)家服務(wù)。如托克維爾所說(shuō)，國(guó)家不僅賑濟(jì)農(nóng)民于貧困之中，還要教給他們致富之術(shù)，必要時(shí)還要強(qiáng)制他們致富。由教會(huì)負(fù)責(zé)的教育也由政府接管，公共教育的內(nèi)容、目的完全與日后的就業(yè)登記和職業(yè)選擇緊密相關(guān)，教育成為一種系統(tǒng)性、專(zhuān)業(yè)化、體系化的管理。行會(huì)、城鎮(zhèn)、地方、教會(huì)等社會(huì)力量，在公共管理的專(zhuān)業(yè)化、政令性塑造中，逐一聚合到國(guó)家理性建設(shè)的行政管理中。

當(dāng)社會(huì)力量逐一聚合成行政力量，社會(huì)的方方面面便納入公共行政的主導(dǎo)范圍。為了國(guó)家力量的增長(zhǎng)，行政手段可以延伸到幾乎所有具有集體屬性的團(tuán)體。城市不再自由，地方不再自治，行會(huì)不再自主，工業(yè)統(tǒng)一流程，農(nóng)業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃。沒(méi)有一個(gè)城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、濟(jì)貧院、工場(chǎng)、修道院、學(xué)校能在各自的事務(wù)中擁有獨(dú)立意志，能夠按照自己的意愿處置自己的財(cái)產(chǎn)。以城市為例，設(shè)立入市關(guān)卡，不能征收捐稅，不能抵押、出售、訴訟，不能租賃城市財(cái)產(chǎn)，不能加以管理，不能使用城市收入中的盈余部分，除非得到依據(jù)總督報(bào)告而發(fā)出的御前會(huì)議裁決，城市的一切工程都得依照御前會(huì)議裁決的方案和預(yù)算進(jìn)行（托克維爾：《舊制度與大革命》）。對(duì)公共管理推行下的行政管理和國(guó)家權(quán)力無(wú)限增長(zhǎng)，?？伦魅缦屡袛啵哼@種與國(guó)家權(quán)力相連的常量所帶來(lái)的首要的、可見(jiàn)的后果就是摧毀了社會(huì)共同體的網(wǎng)絡(luò)和組織，正是這種毀壞通過(guò)某種連鎖反應(yīng)和循環(huán)反應(yīng)，又要求保護(hù)主義、統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)和國(guó)家權(quán)力增長(zhǎng)。

無(wú)論是政府行政性地聚合社會(huì)力量還是國(guó)家直接摧毀社會(huì)組織，都導(dǎo)致政府與社會(huì)一體化，社會(huì)失去自主性和創(chuàng)新能力，社會(huì)對(duì)政府的依賴(lài)會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化政府與國(guó)家權(quán)力的增長(zhǎng)，直到政府無(wú)法承受。這種治理教訓(xùn)迫切要求劃清政府與各種社會(huì)組織、社會(huì)力量的界線，也迫使政府采取措施激勵(lì)、引導(dǎo)各種社會(huì)組織發(fā)揮自身積極性，參與社會(huì)各方面治理。但必須清楚的是，無(wú)論政府推行什么樣的自由政策，社會(huì)力量增長(zhǎng)如同個(gè)人自由增加一樣，都是治理的一種結(jié)果，都會(huì)伴隨政府控制、刺激、引導(dǎo)等干預(yù)性力量的進(jìn)一步擴(kuò)張。

?？乱饬x上的公共管理是國(guó)家權(quán)力第一次跨過(guò)理性門(mén)檻，對(duì)于如何施展自身的權(quán)力，如何處理政治與行政、國(guó)家與個(gè)人、政府與社會(huì)諸多關(guān)系，沒(méi)有任何經(jīng)驗(yàn)，它更多地是以封建國(guó)家治理為模板，仍帶有私人特權(quán)的行事風(fēng)格。但作為國(guó)家理性，公共管理畢竟開(kāi)啟了現(xiàn)代治理方式，塑造了現(xiàn)代治理體系框架，為此后自由主義、新自由主義治理的開(kāi)展、變遷、走向確立了基本路徑。治理是現(xiàn)代政治的核心，不只是公共管理，自由主義、新自由主義的本質(zhì)同樣也是“治理主義”，自由主義思考問(wèn)題相對(duì)于公共管理有著異曲同工、殊途同歸的感覺(jué)：“自由如何能夠具有一種國(guó)家化的功能和作用?！?/p>

福柯以“公共管理”探源現(xiàn)代西方政治真相：政治就是治理，治理就是生產(chǎn)—生產(chǎn)法令、生產(chǎn)制度、生產(chǎn)職業(yè)、生產(chǎn)市場(chǎng)、生產(chǎn)自由、生產(chǎn)權(quán)利、生產(chǎn)社會(huì)組織和社會(huì)力量等，這一切無(wú)一例外，都是在生產(chǎn)國(guó)家力量。

（《安全、領(lǐng)土與人口》：[ 法] 米歇爾·福柯著，錢(qián)翰、陳曉徑譯，上海人民出版社二0一八年版）