基層治理的蘇南模式研究

孫鳴

摘 要：以整體性治理理論、流程再造理論為支撐，分析江陰市徐霞客鎮(zhèn)、昆山市張浦鎮(zhèn)、吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)和平望鎮(zhèn)4個蘇南地區(qū)典型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革的困境與經(jīng)驗，提出加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、便民服務(wù)一中心、綜合執(zhí)法一隊伍、指揮調(diào)度一中心和因地制宜X舉措的“1+4+X”基層治理模式。

關(guān)鍵詞：基層治理;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn);行政管理體制改革;“1+4+X”模式

文章編號：1004-7026（2020）14-0012-02? ? ? ? ?中國圖書分類號：D63;F207? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

1? 研究背景

改革開放40年，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，社會領(lǐng)域面臨深度轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)治理模式已不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展需求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)責(zé)不匹配、職能機(jī)構(gòu)配置不均衡與運行不協(xié)調(diào)、基層政府服務(wù)缺位等問題逐步顯現(xiàn)[1-2]。為解決基層治理困境，2010年4月起，位于蘇南地區(qū)的昆山市張浦鎮(zhèn)、江陰市徐霞客鎮(zhèn)、吳江區(qū)盛澤鎮(zhèn)和平望鎮(zhèn)等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)開啟行政管理體制改革。

為進(jìn)一步完善基層治理，以典型的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)為樣本，探討蘇南地區(qū)的基層治理模式，為其他地區(qū)基層治理提供啟示。

2? 研究框架建構(gòu)

蘇南基層治理模式如圖1所示。

改革動力分為內(nèi)源驅(qū)動力和外部壓力。內(nèi)源驅(qū)動力來自政策驅(qū)動，2010年徐霞客鎮(zhèn)、盛澤鎮(zhèn)、張浦鎮(zhèn)被確定為國家級試點鎮(zhèn)，從中央到地方均出臺了配套文件給予政策、經(jīng)濟(jì)支持及法規(guī)保障。外部壓力則來自上級政府和民營企業(yè)[3]。

實踐路徑分為上級賦權(quán)和下級接權(quán)兩個層級。自上而下的賦權(quán)階段，實質(zhì)是調(diào)整橫向、縱向、斜向府際關(guān)系的過程。下級接權(quán)階段，實質(zhì)是政府流程再造的過程。基層政府整合資源，重構(gòu)部門組織架構(gòu)，建立“前臺+后臺”“幾辦幾局幾中心”的新型政府結(jié)構(gòu)。

3? 典型樣本呈現(xiàn)：百花齊放的蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)

為研究蘇南地區(qū)基層治理的優(yōu)化發(fā)展路徑，探討蘇南地區(qū)的基層治理模式，選取典型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)徐霞客鎮(zhèn)、張浦鎮(zhèn)、盛澤鎮(zhèn)、平望鎮(zhèn)為樣本進(jìn)行研究。

3.1? 改革困境

4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在行政管理體制改革過程中，均面臨權(quán)力困境、信息困境和動力困境三大困境。

3.1.1? 權(quán)力困境

一是權(quán)力賦予方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣各條塊部門權(quán)責(zé)邊界不清，改革過程中涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣之間利益關(guān)系調(diào)整，矛盾突出。二是權(quán)力承接方面。人員調(diào)整未能做到“編隨事走，人隨編走”，全能型、專業(yè)型人才匱乏。三是權(quán)力監(jiān)督方面。權(quán)力下放形成審批和執(zhí)法權(quán)力集中，未形成相應(yīng)的系統(tǒng)監(jiān)督機(jī)制。

3.1.2? 信息困境

條塊分割造成的物理隔絕導(dǎo)致“數(shù)字鴻溝”和“信息孤島”，造成數(shù)據(jù)收集難、信息共享難、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)難、互聯(lián)互通難。

3.1.3? 動力困境

一是法律保障缺失，全國并沒有明確的立法來解釋改革。二是人員激勵不足，網(wǎng)格員薪資報酬低、激勵制度不合理、工作任務(wù)重、晉升渠道少。三是網(wǎng)格管理和村民自治存在沖突。

3.2? 治理經(jīng)驗

3.2.1? 流程再造：“四個一”全面融合

“四個一”全面融合的改革措施是徐霞客鎮(zhèn)“1+4”模式的精髓。通過綜合執(zhí)法“一隊伍”，實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能供給的流程再造;創(chuàng)建便民服務(wù)“一窗口”與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能供給的流程再造;優(yōu)化社會治理“一張網(wǎng)”，體現(xiàn)村民需求表達(dá)的流程再造;通過“一中心”指揮調(diào)度，調(diào)配信息，實現(xiàn)了供需協(xié)調(diào)的流程再造。徐霞客鎮(zhèn)通過流程再造，實現(xiàn)了“綜合執(zhí)法一隊伍、便民服務(wù)一窗口、鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)和指揮調(diào)度一中心”的全面融合，促進(jìn)了改革，從而促進(jìn)了基層治理完善。

3.2.2? 整體性治理：服務(wù)型政府構(gòu)建

4個典型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)均以人民需求和問題解決為治理導(dǎo)向，實現(xiàn)了各層級、各部門之間的合作整合。整個改革依托于大數(shù)據(jù)技術(shù)，運用流程再造的手段，最終打破了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)“碎片化”的現(xiàn)象，實現(xiàn)了整體性政府的目標(biāo)，構(gòu)建了簡約高效、陽光便民的服務(wù)型政府模型。

4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實現(xiàn)整體性治理的路徑各不相同。張浦鎮(zhèn)首創(chuàng)“前臺+后臺”模式，實現(xiàn)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)運作;盛澤鎮(zhèn)形成“兩辦八局”，實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)扁平化運作;徐霞客鎮(zhèn)構(gòu)建“1+4”模式，實現(xiàn)了機(jī)構(gòu)間融合發(fā)展;平望鎮(zhèn)構(gòu)建“1+2+6”模式，進(jìn)一步完善了徐霞客鎮(zhèn)的“1+4”模式。

3.2.3? 部門協(xié)作新形式：聯(lián)合踏勘會議

平望鎮(zhèn)雖然是4鎮(zhèn)中最后開始改革的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但其創(chuàng)新性的改革措施為基層治理提供了新的思路。平望鎮(zhèn)探索了聯(lián)系會議制度，頒布了《聯(lián)合踏勘會議制度》，由行政審批局發(fā)起，各協(xié)助部門共同到現(xiàn)場審批，簡化了審批流程，大大縮短了審批時間，是部門之間協(xié)作的新形式。

4? “1+4+X”模式：百里歸一的蘇南基層治理模式

根據(jù)蘇南地區(qū)典型4個經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的案例研究，蘇南基層治理模式可總結(jié)為“1+4+X”模式，見圖2。

4.1 目標(biāo)：整體性政府

基層治理的目標(biāo)是構(gòu)建整體性政府。構(gòu)建整體性政府需要建立信任機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制和整合機(jī)制。信任機(jī)制構(gòu)建，關(guān)鍵在于黨建引領(lǐng);協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建體現(xiàn)在治理層級與功能的整合;整合機(jī)制構(gòu)建主要包括整合信息系統(tǒng)、大部制改革和網(wǎng)格化管理[4]。

4.2? 運行：“1+4+X”基層治理模式

“1+4+X”基層治理模式中，“1”即黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，“4”即鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)、便民服務(wù)一窗口、綜合執(zhí)法一隊伍和指揮調(diào)度一中心，“X”即各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色舉措。

4.2.1? 黨的全面領(lǐng)導(dǎo)

一是培育干部隊伍?；鶎诱畱?yīng)完善干部考核機(jī)制，分類管理考核結(jié)果，落實整改制度，不斷增強(qiáng)干部隊伍思想政治覺悟。二是提供學(xué)習(xí)途徑?；鶎狱h組織應(yīng)積極組織開展講黨課、理論宣講等各類學(xué)習(xí)活動，運用新媒體，實時共享學(xué)習(xí)資源。三是完善“黨建+網(wǎng)格”。黨組織應(yīng)構(gòu)建以網(wǎng)格為單位的黨建聯(lián)盟，將支部建在網(wǎng)格上，真正實現(xiàn)零距離溝通交流學(xué)習(xí)。

4.2.2? 鎮(zhèn)村治理一張網(wǎng)

一是厘清相關(guān)工作人員的責(zé)任清單，實行嚴(yán)格的考核機(jī)制，并輔以相應(yīng)的激勵機(jī)制，提高網(wǎng)格員、網(wǎng)格長等工作人員的積極性。二是結(jié)合大數(shù)據(jù)平臺，實行“網(wǎng)格+網(wǎng)絡(luò)”雙網(wǎng)融合，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。三是向“網(wǎng)絡(luò)化治理”轉(zhuǎn)型，多個治理主體構(gòu)成的治理網(wǎng)絡(luò)融合發(fā)展，共同完成基層治理目標(biāo)[5]。

4.2.3? 便民服務(wù)一窗口

一是真正實現(xiàn)“一窗通辦”，將公安等條線部門也融入綜合窗口，進(jìn)一步簡化辦事流程，縮短辦事時間。二是拓寬村級便民服務(wù)中心的辦事范圍，進(jìn)一步滿足村民辦事需求。

4.2.4? 綜合執(zhí)法一隊伍

一是加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊員的綜合執(zhí)法能力。二是完善與指揮中心的數(shù)據(jù)聯(lián)系，完善雙隨機(jī)、一公開派送制度，縮短執(zhí)法時間，提高執(zhí)法效率。

4.2.5? 指揮調(diào)度一中心

優(yōu)化指揮調(diào)度中心運行，加強(qiáng)指揮中心的數(shù)據(jù)分析能力，完善系統(tǒng)，真正打破數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)與各部門之間的信息共享與信息傳輸[6]。

4.2.6? 因地制宜X舉措

X舉措是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合自身優(yōu)勢與特點。因地制宜，實行特色化的基層治理方式。比如X舉措可以是“財政保障一金庫”，為保障基層治理運行的資金，基層政府與銀行合作設(shè)立一級金庫，以完善基層治理;X舉措也可以是“聯(lián)合踏勘會議制度”等舉措。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳家剛.基層治理[M].北京：中央編譯出版社，2015.

[2]唐奕.基層治理之路：來自基層實踐者的中國夢[M].北京：中央編譯出版社，2016.

[3]李軒宇，董鵬.基層治理中的困境：權(quán)威結(jié)構(gòu)與政策壓力下的治理倦怠[J].領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2019（7）：17-20.

[4]竺乾威.公共服務(wù)的流程再造：從“無縫隙政府”到“網(wǎng)格化管理”[J].公共行政評論，2012（2）：1-21，178.

[5]秦上人，郁建興.從網(wǎng)格化管理到網(wǎng)絡(luò)化治理：走向基層社會治理的新形態(tài)[J].南京社會科學(xué)，2017（1）：87-93.

[6]趙秀梅.基層治理中的國家-社會關(guān)系——對一個參與社區(qū)公共服務(wù)的NGO的考察[J].開放時代，2008（4）：87-103.

（編輯：季? 鑫）