鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村治理法治化路徑研究

李旺

摘 要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要舉措，鄉(xiāng)村治理法治化是依法治國基本方略在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)，對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的完善具有重要意義。當(dāng)前，我國在鄉(xiāng)村治理法治化的實(shí)踐中，主要面臨相關(guān)法律制度不完善、基層政府治理能力有待提高、村民參與鄉(xiāng)村治理熱情較低、城鄉(xiāng)社會治理水平差距大等問題。推動鄉(xiāng)村治理法治化，應(yīng)完善和貫徹相關(guān)法律法規(guī)與政策，加強(qiáng)基層政府治理水平建設(shè)，提高村民參與自治的水平和熱情，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理;法治化;路徑

中圖分類號 O422.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1007-7731（2020）14-0010-03

Abstract： The strategy of rural revitalization is an important measure to realize the great rejuvenation of the Chinese nation. The rule of law in rural governance is the embodiment of the basic strategy of governing the country according to law in rural areas， and is of great significance for the improvement of the rural governance system. At present， China′s practice of rule of law in rural governance mainly faces problems such as imperfect relevant legal systems， the need to improve the governance capacity of grassroots governments， low enthusiasm for villagers to participate in rural governance， and large gaps in urban and rural social governance. To promote the rule of law in rural governance， we should improve and implement relevant laws， regulations and policies， strengthen the level of governance at the grassroots level， increase the level and enthusiasm of villagers in participating in self-government， and strengthen coordinated governance of urban and rural society.

Key words： Rural governance; Rule of law; Path

農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村問題是我國現(xiàn)今面臨的重大問題之一。新時(shí)代“三農(nóng)”發(fā)展進(jìn)入了轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，農(nóng)村問題的解決對我國經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)全局意義重大。黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是黨依據(jù)我國社會發(fā)展的階段特征，為了實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)而提出的重要戰(zhàn)略。[1]鄉(xiāng)村治理是社會治理的重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)法治化的鄉(xiāng)村治理是新時(shí)代鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和要求之一，也是全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)容之一。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的法治化，有利于維持鄉(xiāng)村社會秩序的穩(wěn)定，有利于保障農(nóng)民利益，有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展從而推動城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展。黨的十八屆四中全會提出“推進(jìn)基層治理法治化”，黨的十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。法治化能夠在新時(shí)代的鄉(xiāng)村治理體系建立健全過程中起到關(guān)鍵作用，對社會治理和依法治國具有建設(shè)性意義。

1 鄉(xiāng)村治理法治化的時(shí)代意義

鄉(xiāng)村治理法治化以依法治國基本方略為前提，運(yùn)用法治思維與方式管理鄉(xiāng)村社會事務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化具有重要時(shí)代意義。

1.1 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的必要性 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體措施之一就是在鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法治化，它的必要性主要由我國當(dāng)前鄉(xiāng)村地區(qū)治理水平的現(xiàn)實(shí)需要決定。當(dāng)前鄉(xiāng)村社會治理存在諸多問題，主要包括相關(guān)法律法規(guī)的不健全、基層政府和村民自治組織對法律法規(guī)和國家政策的落實(shí)不到位、村民政治參與水平低等。破解這些難題，就必然要求提高鄉(xiāng)村治理的法治化水平。法治化建設(shè)是鄉(xiāng)村治理發(fā)展的必由之路，黨的十八屆四中全會明確提出“推進(jìn)基層治理法治化”，強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層”。所以，將法治化作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新發(fā)展的制度保障，不單單是實(shí)現(xiàn)依法治國的路徑，更是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)的必要舉措。

1.2 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的重要性 首先，法治化是完善鄉(xiāng)村治理的重要途徑，鄉(xiāng)村治理的法治化能夠?yàn)猷l(xiāng)村治理實(shí)踐過程中的一切行為提供方向性指導(dǎo)與準(zhǔn)則。其次，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下實(shí)施鄉(xiāng)村治理法治化有利于完善和規(guī)范鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行機(jī)制，對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系與治理能力的現(xiàn)代化意義重大。只有在良好的運(yùn)行機(jī)制下，鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展才會有保障。鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)越發(fā)展就越需要良好的法治來作為維持市場秩序的工具。最后，鄉(xiāng)村治理法治化是依法治國基本方略在農(nóng)村地區(qū)的體現(xiàn)。在鄉(xiāng)村社會領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)法治化治理就是依法治國基本方略的具體實(shí)施，對于實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的完善、鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)長足發(fā)展和社會和諧、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)具有重要意義。

2 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的挑戰(zhàn)

2.1 鄉(xiāng)村治理相關(guān)法律制度不完善 目前我國法律體系中，涉農(nóng)法律法規(guī)主要有《中華人民共和國村民委員會組織法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》、《農(nóng)村五保工作條例》等，其中僅《村民委員會組織法》涉及鄉(xiāng)村治理中的部分問題，如村委會的組成、職責(zé)及其選舉的規(guī)定，村民會議和村民代表會議的規(guī)定，農(nóng)村民主管理與民主監(jiān)督的規(guī)定等。該部法律雖為鄉(xiāng)村治理法治化提供依據(jù)，但我國尚未形成系統(tǒng)的關(guān)于農(nóng)村的法律法規(guī)體系。

2.2 基層政府治理能力有待提高 當(dāng)前我國基層政權(quán)組織面臨著現(xiàn)代“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型困難、治理能力和水平下降、對法律法規(guī)落實(shí)不到位的挑戰(zhàn)[2]。主要表現(xiàn)為基層組織和農(nóng)村社會對市場機(jī)制的負(fù)面效應(yīng)的抵抗能力不足;中央和上級政府為增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力，諸多事權(quán)和財(cái)權(quán)被上收至縣級政權(quán)組織，這導(dǎo)致了基層事務(wù)的“懸浮”，影響農(nóng)村基層對國家法律法規(guī)的落實(shí)能力[3]。另外，基層政府還面臨著鄉(xiāng)村治理的合法性與有效性的矛盾。鄉(xiāng)村治理的合法性是指在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，一切行為都依照現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行，保證治理行為的規(guī)則一致性。但由于當(dāng)前我國法律制度的不完善以及各個(gè)地區(qū)實(shí)際情況的差異性，致使合法的鄉(xiāng)村治理行為不一定是最有效的，即鄉(xiāng)村治理的合法性與有效性之間的沖突[4]。

2.3 鄉(xiāng)村治理村民參與度有待提高 1987年頒布的《村民委員會組織法》在實(shí)施過程中存在一些問題，例如農(nóng)民單方面要求權(quán)利，不履行義務(wù)，扭曲自治與法治的關(guān)系;基層政府時(shí)而出現(xiàn)以行政手段來干涉村民自治的現(xiàn)象;農(nóng)村“兩委”分工不明確，有的事權(quán)重疊等，這些問題共同導(dǎo)致了村民參與自治的能力與熱情較低。例如，2004年北京市順義區(qū)西沿頭村村委會選舉產(chǎn)生后，鎮(zhèn)政府將村委會公章收走，但是之后村務(wù)交接一直未完成，導(dǎo)致村委會得不到應(yīng)有的權(quán)力，無法有效組織村民的政治參與。又如云南省盈江縣黃龍村許多村民并不會把村務(wù)會議看成很重要的事，只有在手頭沒有其他工作時(shí)才會考慮是否去參加;許多村民對選舉權(quán)的行使較為隨意，甚至因其他事情放棄現(xiàn)場投票等。

2.4 城鄉(xiāng)社會治理水平二元化嚴(yán)重 當(dāng)前我國城鄉(xiāng)社會治理的差距主要表現(xiàn)在2個(gè)方面。一是就地就近城鎮(zhèn)化帶來的利益沖突。費(fèi)里德曼的“核心-邊緣”理論認(rèn)為，核心地區(qū)依靠其優(yōu)越的區(qū)位條件和其他社會經(jīng)濟(jì)條件從邊緣地區(qū)榨取剩余價(jià)值，使得邊緣地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到壓迫[5]，城鄉(xiāng)二元化帶來的一系列問題導(dǎo)致了城市與鄉(xiāng)村的社會治理水平差距越來越大。在鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，也存在著權(quán)責(zé)劃分不明與資源配置沖突導(dǎo)致的鄉(xiāng)村各組織間的矛盾。二是鄉(xiāng)村空心化導(dǎo)致的人才缺乏。據(jù)國家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報(bào)告2017》數(shù)據(jù)顯示，我國2016年流動人口規(guī)模為2.45億人;流動人口中的“80后”比重由2011年的50%提高到2016年的56.5%;“90后”的比重由2013年的14.5%提高到2016年的18.7%。農(nóng)村人口外流導(dǎo)致了治理主體流失，從而動搖了鄉(xiāng)村治理的社會基礎(chǔ)。

3 推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化的路徑

3.1 制度保障：完善國家鄉(xiāng)村治理法律體系 當(dāng)前我國涉及鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)過于寬泛，缺乏具體的可操作性。鑒于此，首先，應(yīng)逐步探索制訂新的規(guī)范鄉(xiāng)村治理的法律法規(guī)。改革鄉(xiāng)村治理關(guān)系，規(guī)范基層各治理主體的權(quán)責(zé)。例如制訂專門規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織和村民自治的法律，明確基層黨組織、政府和村民自治組織各自的權(quán)利，使之更加高效地分工協(xié)作。其次，應(yīng)依據(jù)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實(shí)際情況，修改和增補(bǔ)當(dāng)前的法律法規(guī)。例如《村民委員會組織法》在基層政府與村民組織關(guān)系方面仍有規(guī)定不夠明確的地方。因此，為適應(yīng)鄉(xiāng)村社會的變遷，應(yīng)持續(xù)完善規(guī)范鄉(xiāng)村關(guān)系的法律法規(guī)，以理順鄉(xiāng)村關(guān)系。如2018年江蘇省出臺的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)治理與服務(wù)的意見》提出了加快農(nóng)村社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施建設(shè)、完善農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系、拓展農(nóng)村社區(qū)服務(wù)方式、強(qiáng)化農(nóng)村重點(diǎn)人群服務(wù)4項(xiàng)舉措，為完善鄉(xiāng)村治理制度體系進(jìn)行了有益嘗試。另外，要加大查處鄉(xiāng)村違法違紀(jì)行為的力度。鄉(xiāng)村違紀(jì)違法主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)在指導(dǎo)村委會的選舉與村委會干部管理2個(gè)過程之中。法律和當(dāng)?shù)氐姆ㄒ?guī)一方面必須規(guī)定清楚，以免滋生此類違法;另一方面要區(qū)分責(zé)任主體，加大執(zhí)法力度，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法行為一律按其履行公務(wù)中的個(gè)人行為對待，使查處違法行為的工作真正落到實(shí)處。

3.2 政策落實(shí)：加強(qiáng)基層政府治理水平建設(shè) 首先，基層政府工作人員應(yīng)嚴(yán)以律己，保證政策落實(shí)?？赏ㄟ^公開欄、會議與大眾傳媒等途徑，向鄉(xiāng)村居民宣傳和講解黨和國家的政策，以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理工作的順利進(jìn)行。其次，應(yīng)增強(qiáng)基層干部法治觀念。要求基層干部必須貫徹依法治國基本方略，為鄉(xiāng)村居民做表率。同時(shí)應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際，提高治理的有效性，做到合法性與有效性的協(xié)調(diào)。最后，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村法律人才隊(duì)伍建設(shè)。一是要建立和完善法律專業(yè)人才庫，例如將基層派出所、基層司法機(jī)關(guān)作為基本單位，根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量來分配一定數(shù)量比例的法律人才;二是對鄉(xiāng)村干部進(jìn)行有針對性的法律培訓(xùn)，例如對從事農(nóng)業(yè)服務(wù)的人員進(jìn)行符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的農(nóng)業(yè)專業(yè)技能等方面的法律培訓(xùn)，基層干部尤其是村干部應(yīng)學(xué)習(xí)組織法的相關(guān)理論知識與應(yīng)用，力爭使其既守法，又能用法。

3.3 內(nèi)生動力：提高農(nóng)民鄉(xiāng)村治理參與水平 首先，應(yīng)協(xié)調(diào)村黨支部與村委會的工作關(guān)系，明確各自權(quán)責(zé)?！皟晌笔青l(xiāng)村治理最重要的主體，是與廣大農(nóng)民群體接觸最密切的基層自治組織。因此必須貫徹《村民委員會組織法》與《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》中的相關(guān)規(guī)定，使兩者各司其職，充分發(fā)揮其調(diào)動農(nóng)民政治參與的積極性。其次，應(yīng)加強(qiáng)針對農(nóng)民的宣傳教育，使之逐步樹立參與鄉(xiāng)村治理的觀念意識。加強(qiáng)農(nóng)民的自治實(shí)踐，真正以主人翁的身份和高漲的參與熱情，投入到鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中。最后，各地方政府部門應(yīng)通過宣傳和提供法律服務(wù)等方式，讓農(nóng)民理解和應(yīng)用涉農(nóng)法律，為農(nóng)民參與自治的熱情提供法律保障。

3.4 發(fā)展引擎：加強(qiáng)城鄉(xiāng)社會協(xié)同治理力度 推進(jìn)城市與鄉(xiāng)村社會的協(xié)同治理，應(yīng)克服傳統(tǒng)模式的弊端，積極建立新型治理模式，提升鄉(xiāng)村治理工作效率。首先，應(yīng)合理進(jìn)行城鄉(xiāng)之間與鄉(xiāng)村內(nèi)部資源配置，發(fā)揮政府在城鄉(xiāng)資源配置中的調(diào)控作用，改善和加強(qiáng)政府干預(yù)，特別是對稀缺資源的調(diào)控，依據(jù)資源不同的類型、供應(yīng)與需求關(guān)系對其進(jìn)行配置。應(yīng)發(fā)揮城市在城鄉(xiāng)資源整合中的帶動作用，為鄉(xiāng)村地區(qū)提供物質(zhì)幫助;發(fā)揮城市的輻射作用，帶動周邊鄉(xiāng)村的通與信息服務(wù)的發(fā)展。其次，應(yīng)發(fā)揮各種經(jīng)濟(jì)主體對資源要素的聚集作用。充分挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)的未開發(fā)工業(yè)資源與傳統(tǒng)文化，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)建工業(yè)園區(qū)與文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)的產(chǎn)生。最后，應(yīng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)資源配置的制度保障，改變城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制，為城鄉(xiāng)資源的流動與整合創(chuàng)造寬松的環(huán)境[6];堅(jiān)持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)同城市企業(yè)建立全方位、寬領(lǐng)域的合作關(guān)系，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源配置。

鄉(xiāng)村地區(qū)的人口流失問題嚴(yán)重，城鄉(xiāng)二元現(xiàn)象增加了農(nóng)村人才引進(jìn)的困難。鑒于此，首先應(yīng)完善農(nóng)村人才市場建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)人才市場信息互通，強(qiáng)化其與知識、資金密集型單位的合作。其次，應(yīng)挖掘農(nóng)村的現(xiàn)有人才，制訂專門對當(dāng)?shù)貙I(yè)技術(shù)人員的優(yōu)惠政策，如工資待遇、家屬安置等方面的優(yōu)待，為其專業(yè)技術(shù)的發(fā)揮創(chuàng)造較為優(yōu)越的環(huán)境;重視在長期實(shí)踐中積累了豐富經(jīng)驗(yàn)的“鄉(xiāng)土人才”。最后，應(yīng)鼓勵人才回鄉(xiāng)建設(shè)，外出求學(xué)的學(xué)子、在城市打拼的游子往往最具“鄉(xiāng)土情懷”，因此應(yīng)制定并落實(shí)優(yōu)惠政策鼓勵其返鄉(xiāng)參與建設(shè)。

4 小結(jié)

鄉(xiāng)村孕育了鄉(xiāng)土文明，承載著中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。[7]在城鄉(xiāng)差距日益拉大的背景下，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理的法治化進(jìn)程，既是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的有力舉措，又為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興提供強(qiáng)大的社會基礎(chǔ)。

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（責(zé)編：王慧晴）