城市綜合管廊PPP項目全生命期風(fēng)險管理研究

韋翔 任達富

【摘? 要】論文首先分析了城市綜合管廊PPP項目風(fēng)險具有復(fù)雜多樣性、動態(tài)性、階段性的特點，并對其全生命期的階段進行了劃分。其次，論文將全面質(zhì)量管理理論中的PDCA循環(huán)理論引入全生命期風(fēng)險管理中，強調(diào)風(fēng)險管理應(yīng)采取循環(huán)管理模式。最后，論文結(jié)合綜合管廊項目特點對全生命期風(fēng)險管理活動的過程，即風(fēng)險管理計劃、風(fēng)險識別與評價、風(fēng)險分擔(dān)與應(yīng)對、風(fēng)險監(jiān)控進行詳細分析。

【Abstract】The paper firstly analyzes the risks of PPP project of urban utility tunnel with the characteristics of complexity， diversity， dynamics， and stages， and divides the stages of its whole-life cycle. Secondly， the paper introduces the PDCA cycle theory in total quality management theory into whole-life cycle risk management， emphasizing that risk management should adopt a cycle management mode. Finally， combined with the characteristics of utility tunnel project， the paper analyzes in detail the process of whole-life cycle risk management activities， namely risk management planning， risk identification and evaluation， risk sharing and response， and risk supervision and control.

【關(guān)鍵詞】綜合管廊;PPP模式;全生命期;風(fēng)險管理

【Keywords】utility tunnel; PPP mode; whole-life cycle; risk management

【中圖分類號】F281;F299.24? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號】1673-1069（2020）06-0011-03

1 引言

城市綜合管廊是指將電力、給排水、熱力、通信、燃氣等市政管線統(tǒng)一集中敷設(shè)在城市地下的公共隧道。近年來，為了滿足城市發(fā)展的客觀需要以及推進新型城市建設(shè)，國家積極支持城市綜合管廊的建設(shè)。但由于綜合管廊建設(shè)和運營成本費用都較高，且政府的財政能力相對有限，導(dǎo)致城市綜合管廊的發(fā)展受到了制約，而PPP模式恰好可以解決此問題。由于城市綜合管廊PPP項目建設(shè)周期長、涉及范圍廣、受影響的因素很多而且復(fù)雜，導(dǎo)致城市綜合管廊PPP項目與一般項目相比存在更多的風(fēng)險因素，加大了風(fēng)險管理的難度。為了使PPP模式與城市綜合管廊項目成功“牽手”，本文認(rèn)為需要采取全生命期的PDCA循環(huán)式風(fēng)險管理模式。

2 城市綜合管廊PPP項目風(fēng)險特點

由于城市綜合管廊PPP項目不同于一般的工程項目，其具有以下特點。

2.1 復(fù)雜多樣性

城市綜合管廊PPP項目屬于準(zhǔn)經(jīng)營性項目，多方參與建設(shè)投資。在融資結(jié)構(gòu)、合同結(jié)構(gòu)以及運作程序方面都有各自的特點，所以城市綜合管廊PPP項目風(fēng)險具有復(fù)雜多樣性。

2.2 動態(tài)性

由于城市綜合管廊PPP項目建設(shè)運營時間較長，多則長達幾十年。長時間的建設(shè)運營導(dǎo)致項目的風(fēng)險隨時間的變化而變化，甚至存在更多不可預(yù)料的風(fēng)險。

2.3 階段性

城市綜合管廊PPP項目中有的風(fēng)險貫穿于項目的全生命期，而有的風(fēng)險存在于項目的特定階段。例如，決策立項風(fēng)險存在于決策階段，而不可抗力風(fēng)險存在于全生命期的各個階段。

3 城市綜合管廊PPP項目全生命期階段劃分

一般的大型建設(shè)項目其全生命期包括決策階段、實施階段、使用階段。城市綜合管廊PPP項目與一般工程項目相比，盡管兩者之間有很多類似之處，但也有不同的地方。綜合管廊PPP項目更重視準(zhǔn)備階段和后期運營維護階段。這一點是PPP模式的特殊性以及城市綜合管廊項目的準(zhǔn)經(jīng)營性所決定的。根據(jù)這些特殊性，可將綜合管廊PPP項目的全生命期作以下劃分：決策階段、準(zhǔn)備階段、建設(shè)階段、運營階段共四個階段[1]。

3.1 決策階段

決策階段是城市綜合管廊PPP項目全生命期的起點也是關(guān)鍵階段，項目提案由有關(guān)行業(yè)專家、機構(gòu)向政府部門提出或由社會資本方以項目建議書的方式向政府推薦潛在項目，進行可行性研究與一系列評估決策。例如，物有所值評價工作。通過評估的可正式立項。若經(jīng)評估決策后不能予以通過立項的城市綜合管廊提案，其生命過程在本輪自動終結(jié)。

3.2 準(zhǔn)備階段

準(zhǔn)備階段在項目立項完成后進行，確定采用PPP模式后，向社會進行公開招標(biāo)。完成招標(biāo)后，政府與社會資本方簽訂PPP合同，共同成立綜合管廊項目公司，雙方設(shè)計融資方案等建設(shè)施工前期準(zhǔn)備工作。

3.3 建設(shè)階段

建設(shè)階段在準(zhǔn)備階段完成后進行，主要完成項目的設(shè)計、采購、施工等活動。這個階段是項目形成實體的階段。

3.4 運營階段

運營階段在建設(shè)施工階段完成后進行，是全生命期的最后階段，也是PPP項目的關(guān)鍵階段。與一般項目相比，城市綜合管廊PPP項目更關(guān)注這個階段。一般項目通常在建設(shè)完成后就結(jié)束了全生命期或者占很小的全生命期比例，但PPP項目的運營階段占全生命期大部分比例，城市綜合管廊PPP項目所占的比例更大。

4 全生命期風(fēng)險管理原理

全生命期風(fēng)險管理就是把全生命期理念融入風(fēng)險管理中，從項目立項到移交在整個項目生命期內(nèi)都進行風(fēng)險管理。根據(jù)城市綜合管廊PPP項目的周期長、涉及范圍廣、受影響的因素很多而且復(fù)雜等特點，項目本身以及環(huán)境的不斷變化，項目在運作過程中面臨的風(fēng)險也會不斷變化，甚至是已經(jīng)進行風(fēng)險管理的項目在不同階段有新的風(fēng)險產(chǎn)生，需要重新對其進行風(fēng)險管理。本文將全面質(zhì)量管理理論中的PDCA（Plan、Do、Check、Action）循環(huán)理論引入風(fēng)險管理中[2]，對城市綜合管廊PPP項目進行動態(tài)循環(huán)的風(fēng)險管理。把城市綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理的主要工作劃分為項目的風(fēng)險管理計劃、風(fēng)險識別與評價、風(fēng)險分擔(dān)與應(yīng)對、風(fēng)險監(jiān)控四個部分。風(fēng)險管理在項目的全生命期的各個階段內(nèi)動態(tài)循環(huán)風(fēng)險管理，如圖1所示。這樣使項目的風(fēng)險管理具有實時性和動態(tài)性，提高風(fēng)險管理的水平，進而推動風(fēng)險管理能力的提升，降低風(fēng)險發(fā)生所引起的損失，提高項目的社會效益、經(jīng)濟效益，使城市綜合管廊PPP項目中各個參與方達到“多贏”的效果，確保項目成功實施。

5 全生命期風(fēng)險管理活動過程

5.1 風(fēng)險管理計劃

城市綜合管廊PPP項目風(fēng)險管理計劃就是確定如何在項目中進行風(fēng)險管理活動。在城市綜合管廊PPP項目中，風(fēng)險管理計劃要站在全生命期的角度去制定。風(fēng)險管理計劃主要是規(guī)定綜合管廊項目風(fēng)險管理各項工作的基本原則，制定風(fēng)險的識別、分析、應(yīng)對策略，確定風(fēng)險管理的主體以及相應(yīng)的職責(zé)。制定風(fēng)險管理計劃主要以召開會議方式進行。尤其在綜合管廊PPP項目決策階段，風(fēng)險管理計劃是至關(guān)重要，其是風(fēng)險管理的起始點，做好合理的風(fēng)險管理計劃是保障風(fēng)險管理活動順利實施的前提條件。決策階段的風(fēng)險管理計劃應(yīng)重點關(guān)注項目決策、審批風(fēng)險。在準(zhǔn)備階段，風(fēng)險管理計劃應(yīng)重點關(guān)注PPP方案設(shè)計以及合同風(fēng)險。在建設(shè)和運營階段，風(fēng)險管理計劃應(yīng)重點關(guān)注工程質(zhì)量、運營維護以及移交風(fēng)險。

5.2 風(fēng)險識別與評價

由于全生命期各個階段都面臨著不同的主要風(fēng)險類型，甚至有些風(fēng)險類型可同時發(fā)生在幾個階段甚至全生命期。根據(jù)城市綜合管廊PPP項目的全生命期各個階段工作內(nèi)容，對主要風(fēng)險類型進行了劃分，如表1所示。

針對不同的風(fēng)險因素應(yīng)采用不同的風(fēng)險識別與評價方法，以達到快速準(zhǔn)確識別、評價風(fēng)險的目標(biāo)。許多學(xué)者對風(fēng)險識別與評價方法進行了研究，通過文獻閱讀，本文概括了風(fēng)險識別與評價方法主要分為定性分析、定量分析、統(tǒng)計分析、數(shù)學(xué)模型分析。風(fēng)險識別的方法主要包括頭腦風(fēng)暴法、德爾菲方法、訪談、SWOT分析法以及統(tǒng)計分析法等。風(fēng)險評估的方法主要包括專家打分法、蒙特卡洛模擬技術(shù)以及層次分析法等。

5.3 風(fēng)險分擔(dān)與應(yīng)對

PPP項目的參與方較多，根據(jù)財金〔2014〕113號文，PPP項目的參與方通常包括政府、社會資本方、融資方、承包商與分包商、原料供應(yīng)商、專業(yè)運營商、保險公司以及專業(yè)機構(gòu)等[3]。城市綜合管廊PPP項目的參與方主要包括政府、社會資本方、融資方、綜合管廊承包商、綜合管廊運營公司、各管線單位。

5.3.1 政府

政府是城市綜合管廊PPP項目的最高決策者與管理機構(gòu)，參與項目的全生命期決策和管理。負(fù)責(zé)城市綜合管廊PPP項目的規(guī)劃、審批、立項、招標(biāo)等所有核心決策，并給予特許經(jīng)營權(quán)以及項目建設(shè)或者運營期資金補償。

5.3.2 社會資本方

社會資本方是指與政府方簽署PPP項目合同的社會資本或者是投資者專門成立的項目公司。其從政府獲得建設(shè)城市綜合管廊和經(jīng)營項目的特許權(quán)，負(fù)責(zé)項目的融資、設(shè)計、建設(shè)和運營維護直至項目最后的移交。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是從準(zhǔn)備階段至特許運營的項目移交階段。

5.3.3 融資方

融資方是指銀行或者非銀行的金融機構(gòu)，例如，信托公司。由于城市綜合管廊PPP項目需要資金額度巨大，社會資本方需要通過融資方進行融資才能夠滿足項目建設(shè)的資金需求。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是從準(zhǔn)備階段至建設(shè)施工的交付使用階段。

5.3.4 綜合管廊承包商

綜合管廊承包商是指建設(shè)城市綜合管廊的建設(shè)方，工作范圍在建設(shè)階段。由項目公司選定，按照業(yè)主規(guī)定的建設(shè)規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和工期、成本、質(zhì)量、安全、環(huán)保等要求，全面組織、完成綜合管廊的各項建設(shè)任務(wù)。

5.3.5 綜合管廊運營公司

綜合管廊運營公司負(fù)責(zé)城市綜合管廊的日常運營、維護。由于城市綜合管廊項目的風(fēng)險高、專業(yè)性要求高，需要由專門的綜合管廊運營公司來負(fù)責(zé)運維工作。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是特許運營階段。

5.3.6 各管線單位

各管線單位指使用城市綜合管廊的用戶。各管線單位的使用付費是項目收益的部分來源。在PPP模式下，各管線單位在項目中享受的是有償服務(wù)。同時，各管線單位可以對城市綜合管廊的服務(wù)質(zhì)量進行監(jiān)督，提出對項目服務(wù)的新要求，并及時向有關(guān)部門反饋。該方在城市綜合管廊全生命期的工作范圍是特許運營階段。

城市綜合管廊PPP項目的各個參與主體方參與項目全生命期的時間段不同，每個參與主體方都有各自的特點和優(yōu)勢，在各個階段上發(fā)揮著不同的作用。根據(jù)發(fā)揮優(yōu)勢，制定和優(yōu)化風(fēng)險分擔(dān)原則，誰最有能力控制風(fēng)險或處于風(fēng)險的有利地位，就承擔(dān)該類風(fēng)險的主要部分[4]。例如，政府擅長管理政治、法治、政策風(fēng)險，社會資本方擅長管理建造、運營風(fēng)險，綜合管廊承包商和運營公司擅長管理施工和運營維護綜合管廊的風(fēng)險。通過優(yōu)化風(fēng)險管理配置，可以有效降低整個項目的風(fēng)險。在全生命期的各個階段所遇到的風(fēng)險情況不同，在進行風(fēng)險管理時，參與方可以針對表1劃定的全生命期各個階段的不同風(fēng)險類型發(fā)揮自己的風(fēng)險管理優(yōu)勢，把每個參與方在全生命期各個階段的主要風(fēng)險管理應(yīng)對措施進行劃分，具體如表2所示。

5.4 風(fēng)險監(jiān)控

風(fēng)險監(jiān)控是根據(jù)風(fēng)險管理過程中反饋的信息，跟蹤監(jiān)測風(fēng)險、管理應(yīng)對的實施效果，針對風(fēng)險變化更新風(fēng)險管理活動。針對各個階段的風(fēng)險要進行風(fēng)險監(jiān)控工作，對實施的風(fēng)險計劃、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對反饋信息進行實時跟蹤，判斷風(fēng)險管理活動的有效性。

【參考文獻】

【1】楊曉敏.PPP項目策劃與操作實務(wù)[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2015.

【2】楊曉曦.運用PDCA循環(huán)方法進行風(fēng)險管理[J].現(xiàn)代商業(yè)，2012（05）：112-113.

【3】財金〔2014〕113號.關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知[Z].

【4】柯永健.中國PPP項目風(fēng)險公平分擔(dān)[D].北京：清華大學(xué)，2010.

【基金項目】貴州省科技計劃項目（編號：黔科合LH字[2017]7169號），貴州省教育廳創(chuàng)新群體重大研究項目（編號：黔教合KY字[2017]048）。

【作者簡介】韋翔（1991-），女，貴州凱里人，布依族，講師，從事建筑經(jīng)濟與管理研究。