臺灣當(dāng)局南海政策的深層邏輯
——政治維度、法理面向和“法律”論述

葉正國

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

臺灣問題是南海問題的肇始，南海問題則是臺灣問題的聚合。南海問題和臺灣問題都是近代中國從“天下”國家邁向民族國家過程中遭遇的邊疆危機(jī)。南海議題是觀察臺灣地區(qū)政治生態(tài)、兩岸政策和“外交政策”的重要窗口。臺灣當(dāng)局南海政策是臺灣問題和南海問題的交匯，也是中國內(nèi)政和外交問題的綜合，對兩岸關(guān)系和南海問題的走向有重要影響。所以，臺灣當(dāng)局南海政策是政治與“法律”交織的復(fù)合性議題，剖析其政治維度、法理面向和“法律”論述等深層邏輯十分必要。

一、臺灣當(dāng)局南海政策的政治維度：利益抑或身份

臺灣當(dāng)局南海政策受國際、兩岸和島內(nèi)情勢影響。在交叉壓力下，臺灣當(dāng)局的政策制定反而有較大的自主空間。利益權(quán)衡和身份形塑是臺灣當(dāng)局南海政策的政治維度，前者主要包括南海對臺灣的戰(zhàn)略意義和資源意義，后者主要包括對臺灣“主體性”的塑造。1995年美濟(jì)礁事件之前，臺灣當(dāng)局主要是基于維護(hù)“國家主權(quán)”或“反共”等利益層面制定南海政策。而在此之后，臺灣當(dāng)局逐漸將目標(biāo)轉(zhuǎn)向身份形塑，將南海作為謀求臺灣“主體性”的平臺，以此證明“中華民國”的存在，試圖拓展國際空間，或直接為推動“臺獨(dú)”服務(wù)。

(一)臺灣當(dāng)局南海政策的三重張力

南海問題在國際層面是地緣政治競逐問題，在兩岸層面是政治關(guān)系定位問題，在島內(nèi)層面則是國家認(rèn)同問題。按照“國際—兩岸—島內(nèi)”的脈絡(luò)，臺灣當(dāng)局的南海政策需要處理好三個層面的張力。

1.國際層面：他者與己者。南海的政治秩序紛繁復(fù)雜，這里曾經(jīng)是國共對峙和美蘇冷戰(zhàn)的前線，現(xiàn)在又是兩岸關(guān)系的“晴雨表”和中美博弈的前沿。在南海問題上，臺灣當(dāng)局具有一種身份張力，臺灣既是以美國為核心的“南海同盟”的盟友，是“南海同盟”的“己者”；又必須訴諸中國才能獲得主張的正當(dāng)性，即“南海同盟”的“他者”。

在地緣政治爭端中，其他國家或地區(qū)經(jīng)常利用臺灣當(dāng)局的身份張力坐收漁利。以南海聲索國菲律賓為例，菲律賓1946年7月4日結(jié)束美國殖民統(tǒng)治，宣布獨(dú)立。其副總統(tǒng)兼外交部長季里諾在9月11日就向麥克阿瑟提出南沙群島主權(quán)訴求，但美國當(dāng)時(shí)默認(rèn)國民政府的主權(quán)行動。[1]1491950年海南島解放后，菲律賓以防范中國大陸“侵占”為由不斷詢問臺灣當(dāng)局對太平島(1)太平島是南沙群島最大的一座天然島，有淡水，東西長約1 300米，南北寬約370米，陸地總面積約0.5平方公里，距離高雄港約1 600公里。參見：褚靜濤.克洛馬事件與臺灣當(dāng)局的應(yīng)對[J].安徽史學(xué), 2016(5):38-44.的“主權(quán)”主張，并擬派海軍前往。1954年荒誕的“人道王國”事件中，自稱“外交部長”的安德生給臺灣地區(qū)外事部門的信件中提出，如果臺灣當(dāng)局予以承認(rèn)并加以援助，“人道王國”將助力其“光復(fù)大陸”，聯(lián)合達(dá)成“反共目標(biāo)”。[2]1011956年，臺灣當(dāng)局對類似的“克洛馬事件”反應(yīng)相對平和。然而隨后南越向美國、臺灣當(dāng)局等通報(bào)“中共登陸甘泉島”的消息，又引起了臺灣當(dāng)局的恐慌，甚至想采取軍事行動，考慮到“反共盟友”南越也有主權(quán)訴求才作罷。[2]10520世紀(jì)70年代兩岸國際地位轉(zhuǎn)變之際，菲越兩國趁臺灣當(dāng)局亟需獲得“外交支持”之機(jī)，不斷強(qiáng)化對南海島嶼的占領(lǐng)事實(shí)。菲律賓1970年8月到1971年7月先后占領(lǐng)馬歡島、費(fèi)信島、中業(yè)島、南鑰島、西月島和北子島等，甚至要求臺灣當(dāng)局撤走太平島守軍。

除南海聲索國外，美國也趁南海局勢復(fù)雜之機(jī)企圖從中獲利。1995年美濟(jì)礁事件以來，美國南海政策逐漸脫離中立。尤其是2008年以來，美國實(shí)施“亞太再平衡戰(zhàn)略”和“印太戰(zhàn)略”，對南海U型線的質(zhì)疑成為美國反對中國南海主張的關(guān)鍵。在“南海仲裁案”期間，美國多次要求臺灣當(dāng)局明確U型線，2014年美國助理國務(wù)卿丹尼爾·拉塞爾甚至不斷施壓，要求其澄清含義甚至建議放棄U型線主張。作為回應(yīng)，馬英九在“中華民國南疆資料特展”演講中暗示，U型線為“島嶼歸屬線”。2018年“與臺灣交往法案”簽署后，太平島也成為美國南海軍事戰(zhàn)略的重點(diǎn)。

雖然臺灣當(dāng)局的南海政策隨美國南海戰(zhàn)略而變動，但仍不能脫離與中國大陸的關(guān)聯(lián)。例如在U型線立場上，它仍是維護(hù)中國南海歷史性水域與南海島嶼主權(quán)非常關(guān)鍵的法理依據(jù)。而以美國為首的大國和其他聲索國在南海問題上堅(jiān)持一個中國政策，但仍會利用兩岸在南海問題上的競逐，通過強(qiáng)調(diào)在涉臺事務(wù)中只與大陸對話，刺激臺灣當(dāng)局表態(tài)其與中國大陸區(qū)隔，進(jìn)而影響臺灣當(dāng)局南海政策。[3]165民進(jìn)黨著名南海問題專家林廷輝對此有較為詳細(xì)的論述：“臺灣因擁有太平島，因此在南海事務(wù)上享有話語權(quán)，雖然南海周邊國家采取‘一中政策’，臺灣無法參與區(qū)域?qū)υ挋C(jī)制，加入‘南海各方行為準(zhǔn)則’的談判，但臺灣的動向特別受到南海其他聲索國的關(guān)注?！盵4]

2.兩岸層面：互賴與排斥。南海問題是兩岸聯(lián)結(jié)的重要節(jié)點(diǎn)，也是兩岸最為模糊的地帶，既可能成為融冰的前沿，也可能成為對抗的前線。兩岸關(guān)系的結(jié)構(gòu)性矛盾沒有解決，也反映在臺灣當(dāng)局南海政策中。林廷輝表示：“南海議題對臺灣而言，不單純是南海議題，而是兩岸問題。”[5]

對臺灣當(dāng)局來說，其南海政策承繼于國民政府時(shí)期，唯有在歷史、地理、法理和事實(shí)層面都和中國大陸關(guān)聯(lián)，共同維護(hù)南海權(quán)益，才能突出臺灣角色。這就是南海問題上兩岸的互賴關(guān)系。但由于兩岸政治對立，無論是爭奪“中國代表權(quán)”，還是突出臺灣的“主體性”，提高“中華民國”的國際能見度和存在感，臺灣當(dāng)局在南海問題上又與中國大陸存在著排斥關(guān)系。

這種互賴與排斥關(guān)系影響著臺灣當(dāng)局的南海政策。例如，1950年蔣介石一心想反攻大陸，囿于實(shí)力只能將守衛(wèi)太平島的軍隊(duì)撤回臺灣島。又如，在對1974年海外留學(xué)生“保沙運(yùn)動”的態(tài)度上，臺灣當(dāng)局對留學(xué)生的愛國行動給予高度肯定，雖然這事關(guān)海外華人和留學(xué)生的政治認(rèn)同，但擔(dān)心大陸的統(tǒng)戰(zhàn)工作也是主要考慮因素之一。[6]1995年美濟(jì)礁事件前，兩岸在南海諸島主權(quán)維護(hù)、資源開發(fā)等不同層次、領(lǐng)域和指向的共識都有所增加。[7]109直到李登輝后期提出“特殊兩國論”，開始強(qiáng)調(diào)兩岸在南海的分歧，制造兩岸“分治”的印象，排斥關(guān)系才愈演愈烈，而這種形勢一直延續(xù)到陳水扁時(shí)期和蔡英文時(shí)期。即使在馬英九時(shí)期，兩岸南海合作也經(jīng)歷了從模糊到排斥“主權(quán)”合作，再到合作“絕無可能”的轉(zhuǎn)變(見表1)。例如，在黃巖島事件和“海洋石油981”事件中，臺灣當(dāng)局甚至與大陸切割。所以，兩岸不僅很難維持在主權(quán)方面原有的默契，甚至難以在低敏感性領(lǐng)域開展合作。

表1 馬英九時(shí)期臺灣當(dāng)局部分官員對兩岸南海合作的主張

3.島內(nèi)層面：整合與對立。臺灣當(dāng)局的南海政策在一定程度上是兩岸政策的延伸。早期，臺灣當(dāng)局南海議題的政策過程相對封閉，執(zhí)政黨的政治色彩起核心作用?，F(xiàn)在，臺灣地區(qū)實(shí)行選舉政治，南海議題必須為選舉服務(wù)，民意成為南海政策的重要影響因素。無論臺灣當(dāng)局是否承繼國民政府時(shí)期的敘述，都將南海與臺灣“主體性”掛鉤。國民黨和民進(jìn)黨在維護(hù)太平島主權(quán)以及捍衛(wèi)漁民權(quán)益方面的政策開始趨同。例如，為了平復(fù)民意，馬英九當(dāng)局在“南海仲裁案”結(jié)果即將出爐時(shí)登上太平島，以突出“中華民國”的參與和太平島的島嶼地位。蔡英文當(dāng)局也在“南海仲裁案”后派軍艦?zāi)虾Ｑ策?，并派臺灣“內(nèi)政”主管部門負(fù)責(zé)人葉俊榮登島。與此同時(shí)，由于藍(lán)綠撕裂、世代割裂和族群互斗，民意對抗導(dǎo)致南海議題出現(xiàn)態(tài)度對立，“臺獨(dú)”勢力甚至曾主張放棄南海?，F(xiàn)在這種聲音雖然逐漸減弱，但轉(zhuǎn)向了聲索依據(jù)的分歧。有人認(rèn)為主張南海諸島歸屬必須訴諸歷史線索，如時(shí)際法原則、固有疆域抑或U型線；也有人認(rèn)為要依據(jù)國際法尤其是《聯(lián)合國海洋法公約》，其中最為典型的就是民進(jìn)黨的“南海議題三階段論述”。因此臺灣當(dāng)局在南海政策上整合與對立并存，在開發(fā)太平島、維護(hù)漁民權(quán)益和提供國際公共產(chǎn)品等方面取得了較大共識，但在南海政策的依據(jù)等方面還存在著很大分歧。

(二)交叉壓力下臺灣當(dāng)局南海政策的自主空間

一般認(rèn)為，臺灣當(dāng)局在名分上受制于非國際法主體資格，在能力上局限于軍事力量，在戰(zhàn)略上過于依賴美國，因此在南海問題上政策法律空間非常有限。[3]272然而，任何行動者不可能機(jī)械地等待結(jié)構(gòu)的安排。[8]只要南海存在矛盾沖突，尤其是中美在南海問題上存在對峙，臺灣當(dāng)局就具有獨(dú)特的地位和作用。對中國大陸來說，臺灣當(dāng)局的檔案資料和對太平島的占領(lǐng)意義重大；對其他國家來說，臺灣當(dāng)局是牽制或?qū)勾箨懙闹匾锇?。因此，臺灣當(dāng)局可利用“分化”結(jié)構(gòu)尋找機(jī)會突破困境，其在南海議題上的角色至為關(guān)鍵。

臺灣當(dāng)局的南海政策面臨多重時(shí)間結(jié)構(gòu)和多元身份定位，并產(chǎn)生了“交叉壓力”。[7]108具體來說，臺灣當(dāng)局在南海面臨著兩岸沖突、國際沖突與內(nèi)部沖突，或者主權(quán)沖突、資源開發(fā)沖突與藍(lán)綠沖突。各種沖突形成了相互排斥的“交叉沖突線”，其向不同方向發(fā)展形成交叉壓力，使沖突相互抵消。[9]隨著美國戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移到亞太地區(qū)，南海逐漸成為大國權(quán)力競爭的場所，以便美國以臺灣為抓手遏制中國大陸。在這種情況下，臺灣當(dāng)局南海政策的選擇空間大為增加，可以利用各方矛盾，與各方發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)、安全等關(guān)系，塑造有利的南海地緣政治格局，實(shí)現(xiàn)利益最大化。[10]因此，臺灣當(dāng)局的南海政策會爭取在中國大陸和美國間的平衡，保持自主性。例如，太平島碼頭年久失修，雖然美國提出凍結(jié)行動，對太平島興建碼頭持保留意見，但臺灣當(dāng)局仍在太平島開工建設(shè)新碼頭，規(guī)劃通往南海的物資運(yùn)輸航線，加大129毫米口徑迫擊炮等軍事力量部署。(2)越南非法占據(jù)的“敦謙沙洲”距離太平島僅7.1海里，在臺灣當(dāng)局所設(shè)軍事力量射程范圍內(nèi)，能夠起到威懾作用。美國對臺灣當(dāng)局在南海問題上的定位非常明確，即阻止兩岸聯(lián)手，甚至利用臺灣當(dāng)局的主張否定中國大陸主張的合法性。民進(jìn)黨當(dāng)局的南海政策名義上配合美國，但實(shí)質(zhì)上是為謀求“臺獨(dú)”服務(wù)的，試圖以南海問題培育臺灣“主體性”觀念意識。兩岸在海洋，尤其是南海領(lǐng)域的默契容易被解讀為“分治”的依據(jù)，甚至為“臺獨(dú)”勢力構(gòu)建“國際法依據(jù)”提供借口。

(三)臺灣當(dāng)局南海政策的身份形塑功能

南海是兩岸歷史和地理聯(lián)結(jié)最為緊密的領(lǐng)域，是“兩岸一中”的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。臺灣當(dāng)局的南海政策一方面受到兩岸關(guān)系的形塑，另一方面也在形塑南海問題中的兩岸關(guān)系。簡言之，臺灣當(dāng)局的南海政策和兩岸關(guān)系政治定位相互型構(gòu)。一直以來，雖然“臺獨(dú)”勢力想借此與中國切割，但囿于利益考慮、現(xiàn)實(shí)壓力和法律約束，臺灣當(dāng)局的南海政策表述沒有非常大的變化，只是試圖運(yùn)用南海問題提升其國際能見度并拓寬其所謂的“國際空間”，塑造臺灣“主體性”。隨著美國利用臺灣當(dāng)局推動亞太戰(zhàn)略的行動愈加頻繁，中國大陸對美國的反制力度不斷加大，蔡英文當(dāng)局以價(jià)值之名提升在南海地區(qū)的美臺關(guān)系，越來越重視從身份形塑方面推動南海政策，借此影響兩岸關(guān)系政治定位。

“主權(quán)宣示”與“實(shí)際管轄”范圍的差異，即在南海事實(shí)狀態(tài)的“兩岸分治”，為臺灣當(dāng)局主張“主體性”提供了現(xiàn)實(shí)支撐，并以此證明臺灣方面相對中國大陸的區(qū)隔。早期兩岸南海政策都堅(jiān)持“主權(quán)在我”，體現(xiàn)了“中國代表權(quán)”的分歧，以對南海部分島嶼的“治權(quán)”來解釋。蔡英文當(dāng)局試圖將其轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鳈?quán)分歧”，淡化“主權(quán)認(rèn)知”交叉重疊的事實(shí)。蔡英文表示：“必須讓臺灣參與有關(guān)南海問題的所有協(xié)商，理由是臺灣對爭議區(qū)域內(nèi)一個大型島嶼主張‘主權(quán)’。”[11]雖然維護(hù)南?！爸鳈?quán)”的政策目標(biāo)受制于島內(nèi)民意的壓力沒有改變，但“主權(quán)”范圍逐漸限縮在太平島和東沙群島等，主體轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸腥A民國臺灣”，這體現(xiàn)了身份定位的方向轉(zhuǎn)變。

二、臺灣當(dāng)局南海政策的法理面向：鎖鏈抑或鑰匙

臺灣當(dāng)局對兩岸政治關(guān)系定位的認(rèn)知，從內(nèi)戰(zhàn)關(guān)系到認(rèn)可大陸再走向“臺獨(dú)”，實(shí)際上在逐步放棄內(nèi)戰(zhàn)法理，并極力構(gòu)建抑或證成“中華民國臺灣”的“主權(quán)定位”。2019年7月2日，臺灣地區(qū)陸委會主委陳明通在美國一場研討會上強(qiáng)硬地說：“我們是一個‘主權(quán)國家’，無論在歷史事實(shí)及國際法上，‘中華民國臺灣’從不是中華人民共和國的一部分，我們絕不接受一國兩制，這已是當(dāng)前的臺灣共識?！盵12]“臺獨(dú)”勢力謀求所謂“臺灣作為主權(quán)國家”的法理塑造難以繞過南海問題。

法理既是對政治意志的約束，也是政治意志的表達(dá)。法理改變著對法現(xiàn)象的認(rèn)知角度，現(xiàn)代社會人們對同一事物的法理認(rèn)知在不斷變化。只要一種主張或說法在社會中凝聚了共識，最終在“法”層面的反映就是法理的達(dá)成。一旦如此，那么即便不改變現(xiàn)有法律制度，相關(guān)事物在認(rèn)知層面也已經(jīng)發(fā)生改變。

認(rèn)識“法理”和“法律”的不同，就有必要區(qū)別“法理臺獨(dú)”和“法律臺獨(dú)”。不能認(rèn)為只要臺灣地區(qū)“憲制性規(guī)定”和相關(guān)規(guī)范性文件維持一個中國原則，“臺獨(dú)”勢力就沒有行動?！胺膳_獨(dú)”多是運(yùn)用“法律”手段推動“臺獨(dú)”活動，如蔡英文當(dāng)局不斷通過修改“立法”或個案進(jìn)行“去中國化”，甚至通過“修憲”的方式推動“臺獨(dú)”。民進(jìn)黨當(dāng)局在法理層面“去中國化”，則試圖改變對兩岸關(guān)系的觀念。換言之，“法理臺獨(dú)”是在“法律”適用、法制傳播或者法治研究中不斷塑造有利于臺灣作為“國家”的定位，樹立臺灣作為“國家”的共識，進(jìn)而改變臺灣民眾的國家法理觀念?！胺伞睂σ粋€中國規(guī)定的“合法性”來源于法理，如果法理上“一個中國”的正當(dāng)性沒有了，即使規(guī)定“一個中國”也不成為“良法”?！胺ɡ硪恢小钡母驮谟凇皟砂锻瑢僖恢小钡墓餐J(rèn)知。所以，“法理臺獨(dú)”所要構(gòu)建的，是如何認(rèn)知兩岸關(guān)系的話語體系，進(jìn)而構(gòu)建臺灣作為“單一政治主體”的法理基礎(chǔ)。

臺灣當(dāng)局對南海的“主權(quán)宣示”或者政策淵源，是“中華民國憲法”的固有疆域、劃定U型線的《南海諸島位置略圖》和在歷史與地理層面同中國大陸的聯(lián)結(jié)。例如，馬英九在太平島上的講話雖然沒有明確表示“兩岸一中”，但通過梳理自西漢以來對南沙諸島事實(shí)主權(quán)的歷史，表明了太平島與中國大陸的聯(lián)結(jié)。兩岸對南海主權(quán)主張共同點(diǎn)更多，利益沖突更小，互賴性更強(qiáng)，更容易達(dá)成默契，可以成為國家統(tǒng)一的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。由于兩岸在南海問題上長期堅(jiān)持一致立場，很多學(xué)者認(rèn)為國家統(tǒng)一可以從南海問題建立共識開始。有學(xué)者提出“南海一中”，以證明蔡英文當(dāng)局在兩岸政治關(guān)系定位中模糊地遵循“九二共識”。[1]561臺灣學(xué)者林正義指出：“兩岸在臺灣海峽有緊張對峙，卻未曾在南海有過劍拔弩張。兩岸關(guān)系穩(wěn)定、交流頻繁、對話不斷，在南海問題較容易合作?！盵13]《馬關(guān)條約》只是割讓了臺灣及其附屬島嶼，主要包括臺灣本島和澎湖列島。如果以《馬關(guān)條約》為起點(diǎn)或以臺灣島為范圍，很多“法理臺獨(dú)”理論很難解釋南海諸島(包括東沙群島)在二戰(zhàn)后劃歸廣東省范圍這些事實(shí)。因此南海一般被認(rèn)為是遏制或限制“法理臺獨(dú)”的鎖鏈。

然而，南海問題仍是“臺獨(dú)”勢力謀求“正常國家”定位的重要議題。隨著臺灣地區(qū)政治情勢的變化和國際海洋法的發(fā)展，很多涉及領(lǐng)土主權(quán)的“法理”也在變遷。早期，蔡同榮等民進(jìn)黨人士就主張放棄南海諸島，以南?！耙獟丁焙汀皽y試”大陸的政策底線。[14]也有觀點(diǎn)提出以南海換取東南亞國家或地區(qū)的政策變化，即放棄“主權(quán)”、聯(lián)結(jié)東南亞、共同抗衡中國大陸。[15]這些可以稱之為拋棄南海的教義派。但之后占民進(jìn)黨主流的是主張積極利用南海議題的務(wù)實(shí)派，即堅(jiān)持以南海法理論述為臺灣“主權(quán)”立場服務(wù)，積極經(jīng)營南海，謀求臺灣的“國際利益”。務(wù)實(shí)派主要建構(gòu)了以下“法理”理論為其服務(wù)：一是“憲法變遷”論。該理論在南海問題上以事實(shí)統(tǒng)治領(lǐng)域?yàn)榛A(chǔ)，將太平島、東沙群島等納入“固有領(lǐng)土”或“固有領(lǐng)域”，放棄其他沒有實(shí)際控制的南海島嶼，切斷兩岸南海聲索的聯(lián)結(jié)。例如，2019年6月，“大法官”提名人謝銘洋在回答臺灣地區(qū)民意代表提問時(shí)指出，對1947年“中華民國憲法”中“固有疆域”的解釋已經(jīng)發(fā)生變化，不包括蒙古，只及于臺澎金馬。[16]二是“‘臺獨(dú)’法律史觀”。該理論在南海問題上切割歷史聯(lián)系，將現(xiàn)在兩岸涉南海規(guī)定的默契作為“去中國化”的依據(jù)。三是“臺灣地位未定論”。這種觀點(diǎn)雖然謬誤百出，但幾經(jīng)沉浮仍有擁躉。在“南海仲裁案”期間，“臺獨(dú)”人士認(rèn)為如果仲裁庭根據(jù)“舊金山和約”論證“南海地位未定”，那么就能推論“臺灣地位未定”。這些對南海問題的利用都可能成為其開啟“臺獨(dú)”的鑰匙。

這些促使臺灣社會在南海問題法理層面轉(zhuǎn)變的推動者認(rèn)為，臺灣當(dāng)局南海的法理基礎(chǔ)是“事實(shí)占有”。臺灣地區(qū)在李登輝時(shí)期開始采用“法律”手段切割同大陸的關(guān)系，如通過“憲政改造”掏空“國大”，進(jìn)而動搖“中華民國”的正當(dāng)性。李登輝名義上推進(jìn)兩岸南海合作，但通過修改系列海洋法規(guī)，逐漸弱化了臺灣地區(qū)在南海的主權(quán)聲索。陳水扁時(shí)期不斷倡議南海的“臺灣化”，強(qiáng)化與大陸的區(qū)隔，試圖改變臺灣地區(qū)的“法理基礎(chǔ)”，從海洋方向?yàn)椤芭_獨(dú)”謀求地理空間?！昂Ｑ罅笔且浴昂Ｑ笈_灣”區(qū)隔“大陸中國”，并借此改寫兩岸關(guān)系的政治定位。例如，呂秀蓮曾說，臺灣歷史的演進(jìn)其實(shí)一直有著一條始終不變的定律，那就是“海洋臺灣”帶給臺灣人民的是希望和富足，而虛幻的“大陸意識”則往往造成臺灣人的空幻和茫然。[17]臺灣地區(qū)立場偏綠學(xué)者姜皇池認(rèn)為，臺灣地區(qū)海洋政策“需要先求國家之生存，因而應(yīng)避免任何有可能傷害中華民國主權(quán)獨(dú)立性之陳述，亦即需回避任何造成我國現(xiàn)有管轄領(lǐng)土遭解釋成為中華人民共和國領(lǐng)土一部分的陳述”。[18]2008年陳水扁提出“南沙倡議”就企圖以參與南海多邊合作明確臺灣作為“主權(quán)國家”，這也是臺灣當(dāng)局第一次以南海為媒介推進(jìn)“臺獨(dú)”的嘗試。與此相同，如果蔡英文當(dāng)局在南海政策上完全配合美國，就相當(dāng)于放棄領(lǐng)土主張，隱蔽地表達(dá)“臺獨(dú)”立場。目前，蔡英文當(dāng)局可能提出更符合現(xiàn)代國際法發(fā)展的論述，“法理臺獨(dú)”可能在南海問題上出現(xiàn)。臺灣地區(qū)綠營學(xué)界利用國際法碎片化、國際海洋法的新發(fā)展和內(nèi)部法制變革等，逐步推動并形成了南海問題“臺灣化”的基本思路，將南海主張的聲索依據(jù)與中國徹底切割。

因此，臺灣當(dāng)局南海政策的變遷可以改變“中華民國憲法”的“法律”論述，或者直接訴諸國際條約，松綁一個中國與南海問題的關(guān)聯(lián)。兩岸南海政策如果基本一致，則自然突顯出“兩岸同屬一中”；如果差異較大，則為“臺獨(dú)”提供佐證。長期以來，大陸很多學(xué)者根據(jù)執(zhí)政黨屬性判斷其南海政策，缺少對二者政策的聚合態(tài)勢的關(guān)注，其相同性遠(yuǎn)大于差異性(見表2)。臺灣當(dāng)局在南海采取的是“切香腸”戰(zhàn)略，采取一連串低強(qiáng)度動作，每一行動并不構(gòu)成“去中國化”的理由，但經(jīng)過一段時(shí)間發(fā)展，其政策論述卻朝向有利于臺灣“主體性”的方向轉(zhuǎn)變，從“中國論述”轉(zhuǎn)向“臺灣論述”。具體來說，李登輝時(shí)期淡化宣示“主權(quán)”，而重視實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益；陳水扁時(shí)期以“主權(quán)”為包裝，偷以“臺灣”代替“中華民國”之名主張南海“主權(quán)”；馬英九在“主權(quán)”宣示上著墨甚多，注重提高“中華民國”的國際能見度；蔡英文當(dāng)局以“中華民國”之名在南海政策中植入“臺獨(dú)”理念。其中，蔡英文當(dāng)局的南海政策與馬英九當(dāng)局最大的區(qū)別就在“主權(quán)”歸屬，其他方面如多邊解決、U型線、太平島、兩岸合作、“法律”依據(jù)、自由航行等方面沒有本質(zhì)區(qū)別。臺灣當(dāng)局如果以謀求“臺獨(dú)”為目的，兩岸在南海問題上必然逐漸對立，越來越?jīng)]有彈性空間，南海形勢也將愈加復(fù)雜。大陸在南海問題上如果處理得好，就是對“法理臺獨(dú)”的遏制；如果處理得不好，則可能成為“法理臺獨(dú)”的機(jī)會。

表2 臺灣當(dāng)局南海相關(guān)問題的態(tài)度變遷

三、臺灣當(dāng)局南海政策的“法律”論述：承繼抑或創(chuàng)生

南海爭端在歷史層面涉及被占領(lǐng)，在政治層面涉及地緣戰(zhàn)略地位，在法律層面關(guān)涉國際法淵源，具有多重問題域。臺灣當(dāng)局的南海政策與南海爭端的實(shí)質(zhì)一樣，具有政治底色與“法律”外衣，并通過“法律”、權(quán)力與話語的互動進(jìn)行秩序塑造。2009年以來，南海爭端從“輿論+外交”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙?guī)則+秩序”。各方的“法律”主張實(shí)際上是復(fù)雜政治話語形態(tài)的“法律”表達(dá)，是作為政治博弈延伸的“法律戰(zhàn)”。隨著臺灣當(dāng)局南海政策的“去中國化”，南海主張的“法律”依據(jù)不斷轉(zhuǎn)換，“臺獨(dú)”勢力試圖借此切割臺灣與中國大陸的關(guān)聯(lián)，乃至與國民政府時(shí)期的法律關(guān)聯(lián)，以建立基于臺灣“主體性”的“合法性”支撐。利用南海問題的法律淵源的復(fù)雜性、多元性和碎片化，“臺獨(dú)”勢力可以選擇有利于自己的論述，以“行動證明合法”，進(jìn)而以“法律主張權(quán)利”。[19]

法律和政策具有共同的政治基礎(chǔ)，是政治立場和實(shí)力的反映。政策與法律的構(gòu)造生成具有一致性，政策往往成為法律的推動和實(shí)施工具，同時(shí)也成為法律制定的原則。[20]南海政策涉及復(fù)雜的政策法律問題，包括“舊金山和約”“臺日和約”和《聯(lián)合國海洋法公約》等。臺灣當(dāng)局南海政策的“法律”論述有兩條線：一個是歷史線索，追溯其正當(dāng)性來自中國；另一個是國際海洋法線索，歸向事實(shí)占有與有效管轄，最終落腳點(diǎn)在臺灣。前一條路線必然是中國敘事的，承繼自國民政府時(shí)期，主要包括“固有疆域(領(lǐng)土)”、時(shí)際法原則和U型線等；后一條則是臺灣敘事，以臺灣為“主體”創(chuàng)生，弱化南海固有疆域的“主權(quán)”訴求，謀求國際海洋合作，試圖拓展臺灣“國際空間”，提高“中華民國”的能見度。例如，蔡英文當(dāng)局南海政策的基礎(chǔ)就是民進(jìn)黨內(nèi)獲得較大共識的“南海議題三階段論述”，它主張第一階段臺灣地區(qū)按照國際慣例，以“先占”和“有效管轄”證明島嶼屬于臺灣；第二階段根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》主張海洋權(quán)利，區(qū)分為領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架；第三階段提出解決爭端的辦法，包括調(diào)停、斡旋、司法解決和仲裁等。

所以，臺灣當(dāng)局南海政策的“法律”論述遵循了從利益權(quán)衡到身份形塑的政治維度，雖然隱蔽，但影響更為深遠(yuǎn)。例如，臺灣當(dāng)局提倡“五國六方”動議，目的是突出臺灣的“主體性”或“中華民國”的“主權(quán)國家”身份。[21]再如，由于臺灣當(dāng)局與南海周邊國家沒有“外交關(guān)系”，難以通過雙邊方式進(jìn)行協(xié)商談判，為了避免造成與大陸在主權(quán)問題上合作的印象，臺灣當(dāng)局更愿意以多邊協(xié)商方式參與南海爭端解決。還有，馬英九當(dāng)局利用在南?！胺伞币罁?jù)方面的優(yōu)勢，其提交“南海仲裁案”的“法庭之友意見書”主要集中在探討太平島“法律”地位，對其他問題要么視而不見，要么輕描淡寫。最后，臺灣當(dāng)局的“法律”依據(jù)重點(diǎn)歷經(jīng)“法律—國際法—《聯(lián)合國海洋法公約》”的轉(zhuǎn)變，不斷縮小范圍，逐漸淡化臺灣地區(qū)規(guī)定(包括“憲制性規(guī)定”)，即使在應(yīng)用國際法時(shí)也基本不提國際慣例乃至?xí)r際法原則，而將重點(diǎn)放在《開羅宣言》《波茨坦公告》《聯(lián)合國海洋法公約》，以及“臺日和約”上。臺灣當(dāng)局南海政策堅(jiān)持了“根據(jù)法律的思考”，極力把本土規(guī)定隱身，突出國際法尤其《聯(lián)合國海洋法公約》，將政策的“合理性”“正當(dāng)性”或合目的性融入“法律”話語建構(gòu)中(見表3)。[22]

表3 臺灣當(dāng)局南海政策“法律”表述

四、結(jié) 語

南海作為“兩岸一中”的重要領(lǐng)域，是臺灣問題和南海問題相互交織之所在。對臺灣當(dāng)局來說，其在南海問題上的戰(zhàn)略目標(biāo)和資源能力并不匹配，既要考慮美國的亞太戰(zhàn)略，又要考量兩岸關(guān)系，還要思慮臺灣地區(qū)政治情勢的發(fā)展。在這種交叉壓力下臺灣當(dāng)局在南海問題上具有一定的自主空間，逐漸從利益權(quán)衡轉(zhuǎn)向身份形塑，即通過轉(zhuǎn)換南海政策論述塑造兩岸關(guān)系政治定位，切斷南海同中國歷史、現(xiàn)實(shí)和法理的聯(lián)結(jié)，完成臺灣“主體性”或“國家性”的話語建構(gòu)。臺灣當(dāng)局逐步放棄來源于國民政府時(shí)期的“法律”論述，鞏固基于臺灣的法律論述，進(jìn)而推動“法理臺獨(dú)”的建構(gòu)。所以，臺灣當(dāng)局南海政策按照“政治定位-法理塑造-‘法律’支撐”的邏輯理路，通過“法律”論述轉(zhuǎn)換進(jìn)行法理建構(gòu)，逐步推動“去中國化”，從而影響兩岸關(guān)系政治定位。