英國(guó)布里斯托爾韌性城市策略研究及啟示

王江波，陳敏，茍愛萍

（1.南京工業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 211816；2.上海應(yīng)用技術(shù)大學(xué)，上海 201418）

1 引言

布里斯托爾是英國(guó)西南區(qū)最大的城市，英格蘭八大核心城市之一，西臨愛爾蘭海，人口44.2萬（2014年），面積110km2，屬溫帶海洋性氣候。同時(shí)，也是一個(gè)重要的商業(yè)港口，地位一度僅次于倫敦。現(xiàn)今，布里斯托爾仍是英國(guó)重要的航天、高科技及金融貿(mào)易中心，是一座充滿朝氣的具有多元文化的城市。和其他許多城市一樣，布里斯托爾面臨著人口增長(zhǎng)、氣候變化、資源匱乏、基礎(chǔ)設(shè)施老化、世界市場(chǎng)格局變化和就業(yè)、顛覆性技術(shù)以及社會(huì)和健康不平等的挑戰(zhàn)[1]。目前，經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)的增長(zhǎng)與資源消耗的增長(zhǎng)相伴而生，布里斯托爾和世界其他城市在繼續(xù)擴(kuò)張的同時(shí)，將無法維持這一趨勢(shì)。隨著越來越多的人認(rèn)識(shí)到這些挑戰(zhàn)，許多國(guó)際、國(guó)家和地方組織正在制定和實(shí)施建立“恢復(fù)力”的方案。100個(gè)韌性城市 (100RC)—由洛克菲勒基金會(huì)倡導(dǎo)，支持全球100個(gè)選定的城市，使它們更能抵御城市系統(tǒng)的物理、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)沖擊和壓力[2]。2016年，布里斯托爾成功成為其中一員，開始了它的韌性規(guī)劃之旅，計(jì)劃持續(xù)50年，期待到2066年徹底實(shí)現(xiàn)其所有的韌性愿景。研究發(fā)現(xiàn)，布里斯托爾城市恢復(fù)力的構(gòu)建過程，通過創(chuàng)建一個(gè)迭代的、非線性的、以人為中心的或所謂的“混亂”方法，對(duì)系統(tǒng)變化的一些復(fù)雜性進(jìn)行了建模，包括構(gòu)建新的聯(lián)系和挑戰(zhàn)現(xiàn)有的關(guān)系，談?wù)摍?quán)力轉(zhuǎn)移，參與開放空間的對(duì)話，鼓勵(lì)非線性的集體探究與合作。主要從群體、社區(qū)、組織管理、財(cái)富與價(jià)值、區(qū)域全球化以及韌性運(yùn)營(yíng)6個(gè)層面展開韌性調(diào)查和恢復(fù)力重塑實(shí)踐，最終實(shí)現(xiàn)城市韌性總目標(biāo)，建立更安全，美好的家園。

2 面臨的挑戰(zhàn)

布里斯托爾，韌性挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在潛在的壓力和成長(zhǎng)上，包括全球的不確定性，例如不斷變化的氣候或城市健康的不平等。通過分析其韌性挑戰(zhàn)的表現(xiàn)形式，找尋韌性恢復(fù)和重建的方法和機(jī)會(huì)。主要從人群、社區(qū)、組織、繁榮與價(jià)值、區(qū)域與全球5個(gè)層面展開調(diào)查，研究結(jié)果總結(jié)如下。

2.1 人群：布里斯托爾城市社區(qū)多種多樣，但不平等威脅到社會(huì)的凝聚力

布里斯托爾的人口多樣，有45個(gè)宗教、91種語言和187個(gè)生源地[1]。這種多樣性將在未來幾十年中不斷增加，這也是使這個(gè)城市充滿活力的原因之一。目前，布里斯托爾群眾在很大程度上和平共處，但是，不同社區(qū)之間的不平等間接損害了社會(huì)的凝聚力。不平等的根源主要在于人口迅速老齡化帶來的挑戰(zhàn)，如2039年布里斯托爾90歲以上人口將增120%[1]。由于經(jīng)濟(jì)收入的差異導(dǎo)致了社區(qū)檔次的差異，對(duì)于青年人，社區(qū)配套的完善程度遠(yuǎn)不及老年人，因而隨著人口老齡化，這種不公平的生活差異會(huì)愈加明顯，社區(qū)不再是單一的屬性，其與居住人的所有擁有資產(chǎn)和能力匹配度更高。

2.2 地區(qū)：建筑環(huán)境“綠化”，但尚未改變

布里斯托爾被認(rèn)為是一個(gè)“綠色”城市，2015年，在英國(guó)第一個(gè)獲得歐洲“綠色資本”城市③稱號(hào)。其曾經(jīng)雄心勃勃向公眾承諾，到2050年，布里斯托爾全市將實(shí)現(xiàn)零碳排放[1]。然而，日前的發(fā)展并不足以支撐這個(gè)夢(mèng)想。要想成為真正意義上的綠色城市，還需要在此前的基礎(chǔ)上，采取更大膽、更前衛(wèi)的步驟來改變建筑環(huán)境和約束居民的行為。與此同時(shí)，越來越多的不確定性，特別是與氣候變化有關(guān)的不確定性，意味著布里斯托爾需要適應(yīng)未來的不確定性和更多風(fēng)險(xiǎn)，如交通擁堵的管理、人口老齡化的應(yīng)對(duì)等。其中，基礎(chǔ)設(shè)施老化是這些挑戰(zhàn)中的一個(gè)重要組成部分，只能采取激進(jìn)的解決辦法，促進(jìn)新的融資形式發(fā)展，只有如此，才能將布里斯托爾轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)有吸引力和繁榮的無碳城市。

2.3 組織：民間社團(tuán)是忙碌的，但互相之間沒有聯(lián)系

從基層積極分子到學(xué)術(shù)界，從第三部門機(jī)構(gòu)到市議會(huì)小組，從青年理事會(huì)加入伙伴關(guān)系機(jī)構(gòu)，布里斯托爾這個(gè)城市的許多地方已經(jīng)實(shí)現(xiàn)高度合作，共同規(guī)劃著城市的未來。但這種合作的熱情并不總是得到利用，群眾仍然認(rèn)為權(quán)力是自上而下的、處在短期政治圈內(nèi)運(yùn)作的孤立系統(tǒng)中。也有許多公民反映感到失聯(lián)，缺乏城市建設(shè)的參與感，不能影響城市或更廣泛地區(qū)的未來。要建立韌性十足的城市，各群體組織之間的協(xié)作不可或缺，只有公民和公民社會(huì)的利益、愿望和行動(dòng)與城市的正式規(guī)劃、決策過程和交付機(jī)制建立更好的聯(lián)系，才能創(chuàng)造一個(gè)真正參與性的未來城市。

2.4 繁榮與價(jià)值：經(jīng)濟(jì)的成功不等同于繁榮

布里斯托爾的成功是以經(jīng)濟(jì)角度衡量的，以國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值 (GDP)/增加值(GVA)來衡量，被認(rèn)為是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高效凈貢獻(xiàn)者[1]。它也是創(chuàng)造最多數(shù)量初創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的故鄉(xiāng)，超過其他任何一個(gè)英國(guó)核心城市，而且擁有最多的專利注冊(cè)數(shù)量。但是在健康、收入等方面存在著巨大的差異，社區(qū)需求之間的代溝有待拉近，以便于每人都有能得到體面的機(jī)會(huì)，住房負(fù)擔(dān)能力對(duì)布里斯托爾來說也是一個(gè)日益重要的問題?？紤]這些矛盾，布里斯托爾越來越被公認(rèn)為是下一個(gè)“破除固有模式”經(jīng)濟(jì)體的領(lǐng)導(dǎo)者，如布里斯托爾鎊（地方貨幣類型）的發(fā)行，布里斯托爾幸福城的名號(hào)等，它們都是基于一個(gè)強(qiáng)有力的運(yùn)作來體現(xiàn)繁榮的概念，但目前還沒有考慮到城市規(guī)模影響的衡量標(biāo)準(zhǔn)，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，政策還需進(jìn)一步完善。因此，布里斯托爾的韌性目標(biāo)必須更多面向非經(jīng)濟(jì)成果。

2.5 區(qū)域到全球:雖然加強(qiáng)了當(dāng)?shù)氐淖晕夜┙o，但仍然依賴于國(guó)家和全球體系

布里斯托爾的許多創(chuàng)新項(xiàng)目和模式打破者，都專注于促進(jìn)城市內(nèi)部系統(tǒng)的自給自足和循環(huán)，例如，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)叵M(fèi)和生產(chǎn)利用布里斯托爾磅或者減少碳足跡和廢物流。然而，這需要繼續(xù)受益于國(guó)家、國(guó)際體系和基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展以取得良好平衡。布里斯托爾需要一些在繁榮時(shí)期和壓力時(shí)期都能很好地發(fā)揮作用的基本服務(wù)。這種國(guó)家和全球的相互依存關(guān)系容易受到各種外部沖擊的影響。在城市內(nèi)部，面對(duì)這些外在沖擊，各群體幾乎都沒有主動(dòng)應(yīng)對(duì)意識(shí)。

3 韌性目標(biāo)和策略

3.1 韌性目標(biāo)體系

2016年，布里斯托爾成為100RC網(wǎng)絡(luò)的一員，借此機(jī)會(huì)，開始了長(zhǎng)達(dá)50年的韌性戰(zhàn)略制定。韌性策略的制定一般對(duì)應(yīng)城市韌性的一個(gè)或多個(gè)總目標(biāo)即對(duì)未來城市的韌性愿景。布里斯托爾的韌性城市愿景是公平、宜居、可持續(xù)發(fā)展、敏捷和聯(lián)系。其中，公平表示生活在布里斯托爾的每個(gè)人都有資產(chǎn)，還有享受高質(zhì)量生活的機(jī)會(huì)；宜居表示城市中心和社區(qū)是各個(gè)年齡段的人生活、工作、學(xué)習(xí)和娛樂的好地方；可持續(xù)發(fā)展則強(qiáng)調(diào)通過采用新的行為和技術(shù)，城市和地區(qū)在環(huán)境范圍內(nèi)繁榮發(fā)展；敏捷是期望布里斯托爾市民和領(lǐng)導(dǎo)人根據(jù)共同的優(yōu)先事項(xiàng)和實(shí)時(shí)信息做出有效的決定；聯(lián)系指的是當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和組織的強(qiáng)大網(wǎng)可以促進(jìn)整個(gè)城市的信任、合作和共同行動(dòng)。這5個(gè)韌性總目標(biāo)均對(duì)應(yīng)若干個(gè)韌性小目標(biāo)，具體對(duì)應(yīng)關(guān)系如表1。

韌性城市愿景 表1

針對(duì)群眾的韌性策略 表2

3.2 韌性策略

3.2.1 人群

群眾是基礎(chǔ)，布里斯托爾韌性策略的制定尤其重視改善弱勢(shì)群體的災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力，通過健全福利機(jī)構(gòu)，提倡弱勢(shì)群體參與城市建設(shè)，減少種群隔閡等層面，制定系列針對(duì)性策略（見表2），減小由經(jīng)濟(jì)差異造成的社會(huì)公平差異，提高社會(huì)凝聚力。

3.2.2 社區(qū)

社區(qū)是社會(huì)最全面表現(xiàn)的縮影，是社會(huì)單元的基礎(chǔ)。社區(qū)韌性策略的關(guān)注點(diǎn)主要在房?jī)r(jià)、配套設(shè)施及綠化、鄰里關(guān)系等。布里斯托爾通過控制經(jīng)濟(jì)適用房的配比，改善青少年旅行的福利政策，增強(qiáng)個(gè)人對(duì)社區(qū)環(huán)境的貢獻(xiàn)意識(shí)等來入手，制定相關(guān)策略（見表3），以此實(shí)現(xiàn)增強(qiáng)社區(qū)韌性的目標(biāo)。

3.2.3 組織管理

韌性策略的制定和實(shí)施實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)是良好的組織管理模式和機(jī)構(gòu)[5]。布里斯托爾為實(shí)現(xiàn)韌性城市的愿景，從法律規(guī)范，信息傳播平臺(tái)，組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)團(tuán)體各單元共同發(fā)力，通過頒布平等憲章，構(gòu)建知識(shí)交流平臺(tái)，創(chuàng)建城市辦公處等系列措施，保障韌性策略的多樣性，代表性和可操作性。具體措施見表4。

3.2.4 財(cái)富與價(jià)值

任何韌性目標(biāo)或愿景，要想正式落地，評(píng)估是不可或缺的，不論是策略的可行性還是落地的效率，都需要進(jìn)行量化分析。此時(shí)，對(duì)于韌性指標(biāo)的選取以及指標(biāo)體系的構(gòu)建，評(píng)估方法和模型的選擇尤其重要。布里斯托爾通過構(gòu)建開發(fā)數(shù)據(jù)平臺(tái)，工作交流平臺(tái)，對(duì)所有指標(biāo)進(jìn)行分析和研究，對(duì)直接財(cái)富和價(jià)值實(shí)現(xiàn)進(jìn)行評(píng)估，確定最優(yōu)化的選擇（見表5）。

3.2.5 區(qū)域全球化

區(qū)域全球化是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，布里斯托爾要在這個(gè)大環(huán)境下增強(qiáng)城市的韌性，即意味在享受全球化便利的同時(shí)還要警惕它，區(qū)域全球化理論上促進(jìn)了城市的繁榮發(fā)展，但是也會(huì)導(dǎo)致城市過分依賴外部力量，削弱其自身的創(chuàng)新能力和補(bǔ)短板的決心。因而，布里斯托爾選擇對(duì)城市進(jìn)行綜合診斷，在確定其優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)后，針對(duì)性地進(jìn)行韌性提升，從而實(shí)現(xiàn)城市的全面提升。

4 啟示

布里斯托爾城市韌性戰(zhàn)略制定了一個(gè)清晰的韌性研究框架和一系列的韌性愿景，通過這些愿景制定韌性策略，以確保城市走向繁榮的未來。分析發(fā)現(xiàn)，布里斯托爾韌性戰(zhàn)略的制定基于自身城市特征，其韌性實(shí)現(xiàn)的工作方式總結(jié)有3種，對(duì)我國(guó)的啟示如下。

一是關(guān)注資產(chǎn)。我國(guó)城市各項(xiàng)設(shè)施或用地配置一般以人口規(guī)模為依據(jù)，如居住區(qū)規(guī)劃中的千人指標(biāo)、停車配比等；各類風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中的防災(zāi)設(shè)施建設(shè)配置標(biāo)準(zhǔn)等，如火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)中的消防設(shè)施配備。但是現(xiàn)實(shí)情況遠(yuǎn)比之復(fù)雜，對(duì)于不同資產(chǎn)所有者來說，其愿意花費(fèi)的未知災(zāi)害預(yù)防費(fèi)用差異明顯。以社區(qū)為例，高檔小區(qū)的住戶對(duì)未知風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防投資金額遠(yuǎn)大于普通社區(qū)。因而，韌性城市建設(shè)各項(xiàng)設(shè)施配套應(yīng)擯棄單一僵化的配置依據(jù)，學(xué)習(xí)布里斯托爾關(guān)注資產(chǎn)，通過識(shí)別不同層次的人群需求，然后形成符合實(shí)際需要的公共服務(wù)。

其二是共同營(yíng)造。我國(guó)城市建設(shè)一直是“自上而下”模式居多，在整個(gè)城市規(guī)劃中，普通群眾的意見反映極少。除了專業(yè)知識(shí)的客觀隔閡外，長(zhǎng)久的制度壁壘更難以攻克，由于過分重視頂層設(shè)計(jì)，忽略普通群眾真實(shí)訴求，城市建設(shè)過程中的“面子工程”隨處可見。建議學(xué)習(xí)布里斯托爾韌性城市建設(shè)，從自上而下的官僚程序轉(zhuǎn)向文化滲透，鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)者和設(shè)計(jì)者創(chuàng)造更多溝通渠道，提供真正可落地的民眾參與的方法。新布里斯托爾影響基金的開發(fā)方式就是一個(gè)例子，擬議的城市辦事處將是鼓勵(lì)和模擬共同創(chuàng)造解決辦法的一個(gè)重要工具。

托爾針對(duì)社區(qū)的韌性策略 表3

針對(duì)組織管理的韌性策略 表4

針對(duì)經(jīng)濟(jì)的韌性策略 表5

針對(duì)區(qū)域全球化的韌性策略 表6

其三是多重視角。我國(guó)韌性城市建設(shè)注重單一的工程韌性，即通過各項(xiàng)防災(zāi)實(shí)體的建設(shè)，抵御未來可能出現(xiàn)的災(zāi)害危險(xiǎn)，而對(duì)生態(tài)韌性和社會(huì)韌性建設(shè)的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐相對(duì)匱乏。對(duì)于自然和社會(huì)來說，都有其運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)制，如何充分發(fā)揮自然界的生態(tài)自愈和修復(fù)能力，激發(fā)社會(huì)中普通群眾的抗災(zāi)主動(dòng)性是非常重要的。新布里斯托爾對(duì)韌性系統(tǒng)的構(gòu)建勇于打破陳舊的框架，對(duì)城市復(fù)雜系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系展開深入研究，從自然環(huán)境、人口社會(huì)、經(jīng)濟(jì)政治等多角度構(gòu)建指標(biāo)，塑造多元的韌性城市框架，為韌性愿景實(shí)現(xiàn)奠定基石。