深化殯葬綜合改革所存問題與發(fā)展對策研究

林俊宇 朱新穎 潘成贊 藍(lán)丹梅 歐紅娟

摘要：我國殯葬發(fā)展史源于原始社會，土葬是時代選擇的我國最普遍的傳統(tǒng)葬法。隨著時代的進(jìn)步，占用土地資源過多的土葬對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境生態(tài)保護(hù)的弊端日漸顯現(xiàn)，因此提高火化率、倡導(dǎo)生態(tài)葬是我國建設(shè)社會主義精神文明及生態(tài)文明的必要措施。平樂縣作為深化殯葬綜合改革廣西唯一試點(diǎn)縣，在首期試點(diǎn)期間成效顯著，但仍存不足，因此窮源朔流，研其發(fā)展之策，對形成可復(fù)制的殯葬改革方案具有重要參考意義。本文試從殯葬法制、管理、服務(wù)等三方面對試點(diǎn)縣深化改革所存問題及發(fā)展對策進(jìn)行研究，研究表明深化改革必須堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，以群眾為基礎(chǔ)，并因地制宜落實(shí)改革措施。

關(guān)鍵詞：殯葬改革;存在問題;發(fā)展對策;平樂縣

喪葬于我國發(fā)展已久，始于原始社會最初社會組織氏族。隨著迷信盛行，其經(jīng)歷了對親人安葬、碑墓樹立習(xí)俗的有無]、安葬等級制度的建立，土葬盛行等主要階段。后由于戰(zhàn)時衛(wèi)生防疫、市容建設(shè)的要求，南京國民政府開始重視火葬的推行。

我國成立初期開始改革社會遺留陋習(xí)，在殯葬方面只留骨灰，不修墳?zāi)?，指明了殯葬改革新道路。而后六十多年，國家多次制定深化殯葬改革的系列指?dǎo)性文件，領(lǐng)導(dǎo)全國各地因地制宜地推進(jìn)地方殯葬改革。主要法規(guī)涉及土葬轉(zhuǎn)火葬、生態(tài)葬、“互聯(lián)網(wǎng)+殯葬”、殯葬公共服務(wù)、殯葬管理監(jiān)督等方面，體現(xiàn)出殯葬改革攻堅(jiān)，殯葬事業(yè)朝惠民、生態(tài)、文明的方向健康發(fā)展。

截至2017年底，我國火葬率達(dá)48.9%，進(jìn)一步推進(jìn)葬式改革仍任重道遠(yuǎn)。深化殯葬改革具有保護(hù)環(huán)境，節(jié)約資源;摒棄糟粕，樹立新風(fēng);和諧社會，推動發(fā)展等作用，因此研究深化殯葬綜合改革試點(diǎn)的工作情況，對形成可復(fù)制的殯葬改革方案具有重要參考意義。

一、廣西唯一試點(diǎn)桂林平樂縣殯葬的情況

平樂縣總面積1919.34平方公里，轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)。2018年，該縣戶籍人口46.19萬，常住人口38.71萬，居住著漢、瑤、壯、回等13個民族。自殯葬改革工作開展以來，縣委、縣政府十分重視殯葬工作，印發(fā)有《關(guān)于加強(qiáng)殯葬管理的通知》（平政發(fā)（2007）24號）、《平樂縣殯葬管理暫行辦法》（平政發(fā)（2012）號）、《平樂縣人民政府關(guān)于實(shí)施惠民殯葬政策的意見》（平政發(fā)（2013）2號）等指導(dǎo)性文件。在縣委、縣政府的支持和領(lǐng)導(dǎo)下，平樂縣殯葬管理所承擔(dān)永福、荔浦、資源等縣城的火化任務(wù)，并于2014年、2016年連續(xù)兩屆殯葬工作評比中被民政部授予全國殯葬工作先進(jìn)集體稱號。

自2007年起，該縣行政區(qū)域均劃定為火葬區(qū)。至2017年，平樂縣殯儀館火化遺體14148具，占應(yīng)火化遺體數(shù)的44%，火化后的骨灰有寄存及安葬兩種形式，其中安葬率為66%。由于存在公墓數(shù)量不足，價位過高等客觀因素和“入土為安”傳統(tǒng)觀念的主觀因素，骨灰公墓安葬率僅有25%，其余41%為占用耕地或林地安葬。

2017年，民政部辦公廳印發(fā)《全國殯葬綜合改革試點(diǎn)方案》，平樂縣經(jīng)各級民政部門推薦，通過民政部的審核成為廣西內(nèi)唯一試點(diǎn)縣。在結(jié)合當(dāng)?shù)貧浽岣母锏膶?shí)際情況下，平樂縣民政局制定了《平樂縣全國殯葬綜合改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（平政發(fā)（2018）58號）和《平樂縣火葬區(qū)和土葬改革區(qū)調(diào)整劃定方案》（平政發(fā)（2019）1號），作出了將不具備火葬條件的地區(qū)，暫時劃為土葬區(qū)，允許土葬，鼓勵火葬的指示，同時倡導(dǎo)節(jié)地生態(tài)安葬。節(jié)地生態(tài)安葬是一種綠色殯葬形式，倡導(dǎo)保護(hù)環(huán)境的同時還需注意節(jié)約資源，倡導(dǎo)由保留骨灰向不保留骨灰轉(zhuǎn)變。因此，首期殯葬綜合改革試點(diǎn)經(jīng)費(fèi)在籌措到位后便用于花壇葬墓地和多功能骨灰存放樓的建設(shè)。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)殯葬事業(yè)發(fā)展規(guī)劃（20182022年）》數(shù)據(jù)，截止2018年，該縣殯葬服務(wù)設(shè)施建設(shè)情況如下：

自2018年實(shí)施殯葬綜合改革以來，平樂縣縣委、縣政府高位推動，以“三策共驅(qū)、四建齊抓、四措并舉”模式為抓手，在建立殯葬工作領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)制，健全節(jié)地、綠色供地殯葬服務(wù)工作體系，搭建殯葬服務(wù)管理信息平臺，建設(shè)殯葬管理監(jiān)督體制及生態(tài)殯葬等五方面積極探索。一年多來，全縣遺體火化1416具，火化后生態(tài)安葬523例，生態(tài)安葬率36.9%，較改革前提升10%。2019年，平樂縣殯葬綜合改革試點(diǎn)被民政部評為全國殯葬綜合改革優(yōu)秀試點(diǎn)。

二、平樂縣深化殯葬綜合改革所存問題

1.殯葬事業(yè)發(fā)展尚未納入地方規(guī)劃

土地作為基本要素，是進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)的基礎(chǔ)，約束著殯葬事業(yè)的發(fā)展。規(guī)劃作為全面、長遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，具有方向性、戰(zhàn)略性及鼓勵性。根據(jù)自治區(qū)殯葬事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的要求，殯葬事業(yè)發(fā)展應(yīng)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。

目前平樂縣土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃時間范圍為2006至2020年，編制于2008年12月至2010年6月，為十一五規(guī)劃期間編制，對當(dāng)前深化殯葬綜合改革的需求具有一定的落后性。而該縣十三五規(guī)劃綱要未規(guī)劃殯葬事業(yè)的發(fā)展，此外其他部門亦無相關(guān)規(guī)定。深化殯葬綜合改革應(yīng)完善各項(xiàng)規(guī)劃，使其共同推進(jìn)殯葬事業(yè)在各方面同步落實(shí)。

2.殯葬管理體制仍需理順

（1）殯葬管理體制管辦不分

平樂縣殯葬管理所和殯儀館管理“合一”，作為試點(diǎn)縣，管辦不分易使該縣殯葬事業(yè)在管理上出現(xiàn)職責(zé)不清、監(jiān)管缺位、執(zhí)法不嚴(yán)等情況，容易造成滋生腐敗、試點(diǎn)資金浪費(fèi)的現(xiàn)象，難以釋放市場活力，同時阻礙殯葬服務(wù)工作整體水平的提升。

（2）各部門聯(lián)合工作機(jī)制不夠健全

根據(jù)進(jìn)一步推動殯葬改革促進(jìn)殯葬事業(yè)發(fā)展、黨員干部帶頭推動殯葬改革的指導(dǎo)意見，各相關(guān)職能部門應(yīng)共同參與到深化殯葬綜合改革的進(jìn)程中。然除民政局外，鮮有其他部門頒布與之有關(guān)的政策文件，且民政局未在《平樂縣全國殯葬綜合改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》（平政發(fā)（2018）58號）中壓實(shí)各部門的職責(zé)，因此各部門的聯(lián)合工作機(jī)制仍需健全，以促使改革共同推進(jìn)、同步落實(shí)。

3.殯葬服務(wù)供給不足

（1）服務(wù)設(shè)施供給不足

據(jù)悉，平樂縣每年人口死亡率在7‰左右，意味著每年有三千多具遺體需要火化安葬，但實(shí)際上平樂縣殯儀館年均火化遺體數(shù)在一千四百例左右，火化后含以骨灰二次棺葬的情況則有約兩千多具遺體進(jìn)行土葬。平樂縣殯儀館和公墓稀缺，對貧困人口來說，經(jīng)市場調(diào)節(jié)后形成的火葬成本仍較高，且平樂縣無公益性公墓對遺體進(jìn)行集中安葬，這使地處偏遠(yuǎn)、交通不便等不具備火化條件的農(nóng)村地區(qū)更可能出現(xiàn)占用耕地、林地資源亂埋亂葬的違法情況。

骨灰樓格位存放及花壇葬作為平樂縣的主要生態(tài)安葬形式，其安葬點(diǎn)己在首期試點(diǎn)資金籌措到位后投入建設(shè)，作為符合現(xiàn)代殯葬要求的安葬形式，其較傳統(tǒng)葬法固然有少占土地的優(yōu)點(diǎn)，但仍有以提升殯葬面貌為主、緬懷為輔之嫌。體現(xiàn)在骨灰樓建設(shè)需占用并硬化更多面積的土地，且骨灰存放具有時間限制。“死者為大，入土為安”深根人們殯葬思想中心，超出存放時間限制便須遷出骨灰的要求顯然讓逝者及親屬“難以為安”。

再者，花壇葬是將骨灰“化作春泥”的一種安葬方法，眾人齊葬且無立牌碑，所逝親人在親屬心中的獨(dú)特性難以體現(xiàn)，且花壇植株隨著季節(jié)、天氣變化易有枯萎凋零之勢，易使親屬內(nèi)心再現(xiàn)悲涼，從而導(dǎo)致從心里對其安葬形式的不認(rèn)同，不利于生態(tài)安葬的推行。據(jù)悉，2019年平樂縣第一屆公益花壇葬僅有28位逝者于此安葬。

（2）專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)不足

根據(jù)實(shí)際走訪得知，平樂縣殯儀館的工作人員人數(shù)較少、年齡偏大，年輕的殯葬從業(yè)人才較為缺乏，殯葬一線工作者的專業(yè)化程度有待提高。人才隊(duì)伍不夠完善會影響殯葬服務(wù)理念的實(shí)踐，建設(shè)不足會影響殯葬服務(wù)信息化的建設(shè)，使殯葬數(shù)據(jù)未能在互聯(lián)網(wǎng)上及時透明公開，不僅影響該試點(diǎn)宣傳深化殯葬綜合改革的既定成果，阻礙信息共享以及數(shù)據(jù)對政府決策的支撐作用，亦難以滿足群眾咨詢喪葬的便民需求。人具有主觀能動性，專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)不足會影響殯葬綜合改革的健康發(fā)展。

三、平樂縣深化殯葬綜合改革發(fā)展對策

1.推進(jìn)殯葬法制建設(shè)

（1）完善政策法規(guī)制定

以政府為主體，縣民政局牽頭各部門形成聯(lián)動，制定掛鉤管理與職責(zé)的政策法規(guī)，逐步把殯葬管理納入法制化軌道，將各種生態(tài)安葬公墓園用地納入規(guī)劃，使各部門為深入殯葬綜合改革協(xié)同一心，推動殯葬事業(yè)有計(jì)劃、有保證地發(fā)展。在經(jīng)營性公墓和公益性公墓的審批中規(guī)范優(yōu)化審批流程，依托政務(wù)服務(wù)“一張網(wǎng)”完善監(jiān)管機(jī)制。

（2）加大殯葬執(zhí)法力度

建立各部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，壓實(shí)各部門權(quán)責(zé)。加強(qiáng)對殯葬管理?xiàng)l例、各項(xiàng)政策、行政法規(guī)的宣傳，不定時巡查殯葬工作的推進(jìn)情況，嚴(yán)厲打擊、懲治殯葬行業(yè)、活動中的違法行動，發(fā)現(xiàn)問題立即整改。對帶頭違反殯葬法紀(jì)法規(guī)的黨員干部嚴(yán)肅查處，通報(bào)批評引以為戒。

2.規(guī)范殯葬管理建設(shè)

（1）推進(jìn)殯葬服務(wù)機(jī)構(gòu)管辦分離

理順政府與市場的關(guān)系，按照從事公益服務(wù)功能的規(guī)定對平樂縣殯葬管理所和殯儀館進(jìn)行分離改革，強(qiáng)化殯儀館的公益屬性，使平樂縣民政局殯葬管理所對其的直接管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，并僅在指導(dǎo)性方面對其進(jìn)行監(jiān)督。

（2）加強(qiáng)殯葬活動管理

一是加強(qiáng)各職責(zé)部門對殯葬活動的監(jiān)管，規(guī)范殯葬管理;二是健全殯葬考核考評機(jī)制，把社會評價與檢查考核相結(jié)合，以群眾滿意度為導(dǎo)向，提高殯葬管理工作水平;三是加強(qiáng)對經(jīng)營性公墓的管理，規(guī)范不合理的定價，并對超標(biāo)墓、豪華墓等亂象進(jìn)行整治。

3.健全殯葬服務(wù)體系

（1）嚴(yán)格執(zhí)行殯葬服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，加大推進(jìn)惠民服務(wù)減免

目前，我國已出臺一系列殯葬標(biāo)準(zhǔn)，含21項(xiàng)國家標(biāo)準(zhǔn)及29項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不僅打擊了殯葬行業(yè)亂象，還穩(wěn)定了行業(yè)發(fā)展秩序。

廣西在執(zhí)行殯葬標(biāo)準(zhǔn)方面尚處初級階段，平樂縣作為深化殯葬改革的唯一試點(diǎn)縣，應(yīng)率先學(xué)習(xí)、宣傳、執(zhí)行殯葬標(biāo)準(zhǔn)，這不僅是深化殯葬綜合改革、推動殯葬事業(yè)發(fā)展的需要，亦是法律的要求。同時，為繼續(xù)提高火化率，推進(jìn)生態(tài)安葬，應(yīng)依據(jù)實(shí)際情況減免相關(guān)基礎(chǔ)費(fèi)用，使更多人葬得起。在殯葬服務(wù)的延伸方面，實(shí)行陽光物價，避免不必要的消費(fèi)。

（2）推動殯葬服務(wù)供給主體及方式多元化

目前，我國的殯葬服務(wù)主要由政府及民政部門提供，為激發(fā)試點(diǎn)縣改革活力，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持縣黨委、縣政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政府主體責(zé)任、民政局監(jiān)督責(zé)任，完善相關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管責(zé)任。推進(jìn)殯葬服務(wù)供給側(cè)改革，設(shè)立殯葬行業(yè)協(xié)會并發(fā)揮其自律作用，強(qiáng)調(diào)群眾與社會的監(jiān)督作用。在規(guī)范市場準(zhǔn)入制度的條件下引入社會資本，引導(dǎo)社會力量有序參與，如培育和扶持一批殯葬服務(wù)樣板企業(yè)或組織，多元提供殯葬服務(wù)供給。

（3）優(yōu)化殯葬服務(wù)設(shè)施配置

根據(jù)實(shí)際情況，不搞葬區(qū)劃定一刀切，整治亂埋亂葬亂象，集中安置遺體，依據(jù)葬區(qū)劃定統(tǒng)籌公益性及經(jīng)營性公墓建設(shè)，分清建設(shè)主次，禁止火化區(qū)的遺體葬入公益性公墓，并禁止其改變公益性質(zhì)。根據(jù)人口死亡情況、遷移安置情況，考慮不可預(yù)知情況等對墓穴需求、公墓園規(guī)模進(jìn)行分析，進(jìn)而優(yōu)化配置各類殯葬服務(wù)設(shè)施。

將荒山或需恢復(fù)綠林植被的區(qū)域規(guī)劃成樹葬公墓園區(qū)，在繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)安葬進(jìn)程方面逐步轉(zhuǎn)變成以樹葬為主，其他生態(tài)安葬方式并存的殯葬形式。樹葬無需修建祭拜設(shè)施，是將人的骨灰埋入或?yàn)⒃谥付ǖ臉湎?，通過掛標(biāo)識牌、標(biāo)記自然石等方式認(rèn)養(yǎng)樹木及綠地的現(xiàn)代綠色殯葬方法，其葬法是最先進(jìn)的殯葬理念之一。樹葬可以給親屬帶來逝者的生命在樹木的生長上得以延續(xù)的心理安慰，同時能促使親屬更加用心照看所認(rèn)養(yǎng)的綠木，從而達(dá)到緬懷故人、修復(fù)綠地等多種目的。

（4）加大殯葬服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)

鼓勵殯葬從業(yè)者考取國家職業(yè)資格證書，規(guī)范平樂縣殯葬行業(yè)的人才隊(duì)伍建設(shè)。對從業(yè)人員進(jìn)行職業(yè)培養(yǎng)，創(chuàng)新服務(wù)思維，將殯葬服務(wù)的供給立足于少數(shù)民族人口占約五分之一的縣情，從人文關(guān)懷角度更可能多地考慮逝者及其親屬的殯葬習(xí)俗，如平樂縣有回族、塔塔爾族等國家規(guī)定不可強(qiáng)迫干涉其實(shí)施火葬與否的少數(shù)民族，回民認(rèn)為火焚即罪人死后所受之刑，并有不與他族同葬的習(xí)俗，因此在咨詢、解答時要避免踏及其內(nèi)心敏感區(qū)域，并積極引導(dǎo)逝者親屬將遺體葬于回民統(tǒng)一墓地。

此外，對各類殯葬工作者進(jìn)行工作評比，煥發(fā)工作動力，從而使其更積極主動地投入到殯葬事業(yè)的建設(shè)中。大力宣傳殯葬事業(yè)的文明性、科學(xué)性及可持續(xù)性，制定從事殯葬行業(yè)的優(yōu)惠政策，吸引年輕、文化程度及專業(yè)水平更高的殯葬人才就業(yè)，優(yōu)化人才配置，從整體上提升試點(diǎn)縣殯葬工作者的職業(yè)素質(zhì)。

（5）加快殯葬信息化建設(shè)

在試點(diǎn)縣貫徹落實(shí)全國殯葬工作座談會的精神，推進(jìn)殯葬信息化建設(shè)，使網(wǎng)絡(luò)數(shù)字無紙化的現(xiàn)代科技與殯葬工作深度融合，積極落實(shí)“互聯(lián)網(wǎng)+殯葬”信息化建設(shè)行動。利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，為公墓園提供管理幫助，為群眾提供祭祀咨詢服務(wù)，通過數(shù)據(jù)比對和智能化分析，為政府及各部門殯葬政策的制定提供大數(shù)據(jù)支撐。

四、結(jié)論

深化殯葬綜合改革是改俗遷風(fēng)的重大舉措，只有堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹珍惜資源、合理利用土地的基本國策，加強(qiáng)殯葬依法管理，提高殯葬科技水平與人才素質(zhì)，宣傳發(fā)動廣大人民群眾，才能推動殯葬工作的健康發(fā)展，使社會樹立符合社會主義生態(tài)、精神文明建設(shè)的喪葬之風(fēng)，推動和諧社會的講步。