四起行政訴訟敗訴案件的教訓(xùn)

李?yuàn)^軍

行政訴訟是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為合法性進(jìn)行監(jiān)督的一種有效方式。在行政訴訟中，人民法院對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為實(shí)行全面審核原則，進(jìn)行全面“體檢”。公安機(jī)關(guān)在調(diào)查取證、案件事實(shí)認(rèn)定、辦案程序等方面的執(zhí)法瑕疵或過(guò)錯(cuò)都會(huì)影響人民法院對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法行為合法性的判斷。本文擬對(duì)某公安局涉及派出所的4起行政訴訟案件進(jìn)行分析，為基層派出所辦理行政案件提供借鑒。

一、辦案期限超期涉嫌行政違法

案例

2018年5月13日，在何某某經(jīng)營(yíng)的某商店內(nèi)，何某某與購(gòu)買(mǎi)床單的段某某（女）、吳某某、陳某某等人因價(jià)格問(wèn)題發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，何某某之子柴某某將段某某摔倒在地，致段某某頭部、頸部、腰部損傷。某派出所2018年5月13日受理，2018年6月13日延長(zhǎng)辦案期限30日，2018年8月12日至2018年11月13日期間多次組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，因調(diào)解未果，2018年12月5日對(duì)行為人柴某某做出行政處罰決定并送達(dá)行為人。行為人柴某某不服提起行政訴訟。某縣人民法院以該案辦案期限超期公安機(jī)關(guān)無(wú)法提供客觀原因的證據(jù)和“調(diào)解未達(dá)成協(xié)議”卻無(wú)法提供調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的證據(jù)為由，確認(rèn)某公安機(jī)關(guān)行政處罰決定違法，但不撤銷(xiāo)行政行為的判決。

分析與借鑒

辦案期限是行政案件重要的程序性事項(xiàng)，其制度價(jià)值在于督促公安機(jī)關(guān)提高辦案效率，及時(shí)解決矛盾糾紛。執(zhí)法實(shí)踐中，部分基層公安機(jī)關(guān)對(duì)辦案期限重視不足，導(dǎo)致案件辦理期限超期的情況時(shí)有發(fā)生。一旦引發(fā)行政訴訟，可能會(huì)被司法機(jī)關(guān)以辦案期限超期確認(rèn)為違法。

法律對(duì)治安案件規(guī)定的最長(zhǎng)辦理期限為60日，在法定期限內(nèi)因客觀原因無(wú)法辦結(jié)的，可以繼續(xù)調(diào)查取證并作出處理，同時(shí)對(duì)于調(diào)解未達(dá)成調(diào)解協(xié)議或調(diào)解達(dá)成協(xié)議后不履行，自未達(dá)成協(xié)議或不履行之日起重新開(kāi)始計(jì)算辦案期限。

辦案期限超期既有客觀原因，如違法行為人不及時(shí)到案、案件事實(shí)在短期內(nèi)無(wú)法查清等;也有主觀原因，如辦案民警取證不及時(shí)、對(duì)案件久調(diào)不決等。

本案在案件事實(shí)查清的情況下，公安機(jī)關(guān)多次組織當(dāng)事人進(jìn)行治安調(diào)解，案件久調(diào)不決導(dǎo)致辦案期限超期被確認(rèn)違法。

法律對(duì)治安案件的調(diào)解的次數(shù)進(jìn)行了規(guī)定，一般以一次為限。對(duì)于當(dāng)事人在治安調(diào)解過(guò)程中訴求差距巨大，互不讓步，調(diào)解處理?xiàng)l件不足的案件，公安機(jī)關(guān)要及時(shí)作出處理，才能避免辦案期限超期。對(duì)于確實(shí)需要通過(guò)調(diào)解化解矛盾糾紛的案件，辦案民警要強(qiáng)化“證據(jù)意識(shí)”，對(duì)調(diào)解過(guò)程形成調(diào)解筆錄或調(diào)解紀(jì)要，讓當(dāng)事人簽字確認(rèn)，形成證據(jù)。一旦引發(fā)行政訴訟，其調(diào)解過(guò)程的證據(jù)可以成為辦案期限中斷的事由，為辦案期限超期尋找合理依據(jù)。

對(duì)于確因客觀原因在法定期限內(nèi)無(wú)法辦結(jié)的案件，辦案民警要善于對(duì)案件調(diào)查過(guò)程進(jìn)行“留痕”，如關(guān)鍵證人外出、違法行為人逃跑、組織鑒定等，為應(yīng)對(duì)因案件辦理超期的行政訴訟做好證據(jù)支撐。

本案在訴訟過(guò)程中辦案單位某派出所提出雖然多次組織調(diào)解，但均未形成調(diào)解筆錄或用執(zhí)法記錄儀記錄調(diào)解過(guò)程，舉證不能導(dǎo)致案件因超期辦理被確認(rèn)違法。

行政訴訟不同于民事訴訟，實(shí)行原告主張、被告舉證的舉證責(zé)任倒置原則，公安機(jī)關(guān)在行政訴訟中對(duì)行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，如舉證不足將面臨敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。辦案民警要強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，及時(shí)收集案件程序方面的證據(jù)，防止一旦訴訟因舉證不能導(dǎo)致的敗訴風(fēng)險(xiǎn)。

二、行政處罰決定送達(dá)遲延涉嫌違法

案例

行為人葉得某與葉光某素有積怨，2019年2月21日，被侵害人葉光某駕駛四輪拖拉機(jī)經(jīng)過(guò)行為人葉得某弟弟院子時(shí)，被駕駛電動(dòng)三輪車(chē)的行為人葉得某持砍斧、石頭將其拖拉機(jī)砸毀，經(jīng)鑒定被損害財(cái)物價(jià)值3000余元。某公安局2019年4月23日以葉得某故意損毀他人財(cái)物為由對(duì)葉得某作出行政拘留7日并處罰款200元的行政處罰。某派出所2019年5月5日向行為人送達(dá)處罰決定書(shū)，2019年5月8日?qǐng)?zhí)行了行政拘留。葉得某對(duì)行政處罰不服提起行政訴訟。2019年11月1日，某縣人民法院以某公安局未在處罰決定作出2日內(nèi)送達(dá)為由作出確認(rèn)公安局行政處罰決定違法但不撤銷(xiāo)行政處罰的決定。

分析與借鑒

送達(dá)，是指公安機(jī)關(guān)依照法定的程序和方式將法律文書(shū)送交案件當(dāng)事人及其他案件相關(guān)人員的行為。對(duì)公安機(jī)關(guān)而言，送達(dá)具有向案件當(dāng)事人告知案件處理結(jié)果，指令案件當(dāng)事人履行行政義務(wù)，確定行政行為生效時(shí)間、訴訟期限的起算日等作用。

《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第36條對(duì)行政案件法律文書(shū)規(guī)定了具體的送達(dá)期限、送達(dá)要求、送達(dá)方式，并且隨著互聯(lián)網(wǎng)通訊工具及現(xiàn)代通信軟件的普及，確認(rèn)了采用微信、短信等方式送達(dá)的合法性。

本案在訴訟中，被告某公安機(jī)關(guān)2019年4月23日作出處罰決定后，即打電話通知違法行為人葉得某送達(dá)處罰決定，因違法行為人外出未能及時(shí)送達(dá)，直至2019年5月5日送達(dá)了處罰決定，違反了2日內(nèi)送達(dá)處罰決定的期限，被人民法院確認(rèn)違法。

通常情況下，公安機(jī)關(guān)會(huì)將法律文書(shū)采用直接送達(dá)的方式交付案件當(dāng)事人。但執(zhí)法實(shí)踐中，在公安機(jī)關(guān)作出處罰決定后，一些案件的當(dāng)事人因各種原因會(huì)離開(kāi)辦案機(jī)關(guān)所在地，法律文書(shū)當(dāng)場(chǎng)交付存在困難。為防止法律文書(shū)遲延送達(dá)的情況發(fā)生，辦案民警要善于綜合運(yùn)用各種方式送達(dá)文書(shū)，尤其是要善于運(yùn)用現(xiàn)代通信工具如微信、短信等方式送達(dá)法律文書(shū)。根據(jù)法律規(guī)定：經(jīng)受送達(dá)人同意，可以采用傳真、互聯(lián)網(wǎng)通訊工具等能確認(rèn)其收悉的方式送達(dá)。為防止案件處理后法律文書(shū)送達(dá)遲延，辦案人員應(yīng)在對(duì)當(dāng)事人首次進(jìn)行詢問(wèn)時(shí)確認(rèn)當(dāng)事人的微信號(hào)、短信、傳真號(hào)等信息，并與當(dāng)事人約定法律文書(shū)送達(dá)的方式，防止因法律文書(shū)送達(dá)遲延導(dǎo)致的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

三、證據(jù)不足導(dǎo)致處罰決定被撤銷(xiāo)

案例

2018年7月31日早10時(shí)許，某村在高某家召開(kāi)群眾會(huì)議時(shí)，孫某德與孫毅某因澆水發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，互相謾罵侮辱，繼而相互毆打。孫某德持有殘疾證。2018年12月8日，當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶕?jù)《治安管理處罰法》第四十三條第二款以毆打殘疾人為由對(duì)行為人孫毅某作出行政拘留12日并處罰款700元的行政處罰（已執(zhí)行）。孫毅某提起訴訟。某人民法院認(rèn)為，某公安機(jī)關(guān)根據(jù)《殘疾證》認(rèn)定行為人毆打的對(duì)象為殘疾人對(duì)行為人按照《治安管理處罰法》第四十三條第二款從重處罰證據(jù)不足，決定撤銷(xiāo)某公安機(jī)關(guān)對(duì)行為人孫毅某的行政處罰，某公安機(jī)關(guān)對(duì)孫毅某進(jìn)行了國(guó)家賠償。

分析與借鑒

按照證據(jù)裁判主義的要求，無(wú)證據(jù)即無(wú)事實(shí)。認(rèn)定案件事實(shí)必須以證據(jù)為依據(jù)，沒(méi)有證據(jù)，或有證據(jù)但證據(jù)不充分的情況下民警是不能認(rèn)定案件事實(shí)的。

對(duì)違法行為人進(jìn)行行政處罰必須先進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定，而認(rèn)定事實(shí)要求證據(jù)確實(shí)、充分。確實(shí)是對(duì)證據(jù)質(zhì)量的要求，要求證據(jù)具有真實(shí)性;充分是對(duì)證據(jù)數(shù)量的要求，要求認(rèn)定案件事實(shí)達(dá)到一定的數(shù)量要求。

執(zhí)法實(shí)踐中，《殘疾證》一類的書(shū)證是認(rèn)定案件事實(shí)的重要證據(jù)之一，但在對(duì)違法行為人處罰時(shí)必須結(jié)合證據(jù)情況對(duì)證據(jù)分析后進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定。被侵害人能否認(rèn)定為法律意義上的“殘疾人”，不能僅憑《殘疾證》這一書(shū)證，而應(yīng)結(jié)合鑒定意見(jiàn)、證人證言等證據(jù)綜合認(rèn)定。本案公安機(jī)關(guān)只憑《殘疾證》這一書(shū)證認(rèn)定案件事實(shí)對(duì)違法行為人從重處罰明顯證據(jù)不足。

公安機(jī)關(guān)對(duì)違法行為人進(jìn)行處罰必須建立在證據(jù)確實(shí)充分的基礎(chǔ)之上，尤其是對(duì)于違法行為人從重處罰的證據(jù)必須達(dá)到證據(jù)確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)。辦案民警要全面取證，對(duì)于案件事實(shí)的確認(rèn)要求鑒定的必須進(jìn)行鑒定，

四、鑒定意見(jiàn)未依職權(quán)進(jìn)行審核導(dǎo)致行政處罰被撤銷(xiāo)

案例

2017年6月27日，某派出所偵辦一起傷害案，行為人張某某因瑣事與姜某某發(fā)生矛盾并引起打架，經(jīng)鑒定張某某為輕微傷、姜某某為輕傷二級(jí)，某公安局以張某某涉嫌故意傷害罪為由將該案移送某人民檢察院起訴。2018年5月30日，某人民檢察院以事實(shí)不清、證據(jù)不足為由將該案退回某公安局。某公安局作出對(duì)撤銷(xiāo)刑事案件轉(zhuǎn)行政處罰的決定。2018年6月13日，某公安局以公告的形式向行為人張某某送達(dá)了行政處罰告知筆錄。2018年7月7日，某公安局對(duì)行為人下達(dá)行政處罰決定書(shū)，尚未執(zhí)行。張某某不服提起行政訴訟。某人民法院以某公安局刑事技術(shù)研究所對(duì)被侵害人的鑒定文書(shū)中沒(méi)有載明復(fù)核項(xiàng)，不符合《公安機(jī)關(guān)鑒定工作規(guī)則》第44條“對(duì)鑒定進(jìn)行復(fù)核是鑒定的必經(jīng)程序”的規(guī)定，確認(rèn)某公安局對(duì)違法行為人進(jìn)行治安處罰的具體行政行為違反法定程序，依法予以撤銷(xiāo)。

分析與借鑒

民警要正確認(rèn)識(shí)人體損傷鑒定意見(jiàn)的證據(jù)效力。人體損傷司法鑒定意見(jiàn)作為鑒定意見(jiàn)的一種，其言詞證據(jù)的性質(zhì)決定了其是否具有證據(jù)資格、能否證明案件事實(shí)有待于辦案人員的判斷，其并不具有天然的證據(jù)效力。基層民警在采信人體損傷鑒定意見(jiàn)時(shí)要結(jié)合被侵害人具體的傷情以及傷情的恢復(fù)程度等案件事實(shí)進(jìn)行綜合判斷，不能照單全收。

本案人民法院之所以撤銷(xiāo)公安機(jī)關(guān)的行政處罰決定，根本的原因在于公安機(jī)關(guān)未對(duì)傷情鑒定意見(jiàn)的程序合法性進(jìn)行認(rèn)真審核，過(guò)分看重鑒定意見(jiàn)的證據(jù)效力，導(dǎo)致行政處罰決定被撤銷(xiāo)。啟示辦案民警對(duì)用于認(rèn)定案件事實(shí)的鑒定意見(jiàn)不可照單全收，要加強(qiáng)對(duì)鑒定意見(jiàn)的審核。

人體損傷鑒定意見(jiàn)作為法定證據(jù)，在案件的辦理過(guò)程中直接影響著案件的定性以及當(dāng)事人的權(quán)益，辦案機(jī)關(guān)對(duì)人體損傷鑒定意見(jiàn)應(yīng)先進(jìn)行形式審查，再進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，經(jīng)審查后才能判斷其證據(jù)效力。

形式審查主要審查鑒定機(jī)構(gòu)是否具有法定資質(zhì)、審查鑒定人是否具有法定資質(zhì)、審查鑒定文書(shū)上是否有鑒定人簽名并加蓋鑒定專用章、審查送檢材料是否通過(guò)合法手段獲得、審查鑒定是否違反程序規(guī)定等。

實(shí)質(zhì)審查主要審查鑒定的過(guò)程和方法是否符合相關(guān)專業(yè)的規(guī)范要求、鑒定意見(jiàn)是否明確、鑒定意見(jiàn)與案件待證事實(shí)有無(wú)關(guān)聯(lián)等。

通過(guò)詳細(xì)的審查判斷，才能決定是否將鑒定意見(jiàn)作為案件定性或認(rèn)定事實(shí)的依據(jù)。如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)審查判斷直接作為案件定性或認(rèn)定事實(shí)的根據(jù)，可能會(huì)導(dǎo)致案件定性或事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。