讓土地活起來

劉郝

中央深改委第十四次會議審議通過《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，要求深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法。

中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長劉守英教授表示，期待此輪土地制度改革像1998年那次推動了經(jīng)濟高速增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變發(fā)生一樣，對促進城鄉(xiāng)要素的流動、城鄉(xiāng)的平等、城市質(zhì)量的提升和鄉(xiāng)村的振興起到根本性的推動作用。

劉守英一直是農(nóng)村集體土地入市改革的積極推動者，他也曾擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長。在劉守英看來，宅基地制度改革是整個土地改革中最迫切的問題，南風(fēng)窗記者對他進行了專訪。

宅基地是農(nóng)民立身之本

南風(fēng)窗：宅基地問題近期備受關(guān)注。從歷史上看，宅基地制度是怎樣形成的？它有哪些基本前提？

劉守英：農(nóng)民與土地的關(guān)系，實際上也是農(nóng)民基本權(quán)利問題的一部分。相對來說，農(nóng)民與承包地的關(guān)系，現(xiàn)在比較清晰。目前，問題最大、矛盾最突出的應(yīng)該是宅基地問題。是否承認(rèn)宅基地是農(nóng)民的基本權(quán)利，會導(dǎo)致完全不同的問題解決路徑。

簡單來看，農(nóng)村的土地分為承包地、農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地三類。這當(dāng)中，因為集體化運動等歷史原因，農(nóng)民對宅基地已經(jīng)形成很堅固的產(chǎn)權(quán)觀念。早在合作化時期，耕牛、農(nóng)具等生產(chǎn)資料就開始集體所有化，但是對宅基地的集體所有化一直比較晚。因為這是農(nóng)民的生活資料，涉及根本的生活保障。

長期歷史傳統(tǒng)形成了農(nóng)民的權(quán)利觀念。盡管宅基地不是私有土地，但在農(nóng)民的觀念中，宅基地的權(quán)利是最穩(wěn)定的，認(rèn)知強度是最高的。在農(nóng)民的意識里，宅基地是不會輕易變動的，一旦變動，這就是動了農(nóng)民的立身之本。

一直以來，我們對宅基地的政策處置也都是非常謹(jǐn)慎的。承認(rèn)農(nóng)民對宅基地的這種天然觀念，這是作宅基地政策改革必須認(rèn)識到的基本前提。

此外，宅基地和村社的聯(lián)系非常密切。村社本身是一個共同體。在鄉(xiāng)村，一個農(nóng)戶并不是一個獨立的單位。尤其是，現(xiàn)在的宅基地所有權(quán)屬于村社，而沒有分配給農(nóng)戶的村社集體用地，在將來也有可能變成宅基地。因此，針對宅基地或者村社的任何改革，都會牽涉到另一方。作制度設(shè)計時，不能就宅基地談?wù)?，農(nóng)戶和村莊的關(guān)系必須處理好。

同時，宅基地本身的權(quán)利結(jié)構(gòu)很復(fù)雜。宅基地是由村集體無償分配給集體組織成員的，也就是說，只有村社成員才能無償取得。目前，宅基地不能通過交易獲得，也不能轉(zhuǎn)讓。同樣關(guān)鍵的是，因為耕地保護等原因，公權(quán)力對宅基地的干預(yù)很強，宅基地一直受到強烈的行政管制。

這些都是作進一步制度安排時必須要考慮的重要前提。

南風(fēng)窗：談過歷史原因形成的種種前提后，你認(rèn)為，在當(dāng)下的中國村莊，人和土地的關(guān)系是怎樣的？

劉守英：整個鄉(xiāng)村不僅在變，而且是劇烈和復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性變動，大量農(nóng)民“離土出村”。尤其是，現(xiàn)在出現(xiàn)了“農(nóng)二代”乃至“農(nóng)三代”，他們和村莊的關(guān)系非常疏離，在農(nóng)村往往也沒有安置住宅。

人在變，人的代際關(guān)系在變，人、村莊和宅基地之間的關(guān)系也在變。一方面，農(nóng)民的生活方式在城市化，農(nóng)民進城，就在城里買房了，居住方式一改變，農(nóng)村的住宅就得不到很好的修繕，變得凋敝破敗。另一方面，農(nóng)村的生產(chǎn)方式也在變，勞動力的需求在下降，這就導(dǎo)致村莊和耕地的距離在客觀上就變遠了。

所以，村落的含義和功能在變化，連同原來的布局、結(jié)構(gòu)和形態(tài)也在變化。相應(yīng)地，宅基地的功能和配置方式自然也在變化。

那么，我們就要考慮，既然村落的聚落方式和公共服務(wù)方式都變了，宅基地還要保持過去那種“無償分配給集體成員”的分配方式嗎？農(nóng)村的人在外流，宅基地和住宅出現(xiàn)閑置，如果依舊不允許宅基地可以交易的話，農(nóng)村恐怕會更加僵化。

要注意的是，這些問題不是現(xiàn)在才有的。從上世紀(jì)90年代以來，行政村莊就開始發(fā)生劇烈變動，人與宅基地的矛盾也與日俱增，宅基地相關(guān)制度的無效性越來越明顯了。

行政力量要慎重介入

南風(fēng)窗：在如此復(fù)雜和巨變的大環(huán)境中，應(yīng)該怎樣進一步變革宅基地的相關(guān)制度？

劉守英：如何變革，這恰恰是政策的難點。問題的核心在于，怎樣在整個城鄉(xiāng)中國的變動中，找到合適的解決路徑。

現(xiàn)在有不少地方在“亂動”，比如宅基地私下買賣，農(nóng)村很多人濫占耕地，建起超豪華的別墅，但又有很多農(nóng)戶根本沒有宅基地來蓋房子。大量鄉(xiāng)村是土地浪費和空心狀態(tài)并存，鄉(xiāng)村聚落極其不景氣。

目前在變動中，我們面臨的最大政策問題是什么呢？就是在農(nóng)民和土地都已經(jīng)發(fā)生重大變化的情況下，盲目用行政力量去推動解決鄉(xiāng)村問題。如果用運動式的方法，簡單地規(guī)定要在多長時間內(nèi)合并成多少個村子，這是肯定會出問題的。

原因就在于，一方面，宅基地和村莊的功能是客觀存在的，行政力量不能強制抹去宅基地和村莊的基本功能。另一方面，村莊之間的邊界是無法模糊的。比方說，各個村子都有獨特的族群與文化，土地的多少也不同，這些既有的制度性和非制度性的東西是不能被強制改造的。

在農(nóng)民的意識里，宅基地是不會輕易變動的，一旦變動，這就是動了農(nóng)民的立身之本。

總體來看，目前，“亂動”與“不動”并存。但是，不求變也不行。不求變，或者單單依靠行政力量介入其中，都會出現(xiàn)問題。在變動時，一定要非常非常小心謹(jǐn)慎。

南風(fēng)窗：目前在鄉(xiāng)村治理中，有一些地方政府為了解決宅基地閑置問題，推進合村并居運動，引起農(nóng)民的強烈不滿。你認(rèn)為，主要問題出在那里？

劉守英：錯誤的根源就是對問題復(fù)雜性的認(rèn)知不夠。這場運動，威脅到了農(nóng)民“住”的權(quán)利。衣食住行，這是農(nóng)村生活最根本的權(quán)利，農(nóng)民當(dāng)然會不滿意。

還要看到，這樣強制性的合并忽略了村莊本身的文化傳統(tǒng)，忽略了村莊之間的差異性，本質(zhì)上是用行政的力量來代替基于傳統(tǒng)的配置力量。這是在用“鄉(xiāng)村振興”的名義來推動鄉(xiāng)村歸并。但實際上，鄉(xiāng)村振興并不是一個簡單的政策，它涉及經(jīng)濟社會的方方面面。要注意，政策的制定和施行不能過于簡單，不能讓鄉(xiāng)村振興跑偏了。

南風(fēng)窗：在接下來的鄉(xiāng)村振興過程中，具體到宅基地制度，它面臨著怎樣的新情況？

劉守英：剛剛講過，現(xiàn)在的宅基地是由村集體無償分配給村集體成員使用的。目前的制度不允許宅基地存在“產(chǎn)權(quán)”的功能。作為生活資料，宅基地可以私有，農(nóng)民有在上面蓋房子的權(quán)利，但宅基地并不能成為一種財產(chǎn)權(quán)。

但是現(xiàn)在出現(xiàn)了怎樣的新變化呢？第一，大量傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的農(nóng)民開始外流，但人進城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了。第二，在我國沿海發(fā)達地區(qū)，早就出現(xiàn)私下的宅基地交易活動，盡管它是不合法的。

在快速城市化進程中，城市土地越來越稀缺，地方政府也有更強的動力來獲取城市土地指標(biāo)。因此，合村并居的真正動機并不是為了農(nóng)村發(fā)展，而是為了城市發(fā)展，這就更加劇了城市對農(nóng)村的破壞。

土地活才能城鄉(xiāng)融。在我看來，城鄉(xiāng)融合的理念要改進，具體到宅基地，也不能再被單一地視為生活資料，而是要被賦予財產(chǎn)的功能。

土地活才能城鄉(xiāng)融

南風(fēng)窗：城鄉(xiāng)融合是你非常關(guān)注的問題。在城市化進程中，中國的鄉(xiāng)村發(fā)展情況如何？

劉守英：中國的城市化進程非?？欤青l(xiāng)村問題沒有實現(xiàn)聯(lián)動解決。我們首先要考慮的就是，在整個的高速城市化進程中，如何應(yīng)對普遍的鄉(xiāng)村衰敗？鄉(xiāng)村的衰敗是不可能隨著城鄉(xiāng)中國城市化而得到自然解決的，還是應(yīng)回到城鄉(xiāng)融合的路上來。

首先，我們要充分認(rèn)識到，快速城市化之后，必須要對鄉(xiāng)村進行扶持。因為在目前，中國的農(nóng)業(yè)用地占比和鄉(xiāng)村就業(yè)人口占比，兩者比例嚴(yán)重不對稱。這就說明，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)要素重組很不合理。整個鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動在快速失去競爭力，鄉(xiāng)村的生機快速流失。

其次，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動越來越單一。歷史上，我國鄉(xiāng)村的經(jīng)濟活動是非常豐富的，農(nóng)民可以搞農(nóng)業(yè)、工業(yè)甚至是服務(wù)業(yè)。正是因為傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟活動的復(fù)雜性，中國農(nóng)業(yè)文明和鄉(xiāng)村社會才得以不斷延續(xù)。但現(xiàn)在，高速城市化之后，農(nóng)村的經(jīng)濟活動基本上只圍繞著單一的糧食生產(chǎn)來展開。這就導(dǎo)致，鄉(xiāng)村更加缺乏活力，農(nóng)民在鄉(xiāng)村更難找到出路，只得進城。

最后，政策對進城農(nóng)民缺乏保障。農(nóng)民進城之后，落不下來，依舊只能回到鄉(xiāng)村尋找歸屬。但是，農(nóng)民回去卻發(fā)現(xiàn)，村莊已經(jīng)變了，自己和村莊的關(guān)系也變了。實質(zhì)就是說，城鄉(xiāng)關(guān)系沒有被妥當(dāng)?shù)亟y(tǒng)籌起來。

鄉(xiāng)村振興中最忌諱的就是靠單一的行政力量推進各種運動。這會導(dǎo)致很大程度的混亂。

南風(fēng)窗：也就是說，鄉(xiāng)村不能消失，反而要積極地謀求和推動它的發(fā)展。

劉守英：對。鄉(xiāng)村問題，不是簡單的消失或者衰退的問題。高速的城市化進程中，城市有發(fā)展機會，鄉(xiāng)村也要有發(fā)展機會。那么，從農(nóng)村進入城市的人，要在城市能落得下來。他的居住權(quán)、就業(yè)權(quán)、子女受教育權(quán)等一系列基本權(quán)利，都應(yīng)該受到保障。否則，這就演變成城市里的社會問題。而鄉(xiāng)村的發(fā)展機會也應(yīng)調(diào)整，使得農(nóng)村的經(jīng)濟活動更加復(fù)雜化，產(chǎn)業(yè)更加多樣化。鄉(xiāng)村中，人、地、村三者的關(guān)系在不斷變化，那么就要求生產(chǎn)要素實現(xiàn)重組。更關(guān)鍵的是，鄉(xiāng)村的生產(chǎn)要素要更加活躍，允許有資本的企業(yè)家進入鄉(xiāng)村，只有這樣，鄉(xiāng)村的整體才能真正活躍起來。

南風(fēng)窗：未來鄉(xiāng)村的發(fā)展中，如何激活生產(chǎn)要素？相關(guān)政策的制定和施行，應(yīng)該注意哪些問題？

劉守英：我認(rèn)為，宅基地這個生產(chǎn)要素要變革，一定要變成一個可交易的財產(chǎn)權(quán)利。宅基地的權(quán)利要對外開放。甚至整個鄉(xiāng)村都要把原有的封閉性打破，讓資金、人才等新的生產(chǎn)要素進來，并且把所有的生產(chǎn)要素都活躍起來，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部產(chǎn)生流動性和向上發(fā)展的機會。

鄉(xiāng)村振興中最忌諱的就是靠單一的行政力量推進各種運動。這會導(dǎo)致很大程度的混亂。

未來的鄉(xiāng)村依然是有各種功能的。比如，鄉(xiāng)村是一種生活方式，它不僅是“農(nóng)一代”落葉歸根的地方，也是現(xiàn)在的“農(nóng)二代”“農(nóng)三代”偶爾要回來寄托鄉(xiāng)愁的地方。因此，在我看來，未來的鄉(xiāng)村肯定不能再是以農(nóng)業(yè)環(huán)境為主的單一村落，它應(yīng)該轉(zhuǎn)向一種適度聚居的、滿足各類新需求的新村落。

但是，這個過程一定是一個慢變的、漸進的過程。這就要求我們，一定是根據(jù)發(fā)展出現(xiàn)的新需求來對鄉(xiāng)村進行功能定位，進而進行制度設(shè)計，而不能簡單地作一些行政規(guī)定?？傊迩f必須開放，讓新的生產(chǎn)要素涌進來，而且要最終能夠落地生根。如果不開放，人們就不可能繼續(xù)留在村莊。

必須強調(diào)的是，無論是落后地區(qū)的鄉(xiāng)村還是發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)村，宅基地都應(yīng)當(dāng)變成一個財產(chǎn)權(quán)，也就是一個可以交易的權(quán)利。宅基地制度，是為整個村莊的形態(tài)變化和功能演變提供基本制度安排的。如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就“活”不起來。