基于DEA的大氣污染防治財(cái)政資金效率研究

程亮 武娟妮 宋玲玲 徐毅 王兆蘇 陳瑾

【摘 要】 文章采用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA），以中央大氣污染防治專項(xiàng)資金支持省份為決策單元，對(duì)大氣污染防治財(cái)政資金效率進(jìn)行評(píng)價(jià)。結(jié)果表明：2014—2016年，平均相對(duì)效率在0.14和0.37之間，資金使用效率較低。從區(qū)域來(lái)看，珠三角區(qū)域的資金效率最高，京津冀及周邊區(qū)域的資金效率最低。從省份來(lái)看，資金效率相對(duì)較高的為上海、廣東、河南，相對(duì)較低的為北京、浙江、河北、天津、山西、山東。大部分省份同時(shí)存在規(guī)模效率低和技術(shù)效率低的問(wèn)題，且處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，表明資金分配和管理上存在一定的不合理性，單純持續(xù)加大投資已無(wú)法提高效率。結(jié)合中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理情況，提出了各地在專項(xiàng)資金的使用和管理中存在的問(wèn)題，并提出了相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】 大氣污染防治; 財(cái)政資金; 資金效率; 資金管理

【中圖分類號(hào)】 F812.0 ?【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A ?【文章編號(hào)】 1004-5937（2020）16-0059-08

一、研究背景

大氣污染是近年來(lái)最受社會(huì)關(guān)注的環(huán)境污染問(wèn)題之一，中央高度重視，2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》[1]，以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)整治細(xì)顆粒物（PM2.5）污染問(wèn)題，提出了明確的考核目標(biāo)和任務(wù)措施，被稱為“史上最嚴(yán)大氣十條”。為落實(shí)《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，2013年中央財(cái)政整合中央主要污染物減排專項(xiàng)資金等，設(shè)立了中央大氣污染防治專項(xiàng)資金，2013—2017年累計(jì)下達(dá)資金525.88億元，帶動(dòng)了地方資金大量投入。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2013—2017年地方財(cái)政和企業(yè)自籌投入資金1 300多億元?！洞髿馕廴痉乐涡袆?dòng)計(jì)劃》到期后，2018年國(guó)務(wù)院印發(fā)《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》[2]，并且修訂了《大氣污染防治資金管理辦法》[3]，中央將持續(xù)下達(dá)大氣污染防治資金用于地方開(kāi)展大氣污染防治工作。投入大規(guī)模資金專門(mén)用于大氣污染防治在歷史上屬于首次，并且隨著各地大氣污染防治工作的深入和資金支持范圍的擴(kuò)展，大氣污染防治資金需求將越來(lái)越大，資金壓力逐漸顯現(xiàn)。但是目前大氣污染防治資金尚未開(kāi)展常態(tài)化、規(guī)范化的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)大氣污染防治資金的使用效率也無(wú)公開(kāi)發(fā)表的成果，各地的大氣污染防治資金使用效率差異不明，不利于后續(xù)資金的有效利用。

事實(shí)上，環(huán)境領(lǐng)域投資效率一直是被關(guān)注和研究的熱點(diǎn)，從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來(lái)看，環(huán)境領(lǐng)域投資往往效率低下、投資方向偏離，且地區(qū)差異較大[4-8]。頡茂華等[5]對(duì)我國(guó)2000—2007年的環(huán)保投資效率進(jìn)行了實(shí)證檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)該時(shí)期我國(guó)環(huán)保投資效率非常低下，取得的治理效果與投資增長(zhǎng)速度不成比例。李偉偉[6]對(duì)我國(guó)2000—2012年環(huán)境污染治理投資效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)年份中，我國(guó)的環(huán)境污染治理投資效率無(wú)效。胡艷等[7]評(píng)價(jià)全國(guó)28個(gè)省（市、區(qū)）的綜合環(huán)境治理投資效率以及水、大氣治理投資效率，發(fā)現(xiàn)我國(guó)大多數(shù)地區(qū)環(huán)境治理投資效率相對(duì)較低，并處于規(guī)模報(bào)酬遞增。王俊霞等[8]對(duì)我國(guó)西部地區(qū)2003—2010年內(nèi)的環(huán)境投資效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)該時(shí)期內(nèi)，西部地區(qū)的環(huán)境投資效率與全國(guó)平均水平相近，且高于東部地區(qū)，除廣西和貴州外，其他省區(qū)均不同程度存在純技術(shù)無(wú)效或規(guī)模無(wú)效現(xiàn)象。

研究如何深化資金管理，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置，提高資金使用效益具有重要的意義[9]。本文以中央大氣污染防治專項(xiàng)資金為研究對(duì)象，基于各省大氣污染防治專項(xiàng)資金統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)行資金效率評(píng)價(jià)，并進(jìn)一步分析資金管理存在的問(wèn)題，為后續(xù)大氣污染防治資金使用和管理提供一定的參考依據(jù)。

二、資金投入與成效

2013—2017年，中央大氣污染防治專項(xiàng)資金分別下達(dá)金額為50億元、98億元、106億元、111.88億元和160億元，呈逐年遞增趨勢(shì)，支持范圍也從2013年的京津冀及周邊省（區(qū)、市）逐步增加到京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)的13個(gè)?。▍^(qū)、市），包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東、河南、遼寧、江蘇、浙江、上海、安徽和廣東。此外，2017年的中央大氣污染防治專項(xiàng)資金中劃撥60億元作為北方地區(qū)清潔取暖試點(diǎn)資金，支持天津、河北、山東、山西、河南等?。ㄊ校┑?2個(gè)試點(diǎn)城市。地方財(cái)政資金包括地方省市縣各級(jí)財(cái)政資金。通過(guò)綜合地方上報(bào)數(shù)據(jù)、地方財(cái)政部門(mén)公布數(shù)據(jù)等，匯總形成了各省大氣污染防治財(cái)政資金投入情況，參見(jiàn)表1?？傮w來(lái)看，大氣污染防治財(cái)政（含中央財(cái)政和地方財(cái)政）資金投入逐年增長(zhǎng)，從2013年的380.73億元增長(zhǎng)到2017年的930.86億元，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施期間，大氣污染防治財(cái)政資金總投入超過(guò)3 220億元。組成結(jié)構(gòu)上，主要為地方財(cái)政投入;從地域分布上，主要分布在京津冀及周邊區(qū)域，尤其是北京和河北。

中央大氣污染防治資金主要用于《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》確定的大氣污染防治工作任務(wù)，即燃煤污染控制、工業(yè)污染治理、機(jī)動(dòng)車污染防治（含新能源汽車）、秸稈禁燒和綜合利用以及大氣環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。其中，燃煤污染控制的資金比例為34%，工業(yè)污染治理和機(jī)動(dòng)車污染防治（含新能源汽車）的資金比例分別為17%，如圖1所示。各?。ㄊ校┑馁Y金使用差別較大，江蘇、山西、遼寧、河北、天津以燃煤污染控制為主，北京、山東和內(nèi)蒙古同時(shí)在燃煤污染控制和工業(yè)污染治理投入較大，河南以大氣環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)和揚(yáng)塵治理為主，浙江以機(jī)動(dòng)車污染治理為主，上海以大氣環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)為主，安徽以秸稈禁燒為主，廣東以工業(yè)污染防治為主，如圖2所示。

在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》的大力實(shí)施和大氣污染防治資金的保障下，2017年京津冀的PM2.5濃度相比2013年下降39.6%，長(zhǎng)三角下降34.3%，珠三角下降27.7%，全面完成了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》制定的“京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右”的目標(biāo)，參見(jiàn)表2。

三、資金效率研究

（一）評(píng)價(jià)方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

從現(xiàn)有投資效率定量研究來(lái)看，DEA方法應(yīng)用較為普遍[6-8，10]，評(píng)價(jià)結(jié)果具有較強(qiáng)的指導(dǎo)意義。DEA采用數(shù)學(xué)規(guī)劃方法，利用觀察到的有效樣本數(shù)據(jù)，構(gòu)建一組輸入與輸出數(shù)據(jù)的非參數(shù)分段曲面，即有效生產(chǎn)前沿面，然后以此計(jì)算各決策單元（DMU）的相對(duì)效率。相對(duì)效率可分解為技術(shù)效率和規(guī)模效率，技術(shù)效率反映的是DMU在一定（最優(yōu)規(guī)模時(shí)）投入要素下的生產(chǎn)效率。DEA無(wú)需統(tǒng)一指標(biāo)之間的量綱，也無(wú)需事先給定輸入和產(chǎn)出指標(biāo)間的權(quán)重分布，就能對(duì)決策單元做出一個(gè)客觀的評(píng)價(jià)，所以具有很廣泛的適用性[11]。DEA最常見(jiàn)的模型有兩種，分別為基于規(guī)模報(bào)酬不變的CCR模型和規(guī)模報(bào)酬可變的BCC模型，部分學(xué)者采用CCR模型來(lái)評(píng)價(jià)環(huán)境治理效率[11]，但是環(huán)境治理領(lǐng)域隨著投入規(guī)模的變化，規(guī)模報(bào)酬也會(huì)發(fā)生變化，所以采用BCC模型更為合適[7]。環(huán)境治理效率評(píng)價(jià)的目的主要是提升產(chǎn)出效率而非降低投入，因此本文選用產(chǎn)出導(dǎo)向型的BCC模型，運(yùn)用DEAP Version 2.1軟件進(jìn)行模型計(jì)算。

DEA模型輸入和輸出指標(biāo)的選取對(duì)于結(jié)果具有重要的影響，輸入和輸出指標(biāo)應(yīng)具有較好的對(duì)應(yīng)性。由于數(shù)據(jù)的可得性限制，現(xiàn)有大部分研究[6-8，10]均以環(huán)境治理投資總額為輸入項(xiàng)，沒(méi)有進(jìn)一步劃分水、大氣、固廢等具體類型環(huán)境治理投資額，所以結(jié)果對(duì)具體領(lǐng)域的針對(duì)性較弱。本文將指標(biāo)選取聚焦在大氣污染防治上，提高指標(biāo)的對(duì)應(yīng)性。在輸入方面，大氣污染防治活動(dòng)的輸入一般為資金（含財(cái)政資金和社會(huì)資金）、人員、設(shè)備等，但考慮到人員、設(shè)備和社會(huì)資金輸入數(shù)據(jù)無(wú)法獲得，且均與財(cái)政資金有一定的正相關(guān)性，所以本文輸入指標(biāo)選定為大氣污染防治財(cái)政資金（包含中央和地方財(cái)政資金）。在輸出方面，大氣污染防治活動(dòng)的直接輸出是降低污染物排放和污染物濃度，主要目的是降低PM2.5濃度，所以輸出指標(biāo)設(shè)定為SO2減排量、NOx減排量和PM2.5下降濃度。

本文以中央專項(xiàng)資金支持的13個(gè)省（區(qū)、市）為決策單元，評(píng)價(jià)時(shí)間段為2013—2017年，與《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施期限相一致。考慮到《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》于2013年9月印發(fā)，2013年大氣資金下達(dá)時(shí)間晚，當(dāng)年無(wú)法發(fā)揮作用，故而評(píng)價(jià)時(shí)間從2014年開(kāi)始，2013年投入資金與2014年資金合并作為2014年的輸入。為了使不同年份之間的數(shù)據(jù)和不同城市之間的數(shù)據(jù)具有可比性，本文將13個(gè)決策單元5年的數(shù)據(jù)放在一個(gè)截面下進(jìn)行評(píng)價(jià)。各省的輸入數(shù)據(jù)來(lái)自于各省上報(bào)數(shù)據(jù)、財(cái)政決算數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)數(shù)據(jù)等，輸出數(shù)據(jù)來(lái)自于2015—2018年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和各省2014—2017年的環(huán)境狀況公報(bào)。

（二）結(jié)果分析

1.分年度效率分析

分年度大氣污染防治財(cái)政資金效率如表3所示。2014—2017年，大氣污染防治財(cái)政資金效率遠(yuǎn)小于1，仍處于“高投入、低產(chǎn)出”的困境。其中，2014—2016年資金效率逐步提升，但2017年下降了62%。從相對(duì)效率的分解因素來(lái)看，2014—2016年，資金效率不高的原因主要是規(guī)模無(wú)效，資金投入規(guī)模與產(chǎn)出不匹配，存在較大的資金冗余。2017年，技術(shù)效率下降了44%，規(guī)模效率下降了近24.5%，說(shuō)明大氣污染防治資金不僅存在較大的資金冗余，同時(shí)在資金使用上存在較大不足。

2.分區(qū)域效率分析

將13個(gè)城市分為京津冀及周邊區(qū)域、長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)三角城市群和珠三角城市群是以城市分類，而非整個(gè)省份，但是由于缺乏城市數(shù)據(jù)，故以省份進(jìn)行簡(jiǎn)單分類。分區(qū)域效率計(jì)算結(jié)果如表4所示。從效率平均值來(lái)看，珠三角的資金效率最高，其次為長(zhǎng)三角，京津冀及周邊區(qū)域的資金效率最低。從效率分解因素來(lái)看，京津冀及周邊區(qū)域資金效率低的原因主要是規(guī)模效率較低。

3.分?。▍^(qū)、市）效率分析

各?。▍^(qū)、市）的大氣污染防治財(cái)政資金效率如表5所示，2014年上海、2016年上海和廣東的資金效率位于生產(chǎn)面的前沿，是表中評(píng)價(jià)結(jié)果的基準(zhǔn)。對(duì)比2014和2017年的相對(duì)效率，有提升的包括北京、山西、山東、內(nèi)蒙古、江蘇、浙江、廣東7個(gè)省份，其余6個(gè)省份均有所下降。

從2014—2017年各省平均相對(duì)效率來(lái)看，相對(duì)效率超過(guò)0.5的僅為上海、廣東、河南，相對(duì)效率不到0.1的包括北京、浙江、河北、天津、山西、山東（按由小到大順序排序）。規(guī)模效率低為主要原因（技術(shù)效率>0.5，規(guī)模效率<0.5）的省份包括河北、山東、內(nèi)蒙古，且處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段。技術(shù)效率低為主要原因（技術(shù)效率<0.5，規(guī)模效率>0.5）的省份包括遼寧和江蘇。同時(shí)存在規(guī)模效率低和技術(shù)效率低的原因（技術(shù)效率<0.5，規(guī)模效率<0.5）的省份包括北京、浙江、天津、山西、安徽，且處于規(guī)模報(bào)酬遞減階段，表明遼寧、江蘇、北京、浙江、天津、山西、安徽7個(gè)?。ㄊ校┰谫Y金的分配和管理上存在一定的不合理性，導(dǎo)致資金冗余和產(chǎn)出不足，應(yīng)進(jìn)一步依據(jù)大氣污染成因，增加關(guān)鍵領(lǐng)域和治理水平較低領(lǐng)域的投入，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，提高資金效率。河北、山東、內(nèi)蒙古、北京、浙江、天津、山西、安徽8個(gè)?。▍^(qū)、市）投資的增加與帶來(lái)的大氣污染治理效果產(chǎn)出的增加不成正比，即單純繼續(xù)增加投資已無(wú)法提高效率[12]，但是并不意味著應(yīng)減少大氣污染防治資金投入，相比較全國(guó)大氣污染防治1.75萬(wàn)億元投入需求而言，當(dāng)前投入不足仍是長(zhǎng)期制約大氣環(huán)境質(zhì)量改善的一個(gè)主要因素。問(wèn)題在于資金的使用和管理需要改進(jìn)，資金投向不合理、預(yù)算執(zhí)行率低等是影響專項(xiàng)資金實(shí)際發(fā)揮作用的主要因素。隨著大氣污染治理的深入，不能單純依靠增加治理投資達(dá)到最優(yōu)的治理效果，還要依靠制度改革與技術(shù)創(chuàng)新等手段來(lái)綜合提高治理成效[6]，從社會(huì)整體治理的高度對(duì)我國(guó)目前的環(huán)境治理機(jī)制和資金管理現(xiàn)狀進(jìn)行改革[11]。

四、影響資金效率的問(wèn)題分析

結(jié)合資金效率分析結(jié)果和中央大氣污染防治專項(xiàng)資金管理情況，發(fā)現(xiàn)各地在專項(xiàng)資金的使用和管理存在如下問(wèn)題。

（一）資金使用與重點(diǎn)任務(wù)匹配性不足，資金分配機(jī)制亟須改進(jìn)

部分省份沒(méi)有結(jié)合本地大氣污染防治的重點(diǎn)任務(wù)細(xì)化資金分配的辦法或標(biāo)準(zhǔn)，而是進(jìn)一步切塊分配到市縣，由市縣兩級(jí)確定項(xiàng)目和組織實(shí)施，資金分配存在機(jī)械化、一刀切的現(xiàn)象，導(dǎo)致資金投向與重點(diǎn)任務(wù)不吻合，缺乏對(duì)區(qū)域?qū)用娲髿馕廴局卫硗度氲慕y(tǒng)籌布局。資金分配機(jī)制的不完善，導(dǎo)致部分大氣污染防治任務(wù)重的市縣卻未獲得資金。部分省份資金支持重點(diǎn)不突出、方向不合理，有的工業(yè)大省在工業(yè)污染控制上安排資金較少，有的省份能力建設(shè)資金安排大于污染治理資金安排。以華北某市為例，該市燃煤污染和揚(yáng)塵污染占污染源的比例為56.4%，但2016年該市將大氣污染防治資金主要用于補(bǔ)貼新能源汽車，其中中央專項(xiàng)資金占74%，資金投向的不合理，相應(yīng)導(dǎo)致資金產(chǎn)出效率的下降。

（二）項(xiàng)目?jī)?chǔ)備基礎(chǔ)薄弱，資金執(zhí)行進(jìn)度滯后

依據(jù)《大氣污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》的要求，省級(jí)財(cái)政部門(mén)在接到國(guó)家下達(dá)的專項(xiàng)資金后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)分解下達(dá)本級(jí)有關(guān)部門(mén)、本行政區(qū)域縣級(jí)以上各級(jí)財(cái)政部門(mén)或項(xiàng)目單位，但多個(gè)省份實(shí)際分解下達(dá)時(shí)間普遍滯后3個(gè)月以上。主要原因在于地方項(xiàng)目前期工作不充分，項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)主體責(zé)任不清、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備嚴(yán)重不足，往往是國(guó)家資金下達(dá)后才開(kāi)始謀劃項(xiàng)目，待資金下達(dá)至各市財(cái)政后由于組織項(xiàng)目、制定分配計(jì)劃等耗時(shí)過(guò)長(zhǎng)，嚴(yán)重制約資金撥付至具體項(xiàng)目，且匆忙分配的項(xiàng)目質(zhì)量不高、變動(dòng)較大，最終導(dǎo)致資金滯留基層財(cái)政部門(mén)、預(yù)算執(zhí)行率偏低，影響資金當(dāng)年發(fā)揮效益。同時(shí)，省級(jí)主管部門(mén)缺乏對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)項(xiàng)目科學(xué)性、規(guī)范性、協(xié)調(diào)性的指導(dǎo)和推進(jìn)，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展緩慢、預(yù)算執(zhí)行率偏低。以2017年為例，截至當(dāng)年12月底，下達(dá)預(yù)算的總體執(zhí)行率僅為49%，不少城市當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行率仍為0，已嚴(yán)重制約資金使用效率。

（三）項(xiàng)目實(shí)施管理機(jī)制不完善，執(zhí)行監(jiān)管需要加強(qiáng)

《大氣污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》要求地方制定具體實(shí)施辦法，建立健全監(jiān)管制度。但實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，仍存在重視程度不夠、監(jiān)管辦法不健全、不落實(shí)，缺乏專項(xiàng)資金項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)管，監(jiān)管手段不完善等問(wèn)題。由于部門(mén)分工、管理制度不完善等原因，某些省份對(duì)項(xiàng)目落實(shí)推動(dòng)不力，導(dǎo)致80%以上的資金滯留基層財(cái)政部門(mén)，項(xiàng)目整體推進(jìn)非常緩慢。對(duì)撥付到市縣級(jí)的大氣專項(xiàng)資金使用情況、項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展和成效缺乏跟蹤，導(dǎo)致對(duì)專項(xiàng)資金的使用情況不能及時(shí)掌握及相應(yīng)調(diào)整。有的城市專項(xiàng)資金管理不規(guī)范，項(xiàng)目實(shí)施單位財(cái)務(wù)管理制度不健全、未制定預(yù)算管理制度，大氣專項(xiàng)資金未執(zhí)行專賬核算，甚至出現(xiàn)將專項(xiàng)資金用于辦公經(jīng)費(fèi)、購(gòu)置辦公設(shè)備和家具等挪用問(wèn)題，影響了資金的使用效果。

（四）全過(guò)程績(jī)效管理尚未確立，需要全面開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)

縱觀大氣污染防治專項(xiàng)資金分配和使用的全過(guò)程，財(cái)政資金全過(guò)程績(jī)效管理手段尚未得到有效應(yīng)用。各省在資金分配使用前未針對(duì)年度任務(wù)編制實(shí)施方案，相應(yīng)的大氣專項(xiàng)資金支出績(jī)效目標(biāo)也未明確，對(duì)于年度資金投入的預(yù)期產(chǎn)出尚不清晰。各地普遍沒(méi)有結(jié)合績(jī)效管理的要求做好工程項(xiàng)目檔案資料規(guī)范存檔，對(duì)準(zhǔn)確評(píng)估專項(xiàng)資金成效造成一定困難。尚未建立統(tǒng)一的大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)方法，缺少規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系以及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。以項(xiàng)目督查、抽查方式開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)的廣度和深度還不夠。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果尚未與資金分配掛鉤，不能發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)的積極作用。此外，當(dāng)前在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程績(jī)效管理中僅僅統(tǒng)計(jì)了預(yù)算執(zhí)行率，對(duì)于反映專項(xiàng)資金支出成效的產(chǎn)出和效果完成情況卻缺乏統(tǒng)計(jì)，因而不能全面、準(zhǔn)確地掌握專項(xiàng)資金支出成效。

五、提升資金效率的政策建議

（一）優(yōu)化資金分配機(jī)制，確保資金投向合理

引導(dǎo)地方政府在大氣污染防治總體目標(biāo)和路徑下進(jìn)行資金分配，避免偏離大氣污染防治整體部署。從任務(wù)領(lǐng)域看，專項(xiàng)資金的投向應(yīng)結(jié)合大氣污染防治攻堅(jiān)方案，優(yōu)先保障國(guó)家確定的重點(diǎn)治理任務(wù)，并因地制宜結(jié)合地方政府確定的重點(diǎn)工作，財(cái)政、生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、工信、交通和能源等多部門(mén)加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)任務(wù)的行業(yè)指導(dǎo)和系統(tǒng)推進(jìn)，確保資金投向更加精準(zhǔn)合理。從空間區(qū)域看，考慮大氣污染防治跨行政區(qū)特點(diǎn)，省級(jí)主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)大氣污染治理投入頂層設(shè)計(jì)，結(jié)合各地市治理任務(wù)需求，加強(qiáng)資金對(duì)各地級(jí)城市的統(tǒng)籌安排力度，防止投入不平衡或不到位導(dǎo)致有關(guān)城市大氣污染治理“短板”效應(yīng)，影響區(qū)域大氣治理整體成效。

（二）加快建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和前期工作，提高資金執(zhí)行進(jìn)度

建議建立項(xiàng)目?jī)?chǔ)備約束機(jī)制，做到“無(wú)儲(chǔ)備無(wú)資金、多儲(chǔ)備多得資金”，倒逼地方提前做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，從而杜絕資金到位而項(xiàng)目不落實(shí)的情況發(fā)生，保障大氣污染防治專項(xiàng)資金執(zhí)行效率。建立明確的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備責(zé)任分工制度和項(xiàng)目入庫(kù)審核制度，明確項(xiàng)目入庫(kù)審核標(biāo)準(zhǔn)及審核程序，省級(jí)相關(guān)主管部門(mén)聯(lián)合組織開(kāi)展項(xiàng)目謀劃、入庫(kù)及資金分配，保障專項(xiàng)資金的投向與環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、計(jì)劃相銜接。提前做好入庫(kù)項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作，按照項(xiàng)目重要性、成熟度實(shí)行分類管理，確保資金到位后，項(xiàng)目能夠及時(shí)開(kāi)工建設(shè)。建議允許地方在項(xiàng)目資金需求中列支項(xiàng)目前期費(fèi)用，加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作質(zhì)量，提高入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量，保障大氣污染防治專項(xiàng)資金有效利用。

（三）完善項(xiàng)目監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程監(jiān)管

建議從項(xiàng)目申報(bào)和儲(chǔ)備、資金分配和下達(dá)、使用和管理、監(jiān)督檢查和成效評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)，全面加強(qiáng)資金使用監(jiān)管，建立一套系統(tǒng)的、完整的專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理制度。省級(jí)主管部門(mén)建立預(yù)算執(zhí)行通報(bào)制度，定期調(diào)度專項(xiàng)資金使用情況和工程項(xiàng)目進(jìn)展情況，督促地方加強(qiáng)對(duì)資金和項(xiàng)目的過(guò)程跟蹤。建立專項(xiàng)資金信息管理平臺(tái)，及時(shí)更新資金和項(xiàng)目進(jìn)展信息，一方面便于相關(guān)部門(mén)的全過(guò)程監(jiān)管，同時(shí)更好地實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目信息公開(kāi)，加強(qiáng)社會(huì)和新聞監(jiān)督。此外，創(chuàng)新項(xiàng)目管理方式，探索大氣污染防治項(xiàng)資金項(xiàng)目管理的社會(huì)化服務(wù)模式，將項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)與實(shí)施工作委托項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)承擔(dān)[13]。

（四）建立全過(guò)程績(jī)效管理系統(tǒng)，加大績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用

建立績(jī)效目標(biāo)申報(bào)及審核制度，各省應(yīng)編制年度大氣專項(xiàng)資金實(shí)施方案，明確大氣專項(xiàng)資金支出的產(chǎn)出和成效。建立有效的績(jī)效跟蹤監(jiān)控制度，監(jiān)測(cè)跟蹤預(yù)算執(zhí)行、項(xiàng)目進(jìn)度、項(xiàng)目產(chǎn)出、績(jī)效目標(biāo)的完成情況。制定績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)價(jià)方法等。同時(shí)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用制度，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與資金分配掛鉤。

（五）加大大氣污染防治技術(shù)創(chuàng)新的支持力度

DEA評(píng)價(jià)方法所述的生產(chǎn)前沿面都是以一定的技術(shù)水平為參照來(lái)衡量相對(duì)的效率，隨著治理技術(shù)水平整體的進(jìn)步，相對(duì)效率也會(huì)發(fā)生變化。建議國(guó)家和地方層面加大對(duì)大氣污染防治技術(shù)研發(fā)的支持力度，加快新技術(shù)的孵化和應(yīng)用，地方在將專項(xiàng)資金分配到具體項(xiàng)目時(shí)，可加大對(duì)采用新技術(shù)項(xiàng)目的支持力度，提高大氣污染防治整體技術(shù)應(yīng)用水平，從而將生產(chǎn)前沿面推進(jìn)到新的技術(shù)高度，提升大氣污染防治資金的效率。

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