農(nóng)村宅基地三權(quán)分置的法律路徑

張岐 竇麗娟 陳雪婷 楊亞莉

【摘 要】 宅基地三權(quán)分置，是對宅基地二元結(jié)構(gòu)的重構(gòu)，為了保障農(nóng)戶福利，同時釋放農(nóng)村經(jīng)濟活力，所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)，是對現(xiàn)行農(nóng)村宅基地最優(yōu)的設(shè)計。在構(gòu)建三權(quán)的法律路徑，探索目前法律困境，設(shè)計合理解決方案，以期對三權(quán)分置提供有益參考。

【關(guān)鍵詞】 資格權(quán) 使用權(quán) 流轉(zhuǎn) 三權(quán)分置

2018年中央一號文件要求“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的三權(quán)分置，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)?！盵1]

一、宅基地三權(quán)分置的分置路徑與權(quán)利性質(zhì)

資格權(quán)、使用權(quán)的分置路徑與權(quán)利性質(zhì)是宅基地三權(quán)分置的分置路徑與權(quán)利性質(zhì)的核心。[2]

（一）資格權(quán)。宅基地以前的權(quán)利結(jié)構(gòu)是所有權(quán)-用益物權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，集體所有權(quán)及其成員的宅基地使用權(quán)，使用權(quán)具有福利性，但使用權(quán)是受限制的用益物權(quán)，無法給集體成員帶來較大的經(jīng)濟效益。二元結(jié)構(gòu)中宅基地使用權(quán)保障集體成員福利，使用權(quán)無法在市場中有效流轉(zhuǎn)，在三權(quán)分置的結(jié)構(gòu)中，所有權(quán)是歸集體所有，集體組織由成員組成，集體成員必然具有成員權(quán)，成員權(quán)就是一種資格權(quán)，資格權(quán)是具有保障集體成員福利的設(shè)置，使用權(quán)不具有身份性的屬性，能在市場上自由流轉(zhuǎn)。

（二）使用權(quán)。三權(quán)分置中的使用權(quán)與二元結(jié)構(gòu)中宅基地使用權(quán)不同，二元結(jié)構(gòu)中宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有的在集體經(jīng)濟組織所有的土地上建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。使用權(quán)是指依法對集體所有的土地予以占有、使用和收益的權(quán)利，并利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的權(quán)利。[3]該使用權(quán)是用益物權(quán)，是對建筑物的占有、使用和收益為目的的權(quán)利，在通常情況下可獨立進行一定程度的處分，也可以使用權(quán)人自己的名義，被轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等。

二、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律重點與難點

宅基地三權(quán)分置政策的意義就是保障農(nóng)民權(quán)益的同時，最大限度的盤活農(nóng)村經(jīng)濟，三權(quán)中使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵。

（一）宅基地使用權(quán)買賣。宅基地的買賣成為村民認(rèn)可的客觀事實，宅基地上房屋買賣的效力認(rèn)定涉及對可流轉(zhuǎn)的認(rèn)識。[4]現(xiàn)行達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識的是，同一集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村居民之間的房屋買賣合同有效，買受方是城鎮(zhèn)居民的其所簽訂的宅基地上房屋買賣合同無效。難題是，對于買賣雙方為不同的集體經(jīng)濟組織的成員所簽訂的宅基地上房屋買賣合同的效力，法院常常認(rèn)定為無效合同。

（二）宅基地使用權(quán)抵押。社會現(xiàn)狀是法律雖禁止宅基地使用權(quán)抵押，但并未禁止農(nóng)民抵押房屋，一旦主張抵押權(quán)的實現(xiàn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)又遇到困境，法律還規(guī)定了房地一體化。抵押權(quán)還存在以下三個問題：1.確權(quán)登記不完善。房屋產(chǎn)權(quán)不明晰是由于農(nóng)村房屋的特殊性，一直無規(guī)范的產(chǎn)權(quán)登記，農(nóng)村房屋抵押首先需要出示宅基地使用權(quán)證和房產(chǎn)證，導(dǎo)致無法抵押貸款。2.農(nóng)村房屋抵押公示方法及公示效力無規(guī)定。法律規(guī)定了物權(quán)抵押的公示方法及公示效力卻對農(nóng)村房屋抵押無規(guī)定。3.農(nóng)村房屋抵押變現(xiàn)難，無法律配套。抵押權(quán)的實現(xiàn)，很多時候是拍賣，農(nóng)村房屋目前的市場小，受限多，難以確定價值。

（三）宅基地使用權(quán)繼承。繼承老宅是人文傳統(tǒng)，當(dāng)房屋作為遺產(chǎn)繼承時，宅基地使用權(quán)一并繼承，但問題是在宅基地使用權(quán)的繼承中是否需要限制繼承人的身份。存在以下三個問題：1.未有房屋情形下的宅基地使用權(quán)能否繼承。2.已經(jīng)與被繼承人分戶，且分到獨立宅基地還能否繼承。3.不屬于同一集體經(jīng)濟組織成員的繼承人能否繼承。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的改革構(gòu)想

宅基地使用權(quán)不能正常在市場上流轉(zhuǎn)，要實現(xiàn)農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，可對宅基地上所建房屋單獨處分，有一種可行的制度是建立法定租賃權(quán)。[5]法定租賃權(quán)的前提條件有兩個：一是房地分離主義，土地及其上的房屋同屬一人所有，而僅將土地或者房屋所有權(quán)讓與他人，受讓人繼續(xù)使用土地時，應(yīng)給付相應(yīng)對價，顧其法律關(guān)系性質(zhì)為租賃;二是土地與房屋同屬一人，但分別轉(zhuǎn)讓，為了解決房地使用矛盾，法律不得已做這種規(guī)定。故法定租賃權(quán)是在我國目前宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的前提下做的過渡。

（一）宅基地上房屋買賣。根據(jù)法定租賃權(quán)，如果農(nóng)民房屋的買受人是非集體成員，則宅基地未同時轉(zhuǎn)讓，形成法定租賃關(guān)系。如果買受人是集體成員，宅基地可以同房屋一并轉(zhuǎn)讓，買受人成為新的宅基地使用權(quán)人。而如果集體成員只想要房子不想要宅基地使用權(quán)，則可以租賃，向集體經(jīng)濟組織對宅基地使用期限簽訂租賃合同。房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移的設(shè)計路徑是，出讓方向房地產(chǎn)主管部門申請集體土地的房屋登記簿及房屋權(quán)屬證書，受讓人繳納宅基地使用租金后，申請辦理房屋所有權(quán)變更登記手續(xù)。

（二）宅基地上房屋抵押。按法定租賃權(quán)理論，一旦房屋抵押權(quán)實現(xiàn)時，受讓主體無任何限制，同時與房屋所在的集體組織產(chǎn)生宅基地法定租賃權(quán)關(guān)系。有兩個要求：一是抵押房屋要有房屋所有權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，便于抵押權(quán)的實現(xiàn);二是辦理了抵押登記。辦理抵押登記是公示方法和公示效力的要求，因為抵押房屋受讓人是不特定的第三人，有必要實行登記要件主義。

（三）宅基地使用權(quán)的繼承。宅基地使用權(quán)對于沒有轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶是永久的、可繼承的，目前很多地方已不再分配宅基地，繼承成為農(nóng)民獲取宅基地的主要方式。只有當(dāng)戶內(nèi)成員都死亡時，才會討論宅基地使用權(quán)的繼承。宅基地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)一并繼承，且繼承主體不受集體經(jīng)濟組織成員資格的限制。

【參考文獻】

[1] 劉圣歡， 楊硯池. 農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)與實施路徑——基于大理市銀橋鎮(zhèn)農(nóng)村宅基地制度改革試點[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）， 2018， 57（05）：51-60.

[2] 高海. 宅基地“三權(quán)分置”的法實現(xiàn)[J]. 法學(xué)家， 2019.

[3] 孫憲忠：《中國物權(quán)法總論》，法律出版社2009年版，第138頁。

[4] 魏華， 戴孟勇. 論宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓[J]. 法律適用， 2014， 000（010）：23-28.

[5] 劉凱湘. 法定租賃權(quán)對農(nóng)村宅基地制度改革的意義與構(gòu)想[J]. 法學(xué)論壇， 2010， 25（1）.

作者簡介：張岐（1994-），男，漢族，江蘇溧陽人，揚州大學(xué)法學(xué)院法律碩士（非法學(xué)）專業(yè)2018級碩士研究生，研究方向：民商法學(xué)。

項目：揚州大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計劃（創(chuàng)新類項目）的結(jié)項。