農(nóng)村土地“三權(quán)分置”法律制度之構(gòu)建

【摘 要】 農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革是國家政策倡導(dǎo)的集體土地產(chǎn)權(quán)之改革方向，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革中一系列問題，如法律屬性、制度構(gòu)造與創(chuàng)新、實踐基礎(chǔ)等也進(jìn)入學(xué)界研究范疇，亦引發(fā)爭議。在改革中，農(nóng)村集團(tuán)土地應(yīng)當(dāng)著重解決所有權(quán)主體缺位、集體經(jīng)濟(jì)組織概念模糊等問題;應(yīng)當(dāng)強調(diào)農(nóng)戶承包身份屬性的同時，也注重其財產(chǎn)屬性;強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性而并不具有身份屬性，強化土地經(jīng)營權(quán)抵押融資背后的處分、收益權(quán)能。在制度創(chuàng)新上，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)農(nóng)村集體組織農(nóng)民身份的法律標(biāo)準(zhǔn)，完善土地經(jīng)營權(quán)的理論基礎(chǔ)和實踐基礎(chǔ)，建立與農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革相配套的制度措施。

【關(guān)鍵詞】 土地承包權(quán) 土地經(jīng)營權(quán) 三權(quán)分置 農(nóng)地所有權(quán)

引 言

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直是我國土地改革的重要內(nèi)容之一，在改革之初，農(nóng)村土地呈現(xiàn)“兩權(quán)分置”的結(jié)構(gòu)，即農(nóng)村土地集體所有權(quán)與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)分置并行，并以《農(nóng)村土地承包法》加以法律規(guī)范。在農(nóng)村土地家庭承包、個體承包、流轉(zhuǎn)經(jīng)營的發(fā)展背景下，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)?；?jīng)營的背景下，農(nóng)村土地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出經(jīng)營權(quán)與承包權(quán)的分離趨勢，農(nóng)村土地由“兩權(quán)分置”逐漸向“三權(quán)分置”發(fā)展的土地利用格局，成為現(xiàn)代我國農(nóng)村土地制度改革的當(dāng)務(wù)之急。在農(nóng)村土地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢下，黨中央、國務(wù)院根據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的實際要求，再次探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，提出了“三權(quán)分置”的改革設(shè)想。“三權(quán)分置”作為全國性改革措施是在2014年才得以確立。2014年9月29日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，11月20日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出了：“堅持農(nóng)村土地集體所有，實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”，其中規(guī)范了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革措施。2017年中央一號文件《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新功能的若干意見》，進(jìn)一步提出了：“落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置辦法”。2017年十九大報告提出：“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地三權(quán)分置制度”。

一、農(nóng)村土地三權(quán)分置改革的現(xiàn)狀分析

三權(quán)分置是指在農(nóng)村現(xiàn)有法律體系已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)土地經(jīng)營權(quán)。集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)都為我國法律所規(guī)定，而土地承包經(jīng)營權(quán)分離為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)后，土地經(jīng)營權(quán)成為新創(chuàng)設(shè)的理論概念。2019年1月1日起新的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》實施，其中規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)，在與農(nóng)村土地承包權(quán)分離后，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)成為了獨立的民事權(quán)利，即土地經(jīng)營權(quán)是負(fù)擔(dān)了土地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)和處分權(quán)能的民事權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)承擔(dān)的是農(nóng)地融資、抵押的功能，而這些功能需要突破農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不具備或受限制的功能，有學(xué)者認(rèn)為，如果在立法上將土地經(jīng)營權(quán)確定為物權(quán)，則可以命名為“耕作權(quán)”或者“耕作經(jīng)營權(quán)”。換言之，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的法律路徑為，土地經(jīng)營權(quán)不以土地占有為目的，而以在農(nóng)村土地上從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營并獲取農(nóng)業(yè)收益為主要目的。相對于集體土地所有權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，三元化權(quán)利體系更能適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革需求，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)能可擴(kuò)大到設(shè)立抵押、折算股份入股企業(yè)、設(shè)立信托等。土地經(jīng)營權(quán)更多體現(xiàn)的是一種經(jīng)濟(jì)價值，因此土地經(jīng)營權(quán)不需要限制主體資格，不需要限制其流轉(zhuǎn)范圍。

二、農(nóng)村土地三權(quán)分置的制度窘境

在我國農(nóng)業(yè)化規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程、農(nóng)村人口分留等進(jìn)程中，農(nóng)村土地不管現(xiàn)行法律規(guī)定的“兩權(quán)分置”，還是逐漸走向的“三權(quán)分置”，都存在如下的制度困境，有礙于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的發(fā)展。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)窘境。在現(xiàn)行法律規(guī)定下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)窘境主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村土地集中經(jīng)營難大。在農(nóng)村土地承包過程中，集體分配土地的基本方式是將土地質(zhì)量、土地距離和農(nóng)戶居住地等因素作為土地承包的主要標(biāo)準(zhǔn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題、農(nóng)村人口自然增減和嫁娶等因素進(jìn)一步導(dǎo)致土地經(jīng)營分散，國家惠農(nóng)政策和土地經(jīng)營者的收益增加等因素導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價格升高。因此，農(nóng)村土地經(jīng)營中出現(xiàn)了集中經(jīng)營困難和經(jīng)營成本較高等現(xiàn)實問題。二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序復(fù)雜。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式除抵押之外，還有互換、出租、轉(zhuǎn)讓等方式。

（二）農(nóng)村土地融資困難。農(nóng)村土地的融資功能主要是通過農(nóng)村土地的出租、互換、轉(zhuǎn)包和抵押等方式來實現(xiàn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的迅猛發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀出現(xiàn)了明顯改變?，F(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有權(quán)與家庭承包經(jīng)營權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)已經(jīng)不能充分實現(xiàn)土地使用價值和交換價值的現(xiàn)實融資需要?，F(xiàn)實需要將農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)給土地股份合作社、家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)和種植大戶等主體進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營。承包主體與經(jīng)營主體的逐漸分離將分解土地承包經(jīng)營權(quán)為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)。增加農(nóng)民收入和滿足農(nóng)民融資是農(nóng)村土地三權(quán)分置政策的主要宗旨。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計和法律規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)村土地融資功能大受限制，此種融資困境主要表現(xiàn)為：農(nóng)村土地的抵押權(quán)能受到限制。

三、農(nóng)村土地三權(quán)分置的制度功能

（一）創(chuàng)新農(nóng)村土地集體所有制的實現(xiàn)方式。農(nóng)村土地集體所有是現(xiàn)行法律規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)制度。由于土地集體所有和經(jīng)營權(quán)曾經(jīng)高度合一，因而出現(xiàn)了農(nóng)村土地集體統(tǒng)一經(jīng)營的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。在綜合考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本情況后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度的實施，確立了農(nóng)村土地集體所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)分離的法律制度。在已有的農(nóng)村土地改革實踐中，農(nóng)村土地三權(quán)分置開創(chuàng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的制度改革與創(chuàng)新。普通農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均可流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，從而共同構(gòu)建農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和專業(yè)化經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。因此，農(nóng)村土地三權(quán)分置改革順應(yīng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的需要和土地要素有效流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實要求。

（二）實現(xiàn)新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和適度規(guī)?；?jīng)營。自農(nóng)村土地“二輪承包”之后，農(nóng)業(yè)經(jīng)營基本上形成了小地塊耕作的分散耕作模式?！敖蛔銍业摹⒘糇慵w的、剩下的是自己的”，此種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式在一定時期內(nèi)帶動了農(nóng)民經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，此種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式生產(chǎn)效率低、抗風(fēng)險能力差的缺點開始顯現(xiàn)。實踐經(jīng)驗證明農(nóng)村土地三權(quán)分置確實很好地解決了這一問題，確實取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。土地經(jīng)營權(quán)的獲得不需要具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，只要具備農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體均可經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)程序獲得土地經(jīng)營權(quán)。

（三）負(fù)載農(nóng)戶社會保障功能和托底作用?，F(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度目標(biāo)之一為對農(nóng)民生活的保障，主要體現(xiàn)為農(nóng)村土地承包的無償性。集體組織成員無償承包農(nóng)村土地的使用權(quán)承擔(dān)了農(nóng)村社會保障制度的功能。為了提高農(nóng)民收入水平，法律創(chuàng)設(shè)的土地承包經(jīng)營權(quán)無償取得制度成為了農(nóng)村社會保障的替代制度?，F(xiàn)代社會農(nóng)村勞動力流動性逐年增強，土地承包經(jīng)營權(quán)的無償性也保證了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。近年來，農(nóng)村土地的社會保障功能并沒有得到較好的落實。

四、農(nóng)村土地三權(quán)分置的理論構(gòu)建和實施路徑

（一）完善土地經(jīng)營權(quán)的理論基礎(chǔ)和基本權(quán)能。從法律屬性上，土地經(jīng)營權(quán)可被定性為用益物權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)作為新創(chuàng)設(shè)的民事權(quán)利，其本身依附于農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)而存在。在農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上設(shè)立用益物權(quán)并不存在理論障礙。從農(nóng)村土地利用的實踐經(jīng)驗來看，土地經(jīng)營權(quán)被定性為物權(quán)符合客觀現(xiàn)實。土地經(jīng)營權(quán)被定性為用益物權(quán)，權(quán)利人取得對世效力的物權(quán)效果，更有利于維護(hù)交易安全，能夠保障權(quán)利人經(jīng)營土地而投入的資金安全。作為抵押標(biāo)的的土地經(jīng)營權(quán)被定性為物權(quán)，方能被金融機(jī)構(gòu)所接受。

（二）建立農(nóng)村土地三權(quán)分置的制度保障和配套措施。農(nóng)村土地三權(quán)分置需要建立在權(quán)責(zé)明確的登記管理體系之上，尤其是農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記上。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)，是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中導(dǎo)入社會資本，進(jìn)而提升農(nóng)業(yè)社會化和規(guī)?；?。各地已經(jīng)開始建立一些農(nóng)村土地交易平臺，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易平臺的主要功能在于引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)和交易。除此之外，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)交易平臺要發(fā)揮既有的促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的增值作用，更應(yīng)承擔(dān)為農(nóng)村提供土地市場的流轉(zhuǎn)信息，為相關(guān)的社會資本獲取土地經(jīng)營權(quán)提供交易信息，進(jìn)而推動土地經(jīng)營權(quán)的快速流轉(zhuǎn)。

（三）農(nóng)村土地三權(quán)分置的立法完善。在農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置后，需要完善相關(guān)立法和修改相關(guān)法律法規(guī)來確認(rèn)“三權(quán)分置”的改革試點成果，如土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性和基本權(quán)能、土地經(jīng)營權(quán)的抵押制度、土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制以及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)。與此同時，針對農(nóng)村土地三權(quán)分置的立法完善和法律法規(guī)修改還應(yīng)當(dāng)為未來農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革留下一定的改革空間。如針對承包權(quán)的法律規(guī)制和制度設(shè)計。在全面深化改革的背景下，農(nóng)村土地三權(quán)分置的立法完善需要從專項立法或者修改現(xiàn)有法律法規(guī)的方式上全面破除制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的保守和過時的法律規(guī)制和制度體系。

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作者簡介：陳燚（1995—），男，漢族，河南信陽人，昆明理工大學(xué)法學(xué)院2018級法律碩士研究生，研究方向：法學(xué)理論。