當(dāng)前金融科技監(jiān)管現(xiàn)狀及挑戰(zhàn)

陳鴿

摘要： 與金融科技新業(yè)態(tài)不斷出現(xiàn)的快速發(fā)展相比，我國(guó)對(duì)金融科技業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管總體較為寬松，或?qū)?duì)金融穩(wěn)定帶來一定風(fēng)險(xiǎn)。本文系統(tǒng)地梳理國(guó)內(nèi)外金融科技監(jiān)管現(xiàn)狀，分析金融監(jiān)管可能面臨的挑戰(zhàn)，提出針對(duì)性建議，為完善我國(guó)金融科技監(jiān)管提供參考。

關(guān)鍵詞： 金融科技? 區(qū)塊鏈? 加密貨幣? 金融監(jiān)管

近年來，數(shù)字貨幣、區(qū)塊鏈、移動(dòng)支付以及網(wǎng)絡(luò)金融服務(wù)迅速成為金融服務(wù)業(yè)的亮眼新星，在普惠金融方面發(fā)揮了巨大作用。與金融科技的發(fā)展速度相比，目前國(guó)內(nèi)外對(duì)金融科技的金融監(jiān)管程度較傳統(tǒng)金融業(yè)要低，總體以支持金融科技新業(yè)態(tài)發(fā)展為主，對(duì)金融科技發(fā)展中存在的問題也呈現(xiàn)出單個(gè)行為監(jiān)管的特點(diǎn)，缺少系統(tǒng)性和前瞻性。過于寬松的軟監(jiān)管或?qū)⒋蚱平鹑诜?wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性管理環(huán)境，國(guó)際層面的跨境金融服務(wù)管轄權(quán)問題也日益突出，極易引發(fā)金融科技跨行業(yè)、跨境套利，影響金融穩(wěn)定。

一、金融科技監(jiān)管現(xiàn)狀

（一）國(guó)際領(lǐng)域監(jiān)管現(xiàn)狀

由于很多發(fā)達(dá)國(guó)家以及發(fā)展中國(guó)家都存在有不同程度的金融科技創(chuàng)新，因此多國(guó)對(duì)金融科技的監(jiān)管均有涉獵，但對(duì)不同類型的金融科技以及同一類型的金融科技新業(yè)態(tài)的監(jiān)管尺度不盡相同。以跨境外匯交易服務(wù)相關(guān)金融科技為例，不同國(guó)家對(duì)該業(yè)務(wù)的監(jiān)管存在較大差異，總體以發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實(shí)施嚴(yán)厲管理、其他經(jīng)濟(jì)體寬松管理為主。如，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞，新西蘭等國(guó)一般對(duì)外匯保證金交易實(shí)行牌照準(zhǔn)入，并設(shè)定較為嚴(yán)格的管理措施，且美國(guó)實(shí)施重罰和“長(zhǎng)臂”管轄。另一些國(guó)家如塞浦路斯、塞舌爾等，對(duì)外匯牌照和支付牌照的監(jiān)管則較為寬松。而我國(guó)則要求通過外匯指定銀行等金融機(jī)構(gòu)辦理外匯交易業(yè)務(wù)。近年來，為我國(guó)境內(nèi)居民提供網(wǎng)絡(luò)炒匯業(yè)務(wù)的多為境外公司，在對(duì)公眾解釋時(shí)常會(huì)以塞浦路斯等國(guó)的外匯交易牌照作為其合法業(yè)務(wù)資質(zhì)的證明。這些持外國(guó)外匯交易牌照的跨境網(wǎng)絡(luò)炒匯公司并沒有在中國(guó)境內(nèi)提供合法外匯交易的法規(guī)依據(jù)支持，因此相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)際屬于“無照駕駛”。同樣，持其他國(guó)家外匯交易牌照的公司很難在發(fā)達(dá)國(guó)家提供外匯交易服務(wù)，否則將面臨發(fā)達(dá)國(guó)家的嚴(yán)厲處罰。

（二）中國(guó)監(jiān)管現(xiàn)狀

目前，我國(guó)對(duì)金融科技的監(jiān)管主要分散在支付、投資、加密貨幣和外匯按金交易等業(yè)務(wù)的管理上，各領(lǐng)域的監(jiān)管也以單個(gè)行為監(jiān)管為主，缺少系統(tǒng)性管理框架。在支付領(lǐng)域，金融科技需要申請(qǐng)?jiān)S可牌照方能涉足支付業(yè)務(wù)。在投資領(lǐng)域，為控制由金融科技如余額寶等產(chǎn)品的貨幣市場(chǎng)基金集中大規(guī)模贖回可能對(duì)金融體系造成的沖擊，降低貨幣市場(chǎng)基金擠兌的潛在風(fēng)險(xiǎn)，中國(guó)人民銀行和中國(guó)證監(jiān)會(huì)于2018年6月對(duì)所有貨幣市場(chǎng)基金的即期贖回設(shè)定了1萬元人民幣（合1560美元）的上限，并禁止相關(guān)科技企業(yè)利用自有資金為即時(shí)贖回提供融資，同時(shí)要求相關(guān)科技企業(yè)通過新成立的國(guó)有清算機(jī)構(gòu)——網(wǎng)聯(lián)清算有限公司清算款項(xiàng)，并從2019年1月開始科技企業(yè)須將100%的客戶余額存入中國(guó)人民銀行的準(zhǔn)備金賬戶，以對(duì)備付金進(jìn)行隔離。在加密貨幣領(lǐng)域，2017年9月4日，中國(guó)央行等七部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)的公告》，全面叫停代幣融資。在外匯按金交易方面，凡未經(jīng)批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)擅自開展外匯按金交易的，均屬于違法行為;客戶（單位和個(gè)人）委托未經(jīng)批準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行外匯按金交易（無論以外幣或人民幣作保證金）的，也屬違法行為。

二、對(duì)金融監(jiān)管的挑戰(zhàn)

（一）跨國(guó)、跨行業(yè)監(jiān)管套利較為突出

從行業(yè)看，目前各國(guó)對(duì)金融科技的監(jiān)管總體處于起步和問題導(dǎo)向臨時(shí)處理階段，包括中國(guó)在內(nèi)，尚未有國(guó)家或國(guó)際組織對(duì)金融科技建立一套成熟有效的監(jiān)管規(guī)則或類似巴塞爾協(xié)議的多邊管理規(guī)則，金融科技較傳統(tǒng)銀行的發(fā)展環(huán)境要更加寬松，部分領(lǐng)域甚至存在監(jiān)管空白。從運(yùn)行模式看，以跨境金融服務(wù)為例，金融科技擺脫了傳統(tǒng)的商業(yè)存在模式，金融科技公司可未在他國(guó)設(shè)立商業(yè)存在情況下通過互聯(lián)網(wǎng)提供跨境支付以及其他金融活動(dòng)，因此服務(wù)對(duì)象東道國(guó)無法對(duì)其在境內(nèi)開展的金融活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。從各國(guó)監(jiān)管差異看，不同國(guó)家對(duì)外匯交易平臺(tái)、比特幣等金融科技創(chuàng)新的監(jiān)管態(tài)度和尺度不一，會(huì)造成服務(wù)對(duì)象所在國(guó)無法通過雙邊或多邊協(xié)作方式取締在其境內(nèi)非法開展跨境金融服務(wù)的境外交易平臺(tái)。

（二）跨國(guó)服務(wù)監(jiān)管責(zé)任的管轄權(quán)問題突出

對(duì)于金融科技相關(guān)的跨境金融業(yè)務(wù)，服務(wù)主體在A國(guó)注冊(cè)和經(jīng)營(yíng)、服務(wù)對(duì)象分布在B國(guó)等其他國(guó)家的情況普遍，導(dǎo)致服務(wù)對(duì)象所在國(guó)對(duì)相關(guān)金融業(yè)務(wù)的監(jiān)管立場(chǎng)通常需與國(guó)際多邊合作協(xié)議掛鉤，涉及更為復(fù)雜的國(guó)際合作層面問題，我國(guó)也面臨同樣問題。與美國(guó)長(zhǎng)臂監(jiān)管不同，我國(guó)尚無長(zhǎng)臂監(jiān)管相關(guān)法規(guī)條款。因此跨境金融服務(wù)發(fā)生后，我國(guó)對(duì)該筆交易是否具有管轄權(quán)、如何落實(shí)對(duì)境外機(jī)構(gòu)的管理尚無定論，國(guó)際層面的違規(guī)責(zé)任追索因涉及兩國(guó)監(jiān)管框架會(huì)變得十分復(fù)雜。這也是央行、外匯局在處置尚未涉及詐騙、洗錢的跨境非法網(wǎng)絡(luò)炒匯、代幣融資發(fā)行時(shí)多為清理、關(guān)閉平臺(tái)為主，較難實(shí)施更有效、嚴(yán)厲處置的一個(gè)重要原因。

（三）金融科技混業(yè)經(jīng)營(yíng)對(duì)分業(yè)監(jiān)管框架提出挑戰(zhàn)

我國(guó)金融業(yè)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管，各部門的多數(shù)管理法規(guī)都有很明確的監(jiān)管對(duì)象。但金融科技的主體實(shí)際為科技企業(yè)，其提供的金融活動(dòng)可能跨越多個(gè)行業(yè)，且存在不同性質(zhì)金融活動(dòng)的交融、嵌套。如支付寶，其本身是支付機(jī)構(gòu)，向消費(fèi)者提供支付服務(wù)，但同時(shí)其又提供了諸如余額寶、花唄、借唄等服務(wù)，同時(shí)也向第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)開放嵌套保險(xiǎn)、外幣兌換等服務(wù)，形成一條金融服務(wù)鏈。金融科技的多維金融服務(wù)對(duì)現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管提出挑戰(zhàn)，單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)僅能獲取金融服務(wù)鏈條上某一截段的信息片段，無法獲取相關(guān)業(yè)務(wù)的全部監(jiān)管信息。相關(guān)監(jiān)管短板將直接導(dǎo)致對(duì)金融科技業(yè)務(wù)的監(jiān)管較傳統(tǒng)商業(yè)銀行業(yè)務(wù)薄弱，可能會(huì)在監(jiān)管層面造成金融科技公司與傳統(tǒng)商業(yè)銀行營(yíng)商環(huán)境的非中性，致使傳統(tǒng)商業(yè)銀行在業(yè)務(wù)創(chuàng)新以及市場(chǎng)拓展上面臨瓶頸，甚至可能發(fā)生業(yè)務(wù)流失。如當(dāng)前第三方支付業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，導(dǎo)致很多個(gè)人存款沉淀在第三方支付機(jī)構(gòu)提供的理財(cái)產(chǎn)品中，致使銀行零售儲(chǔ)蓄存款下滑。

（四）隱私數(shù)據(jù)提取難和數(shù)據(jù)缺失容易架空金融監(jiān)管

通常金融科技涉及大量的個(gè)人用戶隱私數(shù)據(jù)，一方面數(shù)據(jù)是屬于用戶還是金融科技公司目前即使在國(guó)際領(lǐng)域也未有定論，因此用戶數(shù)據(jù)的歸屬權(quán)和處置權(quán)沒有明確，監(jiān)管部門在提取用戶數(shù)據(jù)時(shí)面臨向誰提取、如何提取的問題。另一方面，用戶隱私數(shù)據(jù)涉及個(gè)人數(shù)據(jù)，各監(jiān)管部門也面臨是否對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)具有管轄權(quán)和提取權(quán)的法律問題，數(shù)據(jù)的過度提取可能侵害消費(fèi)者隱私。除面臨現(xiàn)有數(shù)據(jù)如何提取外，監(jiān)管部門還面臨監(jiān)管范圍內(nèi)無數(shù)據(jù)可提取的情況。以外匯領(lǐng)域?yàn)槔?，?guó)際收支數(shù)據(jù)的提取基本是建立在銀行清算基礎(chǔ)上，但私人加密貨幣結(jié)算可以繞過銀行系統(tǒng)直接實(shí)現(xiàn)資金轉(zhuǎn)移。如利用加密貨幣交易套取外匯，境內(nèi)居民可通過在境內(nèi)平臺(tái)購買比特幣，并通過境外平臺(tái)賣出比特幣，即可突破個(gè)人5萬美元的購匯額度限制，套取外匯的同時(shí)未在境內(nèi)銀行體系內(nèi)留下任何外匯數(shù)據(jù)。另一個(gè)例子是跨境非法網(wǎng)絡(luò)炒匯，即使是非詐騙性質(zhì)的跨境非法網(wǎng)絡(luò)炒匯，通過涉及境內(nèi)人民幣賬戶、境外外幣賬戶，境內(nèi)消費(fèi)者可直接通過網(wǎng)絡(luò)炒匯平臺(tái)購買外幣、賣出外幣，但相關(guān)購買和出售行為在境內(nèi)銀行體系內(nèi)僅反應(yīng)為人民幣借方、貸方資金進(jìn)出流水，而無法采集境外外幣交易流水?dāng)?shù)據(jù)。

三、對(duì)策建議

（一）協(xié)調(diào)搭建一體化監(jiān)管框架

深化金融管理改革，協(xié)調(diào)多部門探索搭建集機(jī)構(gòu)、功能和行為監(jiān)管為一體的金融監(jiān)管體系，解決金融科技混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)中可能涉及的跨業(yè)監(jiān)管問題。

（二）維持金融業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中性環(huán)境

一方面，謹(jǐn)慎對(duì)待金融科技涉足批發(fā)業(yè)，避免在監(jiān)管滯后時(shí)期允許金融科技冒進(jìn)批發(fā)業(yè)，降低因金融科技公司發(fā)展過度、替代銀行業(yè)過度造成的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，需加快推進(jìn)銀行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高銀行業(yè)務(wù)的數(shù)字化水平。

（三）提升金融監(jiān)管信息化水平

在繼續(xù)開展主權(quán)加密貨幣研究的同時(shí)，以境內(nèi)加密貨幣交易平臺(tái)為抓手，加強(qiáng)對(duì)加密貨幣境內(nèi)交易的監(jiān)管，并通過代碼標(biāo)記等形式追蹤加密貨幣跨境傳輸、交易情況，加強(qiáng)對(duì)加密貨幣跨境交易的反洗錢和外匯監(jiān)管力度。

（四）加強(qiáng)國(guó)際協(xié)作減少跨國(guó)監(jiān)管套利

協(xié)調(diào)雙邊或多邊金融科技監(jiān)管要求，提高金融科技監(jiān)管口徑的一致性，降低金融科技跨國(guó)監(jiān)管套利。組建國(guó)際層面的金融科技管理組織，制定金融科技的國(guó)際基本監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則，促進(jìn)金融科技健康發(fā)展。如由金融穩(wěn)定委員會(huì)密切監(jiān)測(cè)金融科技風(fēng)險(xiǎn)，并視需要制定多邊應(yīng)對(duì)措施。

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作者單位：中國(guó)人民銀行金華市中心支行