財政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險機(jī)制分析及其體系優(yōu)化建議

賀美玲　涂光楠　黃珍　邵雯萱

摘要： 農(nóng)業(yè)作為我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，同時又是發(fā)展薄弱的產(chǎn)業(yè)。其發(fā)展是實現(xiàn)我國戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型、進(jìn)而突破中等收入國家陷阱的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)保險作為我國發(fā)揮對農(nóng)業(yè)“適度保護(hù)”的工具，對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有巨大的潛在影響?，F(xiàn)階段，國內(nèi)不同產(chǎn)區(qū)對農(nóng)業(yè)保險保障水平的定義還需進(jìn)一步明晰，農(nóng)業(yè)保險與財政補(bǔ)貼聯(lián)合互動機(jī)制還缺乏適應(yīng)性及規(guī)范性。政策性農(nóng)業(yè)保險助力農(nóng)業(yè)發(fā)展亟需一個更有效益的財政補(bǔ)貼體系，以提升農(nóng)業(yè)保險保障水平，以期農(nóng)業(yè)保險在我國倡農(nóng)薦農(nóng)政策環(huán)境下取得重要突破。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)業(yè)保險? 財政補(bǔ)貼? 聯(lián)合互動

農(nóng)業(yè)保險具有分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險、促進(jìn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的作用。根據(jù)金融服務(wù)“三農(nóng)”發(fā)展的相關(guān)要求，我國深入推進(jìn)農(nóng)險橫縱比，不斷拓寬覆蓋群體，積極創(chuàng)新農(nóng)險險種。2019年5月29日，中央全面深化改革委員會第八次會議審議并原則同意《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，該《意見》首先明確了農(nóng)業(yè)保險的政策性屬性，表明實現(xiàn)財政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險的聯(lián)動發(fā)展機(jī)制的完善和優(yōu)化，是推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險服務(wù)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。

一、財政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險互動運(yùn)行機(jī)制分析

（一）財政補(bǔ)貼引入機(jī)制

作為一國重要的宏觀調(diào)控手段之一，財政補(bǔ)貼以再生產(chǎn)環(huán)節(jié)為標(biāo)準(zhǔn)，可分為生產(chǎn)補(bǔ)貼，流通補(bǔ)貼和消費(fèi)補(bǔ)貼。生產(chǎn)補(bǔ)貼中對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼直接體現(xiàn)某階段或某時期我國對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的扶持，可在一定程度上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。然而，這一傳統(tǒng)財政補(bǔ)貼方法有著明顯的弊端，其中，最重要的即是市場失靈。財政補(bǔ)貼通過與農(nóng)業(yè)保險的串聯(lián)互動相對較好地解決了這一問題，將財政補(bǔ)貼引入農(nóng)業(yè)保險，在充分發(fā)揮國家宏觀調(diào)控作用的同時，可給市場機(jī)制的運(yùn)作留有較大的空間，以實現(xiàn)資源的有效配置。

（二）運(yùn)行體系分析

我國農(nóng)險財補(bǔ)作用的主體仍是農(nóng)戶，由政府直接給予農(nóng)戶一定的保費(fèi)補(bǔ)貼，這部分比重較高，較小比例通過給保險公司成本補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等方式發(fā)放。針對保費(fèi)來源，目前我國采取的大都是多層次政府保費(fèi)補(bǔ)貼聯(lián)合互動的方式，具體為以下三種分配類型：一是固定型保費(fèi)補(bǔ)貼比例分?jǐn)偅磳τ谑?nèi)不同的地區(qū)政府設(shè)定固定的保費(fèi)補(bǔ)貼繳納比例，其余部分由國家統(tǒng)一財政撥款補(bǔ)齊。二是差異型保費(fèi)補(bǔ)貼比例分?jǐn)?，即不同省份的省、市、縣地方政府根據(jù)一定的指標(biāo)劃分財政補(bǔ)貼費(fèi)用繳納比例，這種分配方式避開了固定式的、一刀切的弊端，實用性更強(qiáng)。三是機(jī)動型保費(fèi)補(bǔ)貼比例分?jǐn)?，即地方政府結(jié)合自身實際，自主協(xié)商確定保費(fèi)補(bǔ)貼比例。在以上三種分配模式中，后兩種將地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平納入到分配考慮之中，在一定程度上減少了區(qū)域間財政補(bǔ)貼不公現(xiàn)象。在財政補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)保險聯(lián)合互動機(jī)制中，確定合理的財政補(bǔ)貼分?jǐn)傊黧w、分配方式及分配額度，是農(nóng)業(yè)保險能否發(fā)揮作為我國政策性支農(nóng)、惠農(nóng)工具作用的關(guān)鍵。何種財政補(bǔ)貼模式能體現(xiàn)農(nóng)險財補(bǔ)的公平性，保證其具有較高的風(fēng)險保障水平，以實現(xiàn)財政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險優(yōu)化的目的，是現(xiàn)階段我國需要解決的難題。

（三）財政補(bǔ)貼與農(nóng)險結(jié)合的特性分析

農(nóng)業(yè)保險與財政補(bǔ)貼的結(jié)合具有內(nèi)在合理性，原因在于農(nóng)業(yè)保險具有高賠付率、高風(fēng)險性、高溢出性的特性。一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)災(zāi)害頻發(fā)，保險公司承受風(fēng)險過大，開發(fā)動機(jī)小;另一方面，農(nóng)業(yè)保險的強(qiáng)外部效應(yīng)，削弱了農(nóng)民投保動機(jī)。所以農(nóng)業(yè)保險市場常表現(xiàn)為供需同缺的情況。這是農(nóng)業(yè)保險社會效益的高溢出性決定的，其必須與財政補(bǔ)貼結(jié)合發(fā)揮作用的特質(zhì)。同時相對于其他險種，農(nóng)險財補(bǔ)也是政府扶貧的重要工具。農(nóng)業(yè)作為我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，近幾十年遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，機(jī)械化和科技化水平與發(fā)達(dá)國家差距較大，此種形勢下，農(nóng)業(yè)保險助力精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略顯示著其巨大的潛力。然而，現(xiàn)階段我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展水平還處于低端，開發(fā)險種不足、政府保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制設(shè)計尚未規(guī)范化。

二、指標(biāo)分析

對于財政補(bǔ)貼投入農(nóng)險力度的指標(biāo)分析，可以從保費(fèi)補(bǔ)貼率、補(bǔ)貼品種和補(bǔ)貼項目三個方面入手，從政府投入大小及分配來考察財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險是否具有合理性。其中對于補(bǔ)貼品種，主要分為特色農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼、重點(diǎn)扶持農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼和一般項目補(bǔ)貼。補(bǔ)貼項目包含投保人直接保費(fèi)補(bǔ)貼、保險公司經(jīng)營管理和稅收優(yōu)惠補(bǔ)貼以及巨災(zāi)下的再保險補(bǔ)貼。保費(fèi)補(bǔ)貼率高低主要體現(xiàn)為財政補(bǔ)貼的“深度”，由補(bǔ)貼品種可以反映財政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險的廣度及國家當(dāng)前重點(diǎn)扶持的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。補(bǔ)貼項目體現(xiàn)政府對于補(bǔ)貼金額分配情況。就近年我國情況來看，財政部不斷加大對農(nóng)業(yè)保險的支持力度。據(jù)統(tǒng)計，2018年中央財政撥付農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)補(bǔ)貼資金199億元，為1.95億戶農(nóng)戶提供風(fēng)險保障3.46萬億元，通過投入運(yùn)作，補(bǔ)貼資金放大174倍。通過加大對農(nóng)業(yè)保險公司的優(yōu)惠補(bǔ)貼，目前我國已建成基層農(nóng)業(yè)保險服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)40萬個，有近50萬基層服務(wù)人員投入到農(nóng)險惠農(nóng)服務(wù)中。農(nóng)業(yè)保險的深度和密度得以不斷加大。

三、農(nóng)險發(fā)展的財政補(bǔ)貼體系優(yōu)化方案

（一）配套法律法規(guī)體系亟待完善

高度法制下的農(nóng)業(yè)保險是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一大紅利。通過實施政府主導(dǎo)參與型的農(nóng)業(yè)保險，以不斷完善的農(nóng)作物保險法律法規(guī)為依托，建立農(nóng)作物保險公司，提供農(nóng)作物直接保險和由中央政府統(tǒng)一組建的全國農(nóng)業(yè)保險公司進(jìn)行農(nóng)業(yè)再保險。首先，應(yīng)明確政府在政策性農(nóng)業(yè)保險中的角色，商業(yè)保險公司作為企業(yè)，應(yīng)給予其充分的自主權(quán)，這樣才能充分調(diào)度市場的力量;其次，關(guān)于農(nóng)業(yè)保險公司承保理賠程序的法規(guī)還較為籠統(tǒng)，保險公司理賠標(biāo)準(zhǔn)還需進(jìn)一步制度化。而要滿足這些要求，獲得國家的法制支持是首要條件。我國只有加快農(nóng)業(yè)保險的法制建設(shè)，使農(nóng)業(yè)保險活動真正有法可依，才能為當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)保險市場解決供需短缺的局面打開突破口。

（二）合理解決“兩大矛盾”

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品流通不確定性較大，因而需要有效、可行的風(fēng)險管理工具為其可持續(xù)發(fā)展提供保障，這決定了農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展是一個動態(tài)調(diào)整的過程，為保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)產(chǎn)品市場的安全，需要不斷創(chuàng)新農(nóng)險產(chǎn)品以應(yīng)對不同風(fēng)險。加之我國幅員遼闊，不同地域間和各型各色的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)模式都有差異，同種農(nóng)產(chǎn)品在不同的地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營模式也會有很大區(qū)別，所以需要配備從事農(nóng)業(yè)保險的各方面人才，這時，人才的引入就顯得尤為重要。但由于我國金融行業(yè)起步晚，市場的規(guī)范程度與西方發(fā)達(dá)國家還存在一定差距，具備相應(yīng)專業(yè)知識技能的人才較少，尤其是對于農(nóng)業(yè)保險方面的人才，我國的重視程度還不夠，對相關(guān)領(lǐng)域的人才培訓(xùn)還缺乏良性的激勵機(jī)制。反過來看，如果國家加大了對人力資源和專業(yè)技能的投入，保險公司的成本勢必上升，首先就會表現(xiàn)在農(nóng)民保費(fèi)的提高。在這個機(jī)制中，保費(fèi)的上升和創(chuàng)新性農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的創(chuàng)制存在一定的時間差，由于成果的滯后性，農(nóng)戶投保的積極性會在一定程度上有所削弱。所以，如何平衡農(nóng)險創(chuàng)新和保費(fèi)上升致使農(nóng)戶投保積極性下降的矛盾，是需要解決的一大矛盾。第二大矛盾產(chǎn)生于農(nóng)戶低收入和政府財政補(bǔ)貼比例的權(quán)衡?，F(xiàn)階段，我國的財政補(bǔ)貼主要是通過政府承擔(dān)一部分保費(fèi)來實現(xiàn)。當(dāng)政府補(bǔ)貼力度過小時，財政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險不能發(fā)揮實質(zhì)性的作用，對于農(nóng)民投保的激勵作用不大;若政府補(bǔ)貼力度過大，則會在一定程度上抑制農(nóng)戶自主改良生產(chǎn)方式的積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過多依賴政策補(bǔ)貼，通過農(nóng)業(yè)保險實行間接補(bǔ)貼扶持農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢得不到體現(xiàn)，這便是財政補(bǔ)貼的道德風(fēng)險。因此，簡單地提高財政補(bǔ)貼水平并不一定能有效解決農(nóng)民投保率過低的問題，反而會抑制農(nóng)業(yè)發(fā)展。同時如果下發(fā)過多的補(bǔ)貼，保險公司的業(yè)務(wù)目標(biāo)也會異化，使其經(jīng)營目標(biāo)將從如何提高公司價值導(dǎo)向爭取更多補(bǔ)貼，可能增加虛假賠付的概率。為此，要合理確定保險組織和參保農(nóng)戶的損失分擔(dān)比例，同時要避免足額承保，給投保人留有較大的自留額，實行一定比例的絕對免賠率，使農(nóng)戶在具備一定抗風(fēng)險能力的同時，能夠積極探索改進(jìn)自身生產(chǎn)模式，提高社會效益。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險財政支出機(jī)制

從財政補(bǔ)貼助力農(nóng)業(yè)保險的三大指標(biāo)出發(fā)，擴(kuò)展財政補(bǔ)貼的內(nèi)涵和外延。針對農(nóng)民參保動機(jī)不強(qiáng)、農(nóng)業(yè)保險市場不活躍等問題，政府應(yīng)該提高補(bǔ)貼險種的多樣化和特色化，激勵多種類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)大戶加入農(nóng)業(yè)保險市場。其次，創(chuàng)新性引入更多的補(bǔ)貼項目，打破現(xiàn)有的幾種財政補(bǔ)貼進(jìn)入農(nóng)業(yè)保險方式的局限。再有，完善保費(fèi)補(bǔ)貼分擔(dān)機(jī)制，農(nóng)業(yè)保險財政補(bǔ)貼無疑是我國一大財政支出。農(nóng)業(yè)保險橫向覆蓋種植業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)等部門，縱向聯(lián)系各級政府部門和保險公司。農(nóng)業(yè)保險作為對不可預(yù)計損失的兜底，同時也起著重新分配資源的作用，保費(fèi)將在受災(zāi)人（地區(qū)）和非受災(zāi)人（地區(qū)）進(jìn)行再分配，政府以財政補(bǔ)貼形式將一部分國民收入轉(zhuǎn)移支付到參保農(nóng)戶，是國民收入在整個農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)之間的合理再分配。同時由于農(nóng)業(yè)保險具有較大的外部性，除了投保人和投保地政府，連帶行業(yè)企業(yè)以及銷貨區(qū)地方政府也應(yīng)分擔(dān)一部分財政補(bǔ)貼資金，以擴(kuò)大資金來源。通過強(qiáng)化各收益主體的責(zé)任，擴(kuò)大國家財政資金的來源，充分體現(xiàn)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略地位，減輕國家的財政壓力，為農(nóng)業(yè)保險創(chuàng)新發(fā)展提供更加寬裕的資金來源。

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作者單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院