精準扶貧視角下我國政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀分析

高彧穎 曹瑩玉 劉雯靜

摘要： 政策性農(nóng)業(yè)保險有助于我國扶貧事業(yè)的發(fā)展，也有利于促使農(nóng)業(yè)扶貧的金融結(jié)構(gòu)更加完善，更好地幫助農(nóng)戶快速脫貧。相比于傳統(tǒng)型政府以平均的方式扶貧，政策性農(nóng)業(yè)保險扶貧就更加具有針對性，可以進行差異化分析，并且根據(jù)不同的情況具體問題具體分析，更加具有公平性。本文根據(jù)歷年農(nóng)業(yè)方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，得出在政策和保險公司兩個方面中機制設(shè)計的合理化建議，以此來改變我國政策性農(nóng)業(yè)保險的環(huán)境。為我國扎實推進脫貧攻堅的開展，為實現(xiàn)農(nóng)村全面小康打下良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞： 精準扶貧? 農(nóng)業(yè)保險? 國家政策輻射

自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生直接影響了農(nóng)村居民的收入，而農(nóng)村居民收入是貧困居民數(shù)量波動的不穩(wěn)定因素之一。近幾年來，精準扶貧在我國一直都是一個熱點話題，農(nóng)業(yè)保險作為政策性金融扶貧的眾多方式之一，在農(nóng)村地區(qū)擁有明顯的優(yōu)勢地位。我國的中西部地區(qū)一直處于經(jīng)濟欠發(fā)達狀態(tài)，貧困人口較多。因此，國家在推進精準扶貧的同時，不斷創(chuàng)新扶貧發(fā)展思路，推進政策實施。

1994年，我國提出第一個明確性的扶貧開發(fā)行動綱領(lǐng)。①2016年，人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、扶貧辦提出創(chuàng)新發(fā)展精準扶貧保險產(chǎn)品和服務(wù)，擴大扶貧地區(qū)農(nóng)業(yè)保險覆蓋范圍，健全各大保險服務(wù)體系，支持地區(qū)開發(fā)特色農(nóng)產(chǎn)品價格保險，個別地方給予一定保險補貼。②

據(jù)國家統(tǒng)計局全國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查，按現(xiàn)行國家農(nóng)村貧困標準測算，2018年末，全國農(nóng)村貧困人口1660萬人，比上年末減少1386萬人;貧困發(fā)生率1.7%，比上年下降1.4個百分點。黨的十八大以來，全國農(nóng)村貧困人口累計減少8239萬人。截至2018年末，全國農(nóng)村貧困人口從2012年末的9899萬人減少至1660萬人，累計減少8239萬人;貧困發(fā)生率從2012年的10.2%下降至1.7%，累計下降8.5個百分點。③

可以看出我國農(nóng)村貧困人口仍多數(shù)集中在西部經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的地區(qū)，各級政府的脫貧任務(wù)依然繁重。但與之前相比全國農(nóng)村貧困人口總體減少了1386萬人。農(nóng)業(yè)扶貧放大資金扶貧政策的效果，推動了扶貧工作的開展。對此合理建議政府有關(guān)部門完善農(nóng)業(yè)保險扶貧的相關(guān)法律法規(guī)以及相應(yīng)的上層建筑。大力支持相關(guān)保險產(chǎn)品的開發(fā)，以縮小各地區(qū)與全國農(nóng)村平均收入水平的差距，促進農(nóng)村全面奔向小康。

一、我國政策性農(nóng)業(yè)保險的現(xiàn)狀

從1982年開始，由保險公司和一些民政農(nóng)業(yè)部門為主導(dǎo)開辦的一些農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)開始出現(xiàn)，到2013年時，我國農(nóng)業(yè)保險試點范圍進一步擴大，至此我國政策性農(nóng)業(yè)保險正式形成。期間，由于我國保險業(yè)發(fā)展起點低，速度緩慢，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險發(fā)展滯后，過程曲折緩慢。

農(nóng)業(yè)保險是專為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)和漁業(yè)生產(chǎn)過程中，對發(fā)生意外事故或疫病、遭遇自然災(zāi)害、疾病等事故所造成的經(jīng)濟損失進行補償保障的一種保險。④在市場經(jīng)濟中，我國扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要手段是政策性農(nóng)業(yè)保險，這種方式能夠在世貿(mào)組織規(guī)則允許的范圍內(nèi)，對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展實施有效保護，從而促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。農(nóng)業(yè)保險也是我國解決“三農(nóng)”問題的重要內(nèi)容。我國的農(nóng)業(yè)保險模式主要特點如下：一是農(nóng)業(yè)保險險種主要由政府農(nóng)業(yè)保險專業(yè)機構(gòu)或保險公司所提供;二是農(nóng)業(yè)保險險種少、保障程度低、保障范圍小，承保類別單一，主要承保農(nóng)作物，承保畜禽等飼養(yǎng)動物較少;三是參與農(nóng)業(yè)保險是強制性的，這種強制在一般情況下是與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款相聯(lián)系的;四是種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)保險賠付特征差別明顯。

二、農(nóng)業(yè)保險的作用

政策性農(nóng)業(yè)保險是精準扶貧的一種重要手段，農(nóng)業(yè)發(fā)展能夠帶動當?shù)亟?jīng)濟水平的提高。但我國中西部經(jīng)濟發(fā)展落后，精準扶貧與政策性農(nóng)業(yè)保險相結(jié)合是必然的。農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營目的是更好地為國家的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供可靠的保障性服務(wù)，改善農(nóng)民預(yù)期產(chǎn)業(yè)收入，走向雙贏。

（一）農(nóng)業(yè)保險能夠降低風險，實現(xiàn)預(yù)期產(chǎn)業(yè)增收

農(nóng)業(yè)保險是為了幫助農(nóng)戶把在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的風險降到最低。它保障了國家糧食的平穩(wěn)效益，為政府減輕負擔。而農(nóng)戶作為農(nóng)業(yè)保險的服務(wù)對象，在農(nóng)業(yè)保險精準扶貧的機制下，農(nóng)業(yè)保險發(fā)揮了風險防范和災(zāi)后賠付功能，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性更加高漲，生產(chǎn)投入增加，消費能力大大提高，從而拉動整個農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收，從而穩(wěn)健脫貧。

（二）農(nóng)業(yè)保險能夠提高農(nóng)民資信，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展

收入的不穩(wěn)定性只是農(nóng)業(yè)保險不穩(wěn)定性的因素之一，更多的還受制于當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致融資困難、資金短缺等問題。保險有利于當?shù)刭Y源的合理化配置，為當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)體系發(fā)展提供更多可能性，在保障優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的情況下大力發(fā)展劣勢產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)保險有助于實現(xiàn)精準扶貧

農(nóng)業(yè)問題直接影響糧食問題，而現(xiàn)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度低下、生產(chǎn)技術(shù)落后、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、市場競爭力弱等都是阻礙我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的原因。農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)扶貧的一個有效手段，為我國農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻。農(nóng)業(yè)保險能夠有效地分散和化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中的風險，其風險保障與經(jīng)濟補償功能完美契合貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的需求。

三、存在的問題

（一）我國保險市場有效需求不足，制度發(fā)展滯后

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營風險的客觀存在，必然形成對農(nóng)業(yè)保險的巨大需求。我國農(nóng)業(yè)保險有效需求明顯不足的主要原因在于：超小規(guī)模的土地經(jīng)營客觀上弱化了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟保障功能;保險經(jīng)營以商業(yè)模式為主;我國農(nóng)業(yè)保險險種少，農(nóng)業(yè)保險制度發(fā)展滯后。當前，我國農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)不合理，險種可選性小，可保農(nóng)作物少，不能滿足市場的多樣化需求。農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，產(chǎn)品開發(fā)創(chuàng)新能力弱，農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品劃分不夠細致，做不到真正的“因地制宜”;為提高農(nóng)業(yè)保障水平，應(yīng)配合財政部門擴大對我國農(nóng)業(yè)保險試點的規(guī)模，相關(guān)部門應(yīng)該進行政策研究，進一步提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，推動農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展。根據(jù)銀保監(jiān)會保險公司經(jīng)營情況表⑤可以得出，我國農(nóng)業(yè)保險有效需求明顯不足，且保險賠付金額遠高于保費收入，部分賠付金額由國家財政支持和補貼，使保險公司和農(nóng)戶經(jīng)濟壓力得以減小，但相對部分農(nóng)戶而言，農(nóng)業(yè)保險費高昂、費率較高，抑制了農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)保險的需求。

（二）農(nóng)業(yè)保險行業(yè)缺乏專業(yè)性人員

我國保險業(yè)發(fā)展歷程跌宕起伏，受到各種因素的干擾，致使保險業(yè)人才斷層巨大。目前我國保險從業(yè)人員現(xiàn)狀是：經(jīng)驗型多，知識型少;保守型多，開拓型少;單一型多，復(fù)合型少。因此，保險公司應(yīng)當提高保險服務(wù)業(yè)質(zhì)量，全面提高員工素質(zhì)。

（三）保險中介機構(gòu)缺位

規(guī)范化的保險中介機構(gòu)活躍在保險市場上，是現(xiàn)代保險市場成熟的重要標志之一，對保險的供求雙方均能起到重要的媒介和橋梁作用。以往我國保險公司幾乎全部依靠自身的展業(yè)隊伍承保農(nóng)業(yè)保險，沒有充分利用農(nóng)村保險代理和保險經(jīng)紀公司這一中介形式。當今信息時代，保險業(yè)的發(fā)展也離不開互聯(lián)網(wǎng)，我國政策鼓勵專業(yè)中介機構(gòu)探索“互聯(lián)網(wǎng)+保險中介”的形式，借助互聯(lián)網(wǎng)開發(fā)形成新的業(yè)務(wù)平臺，鼓勵保險公司積極改革現(xiàn)行個人代理人模式，縮減管理團隊層級。保監(jiān)會還表示，支持專業(yè)中介機構(gòu)通過資本市場募集資金和交易股權(quán)。⑥

（四）農(nóng)民投保意識不高，心有疑慮

首先，農(nóng)戶投保意識不強，大部分人不了解農(nóng)業(yè)保險，沒有風險控制的觀念。農(nóng)戶對保險存在認識上的偏差：一是質(zhì)疑保險對生產(chǎn)和生活的保障作用，農(nóng)民受到傳統(tǒng)觀念的影響;二是依賴于保險，購買保險之后，對于防災(zāi)防損意識薄弱，最終導(dǎo)致?lián)p失擴大;三是道德風險，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的分散性，保險公司監(jiān)督力度不夠，農(nóng)戶法律意識淡薄，容易觸犯國家法律。其次農(nóng)業(yè)保險風險大、保險費率過高，農(nóng)戶難以承擔。

（五）我國農(nóng)業(yè)保險的再保險機制和再保險市場尚不完善

目前我國農(nóng)業(yè)保險的風險分散機制不夠完善，成立完善的農(nóng)業(yè)再保險公司市場體系刻不容緩。完善農(nóng)業(yè)再保險的相關(guān)法律條例為我國農(nóng)業(yè)再保險提供完善的法律支撐;農(nóng)業(yè)再保險相關(guān)技術(shù)人才欠缺，限制了農(nóng)業(yè)再保險業(yè)務(wù)的發(fā)展。國家可以在財政上進行補貼，創(chuàng)新完善更加符合保險公司的補貼方式。從銀保監(jiān)會公布的近三年數(shù)據(jù)來看，農(nóng)業(yè)保險原保險保費收入持續(xù)增長，再保險體系不斷完善。⑦

（六）精準扶貧的實施過程中難以做到“精準”

由于扶貧對象界定模糊，數(shù)字弄虛作假現(xiàn)象頻出，舍不得脫“貧困帽”，擠占浪費國家扶貧資金;人情扶貧、關(guān)系扶貧，造成應(yīng)扶未扶、扶富不扶窮等社會不公，滋生腐敗。表面上看，粗放扶貧是工作方法存在問題，實質(zhì)反映的是干部群眾觀和執(zhí)政理念的大問題，不可小覷;現(xiàn)行的扶貧制度設(shè)計存在缺陷，不少扶貧項目粗放“漫灌”，針對性不強，更多的是在“扶農(nóng)”而不是“扶貧”。

五、建議

（一）創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險

推動農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的多樣化，在其基礎(chǔ)上加強農(nóng)業(yè)險種的創(chuàng)新和豐富，對不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品因地制宜地推出帶有當?shù)靥厣霓r(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品。在農(nóng)業(yè)保險的宣傳銷售渠道進行創(chuàng)新發(fā)展，通過互聯(lián)網(wǎng)進行網(wǎng)絡(luò)銷售，拓寬銷售渠道;保險合同條款的通俗化，大部分農(nóng)戶面對繁雜冗長的保險條款會產(chǎn)生誤解，不利于農(nóng)戶理解保險產(chǎn)品和保險工作的開展。

（二）建立相應(yīng)的機構(gòu)組織，協(xié)商各職能部門關(guān)系

為了保證農(nóng)業(yè)保險的全面推行和實行，我們應(yīng)該立足于農(nóng)業(yè)保險發(fā)展實際，健全農(nóng)業(yè)保險制度。為了精準快速提升扶貧效果，建立相關(guān)的農(nóng)業(yè)扶貧、信貸扶貧等。拓寬扶貧體系與其他相關(guān)機制相結(jié)合。國家與保險公司聯(lián)合創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的險種，拓寬農(nóng)業(yè)保險保障覆蓋面。

（三）高度重視農(nóng)業(yè)保險，堅持政策性農(nóng)業(yè)保險的道路

政府作為市場調(diào)節(jié)的杠桿，應(yīng)出臺適合農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的相關(guān)法律規(guī)定，做到農(nóng)業(yè)保險政策切實落地，使得政策保障作用有效發(fā)揮，協(xié)助農(nóng)戶脫貧。財政部門應(yīng)對下?lián)艿难a貼性財政資金做好合理分配，以保證操作合法合理。保險作為風險保障和經(jīng)濟補償?shù)纳鐣卫頇C制能夠充分發(fā)揮其資金融通功能，緩解貧困地區(qū)的融資壓力，推進農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，為精準扶貧和全面小康社會實現(xiàn)奠定堅實的基礎(chǔ)。

（四）完善保險公司產(chǎn)品和機制

保險行業(yè)使現(xiàn)代金融服務(wù)體系層次更加豐富，大力發(fā)展保險行業(yè)有利于優(yōu)化金融體系結(jié)構(gòu)，使保險這一手段充分融入到脫貧工作當中，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)風險，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。保險業(yè)資產(chǎn)占比小，增長空間大、體系層次有待豐富。為了更好地發(fā)揮出保險的風險管理作用，推進脫貧攻堅戰(zhàn)略的實施，由此，建議對保險公司提出一系列的創(chuàng)新要求，拓寬保險產(chǎn)品的思路角度，創(chuàng)新更多的產(chǎn)品。

1.針對不同地區(qū)因地制宜地推出不同的保險種類，有效地擴大保險產(chǎn)品的覆蓋范圍，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)扶貧保險。降低保險產(chǎn)品價格、保險成本、更新保險精算公式，提高農(nóng)戶農(nóng)業(yè)保險投保率，實現(xiàn)愿保盡保。

2.積極鼓勵保險代理人大力推銷農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品，擴大農(nóng)業(yè)保險的宣傳力度。深化農(nóng)戶對政策性農(nóng)業(yè)保險扶貧觀念的理解，有效地幫助農(nóng)戶脫貧，減小政策性農(nóng)業(yè)保險在農(nóng)村發(fā)展的阻礙。

3.完善公司體系，建立健全保險公司各項制度。在保險公司建立專門的農(nóng)業(yè)保險扶貧部門，致力于專業(yè)化，針對每個地區(qū)的特點推行不同的農(nóng)業(yè)保險扶貧政策。

（五）政策性農(nóng)業(yè)保險扶貧保障機制的完善

農(nóng)業(yè)扶貧機制的存在價值就是當發(fā)生重大自然災(zāi)害時，讓農(nóng)民的經(jīng)濟損失程度降到最低，激發(fā)農(nóng)戶生產(chǎn)勞作的積極性，擺脫貧困的枷鎖。與傳統(tǒng)型農(nóng)業(yè)扶貧政策相比，政策性農(nóng)業(yè)保險扶貧更加能提高保障水平，使得每戶的保障都具有針對性，進行差異化的保障。我國目前沒有專門的農(nóng)業(yè)保險扶貧的法律法規(guī)，國家財政補貼下的農(nóng)業(yè)保險也收效甚微。為了擴大農(nóng)業(yè)保險扶貧的范圍，讓西部欠發(fā)達地區(qū)能夠利用當?shù)氐奶厣珨[脫貧困，亟待深化農(nóng)業(yè)保險機制改革。

1.由于我國東西部地區(qū)的差異性，導(dǎo)致各地區(qū)種植物也不盡相同。應(yīng)因地制宜地制定各個地區(qū)的特色險種，提高農(nóng)業(yè)保險扶貧的精準程度，做到每個地區(qū)都有不同的側(cè)重點，通過發(fā)展地方特色農(nóng)業(yè)走上致富脫貧的道路，推進農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品的完善發(fā)展。

2.農(nóng)業(yè)保險與其他保險不同。農(nóng)業(yè)保險作為政策扶貧的重要手段，旨在對農(nóng)戶的保護和支持，其自身也離不開外部力量的支持。政府作為國家主要的監(jiān)管主體，應(yīng)當建立健全農(nóng)業(yè)保險政策保障機制，完善相關(guān)保險法律。出臺國家相應(yīng)法律法規(guī)為扶貧提供指導(dǎo)方向，地方再依據(jù)新的法規(guī)建立地方專項扶貧立法與實施準則，加強對農(nóng)業(yè)保險政策的保障。

3.推動農(nóng)業(yè)保險的再保險制度創(chuàng)建，多方向、多角度分散農(nóng)業(yè)風險，防控農(nóng)村經(jīng)濟市場風險，有效地進行農(nóng)業(yè)的風險控制。建議根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟水平采取差異化財政補貼政策，集中更多的財政資金支持以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為支柱、經(jīng)濟發(fā)展落后、地方財力不足的貧困地區(qū)。

六、總結(jié)

根據(jù)國家精準扶貧機制，通過對政策性農(nóng)業(yè)保險現(xiàn)狀的分析，從三個方面總結(jié)出農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的結(jié)論。

（一）農(nóng)業(yè)保險方面

推動農(nóng)業(yè)保險的轉(zhuǎn)型升級，擴大農(nóng)業(yè)保險的覆蓋面，有效激發(fā)農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性，從而推進脫貧事業(yè);提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，增加農(nóng)業(yè)保險在保險市場的比重，不斷完善農(nóng)險保險險種;完善市場體系，細分市場，推動農(nóng)業(yè)保險的工作進展。

（二）扶貧

解決扶貧中的“漫灌”問題，使扶貧更加具有準確性和針對性，有效地解決扶貧困境。

（三）政府政策

完善各級政府的法律機制，提高農(nóng)業(yè)保險保障水平，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)成本變動，建立農(nóng)業(yè)保險保障水平動態(tài)保障體制。

（四）社會價值

促進社會經(jīng)濟發(fā)展，助力“十三五”扶貧開發(fā)工作目標的實現(xiàn)，貫徹落實“2020”全面奔向小康的思想。

注釋：

①數(shù)據(jù)摘自《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）》國發(fā)【1994】30號。2016年發(fā)布國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家八七扶貧攻堅計劃的通知。

②關(guān)于金融助推脫貧攻堅的實施意見。

③國家統(tǒng)計局《2018年中國農(nóng)村貧困人口減少1386萬人》2019.2.15發(fā)布以習近平同志為核心的黨中央堅強領(lǐng)導(dǎo)下，各地認真貫徹精準扶貧方略，扶貧脫貧。

④2012年《農(nóng)業(yè)保險條例》中第二條“本條例所稱農(nóng)業(yè)保險，是指保險公司根據(jù)農(nóng)業(yè)保險合同，對被保險人在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中因保險標的遭受約定的自然災(zāi)害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的財產(chǎn)損失，承擔賠償保險金責任的保險活動?！?/p>

⑤2018年1-8月財產(chǎn)保險公司經(jīng)營情況表可知原保險保費收入中農(nóng)業(yè)保險保費收入110921.79萬元，原保險賠付支出的保險金額為12304838.88萬元數(shù)據(jù)是保險業(yè)執(zhí)行《關(guān)于印發(fā)<保險合同相關(guān)會計處理規(guī)定>的通知》（財會[2009]15號）后，各保險公司按照相關(guān)口徑要求報送的數(shù)據(jù)。

⑥2015年9月為進一步推進保險中介市場深化改革，促進保險中介市場有序健康發(fā)展，保監(jiān)會發(fā)布《中國保監(jiān)會關(guān)于深化保險中介市場改革的意見》。

⑦2月12日，北京商報記者獲悉，人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等五部委日前聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），其中指出將組建中國農(nóng)業(yè)再保險公司，完善農(nóng)業(yè)再保險體系。

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作者單位：西安財經(jīng)大學經(jīng)濟學院陜西省信用研究中心