多源流視角下運動式治理成因分析

章志涵

〔內(nèi)容提要〕 運動式治理是一種以臨時性、間斷性、強制性的治理手段取代常態(tài)機制的政府行為，與奉行理性法律權(quán)威與現(xiàn)代管理學的西方政府行為不同，是中國治理的特色現(xiàn)象。運動式治理的成因引發(fā)了學界關(guān)注。本文以多源流視角對地方政府運動式治理成因進行了整體分析，認為政府選擇何種治理工具取決于多因素的共同作用，而非某一因素的單一作用。在地方政府實踐中，問題源流、政策源流、政治源流，即社會問題、政策方案與政治壓力在政策之窗的作用下實現(xiàn)合匯不斷推動地方政府運動式治理的發(fā)生。

〔關(guān)鍵詞〕 運動式治理 多源流模型 創(chuàng)建衛(wèi)生城市

運動式治理是中國國家治理中的一種特殊治理手段與典型現(xiàn)象?；诳v向視角，運動式治理時隱時現(xiàn)但明晰可辨地貫穿于中國大歷史之中，這一機制早在乾隆盛世的1768年發(fā)生的一場“叫魂”事件中就有跡可循。建國之后，各級政府推行的運動式治理則更加頻繁。在改革開放總設(shè)計師鄧小平明確不搞運動之后，大大小小的運動式治理仍在繼續(xù)推行，其制度生命力可見一斑?；跈M向視角，在中國上至中央部委，下至市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府機關(guān)、機構(gòu)以“運動”形式履行自身職能、化解棘手難題的現(xiàn)象已經(jīng)蔚然成風。這種以臨時性、間斷性、強制性的治理手段取代常態(tài)機制的政府行為邏輯，與奉行理性法律權(quán)威與現(xiàn)代管理學的西方政府行為邏輯形成了鮮明反差，成為了中國特色現(xiàn)象。這種以臨時性、間斷性、強制性的治理手段取代常態(tài)機制的政府行為邏輯緣何能夠經(jīng)久不衰？本文將在對現(xiàn)有文獻進行評述的基礎(chǔ)之上，以多源流分析視角探尋地方政府在政策執(zhí)行中不斷發(fā)動運動式治理的成因。

一、文獻綜述

運動式治理歷來備受學界重視，學者們試圖以不同視角對其概念加以界定。從治理主體的角度出發(fā)，葉敏認為運動式治理是由各級政府、行政首長、領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)動，以動員機關(guān)干部解決棘手問題的一種治理形式（葉敏，2013）?；谥卫磉^程的角度，唐皇鳳認為運動式治理有賴于執(zhí)政黨強大的政治合法性，以政治動員發(fā)動干部群眾作為主要手段，并經(jīng)由國家官僚組織有效的組織網(wǎng)絡(luò)滲透與意識形態(tài)宣傳，高度集中社會資源以達成國家各項治理目標（唐皇鳳，2007）。周雪光則以運動式治理成因的視角對其進行定義，認為運動式治理是因常規(guī)治理機制失敗而產(chǎn)生、以常規(guī)治理機制為運動對象的治理形式（周雪光，2011）。馮仕政則認為運動式治理是官僚組織以完成政治任務(wù)為目的，打破常規(guī)運行機制進行上下合作的集體行動，其定義立足于運動式治理中的組織特征（馮仕政，2011）。李侃如在研究新中國成立以后的治理時談及運動，他認為運動是動員群眾全力解決某些特定的問題，其廣義目標是社會政治變革和經(jīng)濟發(fā)展（李侃如，2010）。盡管學界對運動式治理的定義不一而足，但對運動式治理是基于政治權(quán)威，通過政治動員，以取代常規(guī)治理機制，一定程度上打破組織科層，實現(xiàn)組織、社會資源的超常集中以達成治理目標的觀點形成了基本共識。

在此基礎(chǔ)上，近年來學界圍繞運動式治理的成因展開了一系列研究。通過文獻梳理，本文將現(xiàn)有運動式治理成因的解釋歸納為資源有限學說、常規(guī)機制失敗學說與專斷權(quán)威學說。

資源有限學說認為，國家資源的總量與結(jié)構(gòu)是決定政策選擇的決定性因素，而絕非決策過程中個體或者集團的好惡。唐皇鳳在分析對比了中國與西方國家每千人中警察數(shù)量之后認為，政府可用維持社會治安的資源不足是政府開展“嚴打”行動的成因（唐皇鳳，2007）。周飛舟在對財稅改革、農(nóng)業(yè)稅取消之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為進行研究的基礎(chǔ)上認為，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為的傾向很大程度上受到治理資源的缺乏（周飛舟，2007）。實際上，在面對社會轉(zhuǎn)軌與經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來與日俱增的問題時，政府往往受制于治理需求與可用治理資源的不匹配，而不得不采用短期內(nèi)集中社會資源的運動式治理方式，達成治理目標、滿足社會需求（唐賢興，2009）。

常規(guī)機制失敗學說以組織學為視角，以中國特有的政治官僚制為分析的起點認為，與韋伯式建立在理性法律權(quán)威之上的理性官僚制不同，其基礎(chǔ)建立在上下級之間的庇護與忠誠關(guān)系（王亞南，1981）。科層制組織的一個固有問題就是信息與權(quán)力的不對稱：處于高層的決策者無法接觸與掌握到一手信息，苦于信息匱乏之苦;雖然基層官僚擁有大量優(yōu)質(zhì)的信息，但是卻缺乏制定政策的權(quán)力（劉開君，2019）。為此，將行政問題政治化，以政治邏輯取代行政邏輯，在短期內(nèi)叫停常規(guī)官僚機制的運轉(zhuǎn)，突破科層制的弊端，是政治權(quán)威保證其權(quán)力效能的理性選擇（楊雪冬天，2012）。

專斷權(quán)威學說認為，中國共產(chǎn)黨政黨內(nèi)蘊的承襲自革命時代的“克里斯瑪權(quán)威”，是繼承革命意志與肩負國家現(xiàn)代化使命的“革命教化政體”，其為維持自身合法性則必然借助專斷權(quán)威發(fā)動國家運動以獲得超?？冃ВT仕政，2011）。作為一種權(quán)力的專斷權(quán)威，會在其合法性再生產(chǎn)中為了維護政權(quán)合法性與自身權(quán)威而尋求滿足社會需求的理性工具，自然地選擇以本身的宣傳與動員能力發(fā)動的運動式治理。

縱觀現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)有關(guān)運動式治理成因的學界認識或多或少存在解釋力不足的問題。其原因在于學者們對運動式治理的動力源流的觀察僅局限于官僚組織內(nèi)部，而忽視了行政系統(tǒng)外部因素的影響。需知運動式治理的發(fā)動應(yīng)在政策范疇之內(nèi)，而政策本身就可稱其為過程，論及這一過程的源流須對整個政策議程進行詳盡剖析。事實上，以上三個學說都未能指出觸發(fā)運動式治理的核心因素。治理資源與治理需求存在差距、遵照科層制建立的政府組織以及受到績效合法性驅(qū)動是世界大多數(shù)國家政府同樣具備的特征，但在全球政治實踐中運動式治理卻十分鮮見。有鑒于此，為彌補現(xiàn)有研究的不足，本文引入多源流視角，對地方政府運動式治理的觸發(fā)機制與背后成因進行分析，并試圖回答運動式治理是如何開啟的問題。

二、研究視角：多源流模型的分析框架

社會問題不能自然而然地進入政策議程。為何有些社會問題會被掌握決策群體青睞，而有的社會問題卻無法得到垂青？多源流理論試圖以政策議程的角度解釋這個問題。多源流模型包括：問題源流、政策源流和政治源流（方浩、楊建，2019）。其中，問題源流關(guān)注的是引發(fā)社會廣泛關(guān)注的焦點事件、績效評估的系統(tǒng)指標等因素。政策源流則是決策咨詢系統(tǒng)依靠專家力量提出政策具體方案和政策主張的過程。政治源流主要包括了國民情緒、整體政治環(huán)境、選舉結(jié)果、議會與壓力集團的活動等因素。在模型中除了三大源流之外還有政策窗口，即使得社會問題得以進入政策議程，或是使得政策方法被重視程度得以提升的機會，政策窗口可以被問題源流和政治源流打開（約翰·W·金登，2004）。

目前，學界對多源流模型的應(yīng)用已經(jīng)積累了相當豐富的成例，以多源流模型分析中國問題具備良好的適用性與學術(shù)上的可行性（柏必成，2010）。多源流理論的分析框架有助于綜合考慮促成政策行動的多重因素，有助于克服以往探尋運動式治理成因的研究視角偏狹的問題，為運動式治理成因提供了全新的研究視角。

三、J省D市創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市運動政策的多源流模型分析

（一）問題源流

在D市積弊已久的環(huán)境衛(wèi)生與評選全國衛(wèi)生城市的重要指標共同構(gòu)建了政策決策中的問題源流。

D市城市衛(wèi)生難題存在于多個方面：城區(qū)保潔隊伍人員不足，難以應(yīng)對城區(qū)的不斷擴張;城區(qū)老舊公廁的管理權(quán)歸屬不清，城建局、環(huán)衛(wèi)局均有管轄權(quán)力，管理中時常相互推諉;城市主干道兩旁商鋪車輛亂停、產(chǎn)生垃圾污水隨意排放，侵奪人行道的現(xiàn)象比較嚴重;城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場還存在市場消毒舉措不完善、防蠅防鼠設(shè)施不健全、活禽水產(chǎn)宰殺不規(guī)范等問題;居民住宅小區(qū)中違規(guī)搭建、破壞綠植改作菜地、飼養(yǎng)家禽、占用公共空地堆放雜物、隨意停車、寵物隨地排泄等問題相當普遍;城區(qū)河道長期受到上游采石場與化肥廠的污染，水體富營養(yǎng)化嚴重，一旦進入夏季就腥臭不堪。城市環(huán)衛(wèi)、商鋪保潔、河道污染等多方面問題形成了D市城市衛(wèi)生治理困境。

存在于城市衛(wèi)生方面的矛盾長期困擾城市管理部門與城市居民，并且隨著D市經(jīng)濟不斷發(fā)展呈現(xiàn)激化之勢，可是單有嚴峻的社會問題尚不能構(gòu)成問題源流，重要指標與焦點事件的作用不可或缺。2019年3月，為了迎接省愛衛(wèi)辦的暗訪，D市創(chuàng)國衛(wèi)運動迎來了第一次高峰，市政府發(fā)動全體政府工作人員開展了為期三天的萬人大會戰(zhàn)。同年7月，為迎接省愛衛(wèi)辦正式檢查，D市再度發(fā)動各政府機構(gòu)、國有企業(yè)、學校、醫(yī)院等單位開展了迎檢萬人大會戰(zhàn)。8月和9月為迎接國家愛衛(wèi)辦的正式評審，萬人大會戰(zhàn)又被兩次組織。同時，《國家衛(wèi)生城市考評細則》成為了D市環(huán)境衛(wèi)生的治理標的。由此可見，省級與國家級愛衛(wèi)辦的評審檢查構(gòu)成了焦點事件，使得D市政策決策者必須將注意力分配到城市環(huán)境衛(wèi)生問題治理之上，同時D市參照考評細則成為了D市城市環(huán)境衛(wèi)生治理的重要指標。遵照考評細則的要求，D市推動了一系列城市環(huán)境衛(wèi)生集中整治活動。是年4月，D市開展拆除違建社區(qū)衛(wèi)生整治活動，5月開展城區(qū)交通秩序集中整治活動，在臨近檢查的6月又接連開展“五車”專項整治活動、餐飲業(yè)油煙集中整治活動、犬類管理集中整治活動。由此可見，全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室舉辦國家衛(wèi)生城市評比活動是將城市衛(wèi)生問題引入D市政策議程的焦點事件與重要指標，吸引了D市政策制定者的注意力，并且與城市環(huán)境衛(wèi)生問題共同組成了本次政策議程中的問題源流。

（二）政策源流

當社會問題成為政策系統(tǒng)關(guān)注的焦點之后，各方政策參與者與政策決策者就會圍繞其展開政策建議，多種多樣的政策建議構(gòu)成了政策源流。在D市解決城市衛(wèi)生問題的政策建議領(lǐng)域，城市居民、政協(xié)委員與同級地方政府作為三類政策建議主體，為D市政策制定提供了思路。

D市居民向政府表達環(huán)境衛(wèi)生訴求的主要途徑包括信訪渠道、網(wǎng)絡(luò)問政、市長信箱與接待等方式。這類訴求主要集中于公共衛(wèi)生承包商監(jiān)管、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)、衛(wèi)生設(shè)施更新等方面，直觀地表達了居民訴求。雖然這些建議的專業(yè)程度尚有不足，但是居民對環(huán)境衛(wèi)生的改善期望也為D市政策制定者采用運動式治理手段提供了合理性基礎(chǔ)。

2017年，D市政協(xié)委員提交與城市衛(wèi)生相關(guān)提案18項，反映了污水處理、社區(qū)物業(yè)管理、城區(qū)河道疏浚、沿街商鋪管理、公共基礎(chǔ)設(shè)施維護等多方面城市環(huán)境衛(wèi)生問題。并且在此基礎(chǔ)上提出了解決方案。其中，加強學校周邊攤販治理的提案提出了開展集中整治行動解決環(huán)境問題的建議。這些提案反映了D市居民對改善衛(wèi)生環(huán)境的期盼，為政策的最終制定作出了貢獻。

政策源流中最為關(guān)鍵的當屬D市相鄰縣市的同級地方政府，這些縣市經(jīng)濟發(fā)展水平與D市大體相近，同時也面臨參與國家衛(wèi)生城市評選的政治任務(wù)。由于這些同級地方政府的治理方法給D市政府提供了政策學習的機會，因此也可視為構(gòu)成政策源流的一類要素。D市市委書記、市委副書記多次抵達鄰近縣市考察學習城市衛(wèi)生工作的有關(guān)情況，學習相關(guān)經(jīng)驗，并將這些經(jīng)驗介紹推廣。從D市市政府最終的決策來看，同級地方政府面對創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市和城市環(huán)境衛(wèi)生問題雙重壓力時發(fā)動運動式治理的行為模式深刻影響了D市市政府的相關(guān)決策。

以上三類政策建議主體既包含了傳統(tǒng)意義上的政策企業(yè)家，也包括了同級地方政府對地方政府決策產(chǎn)生影響的新類型。其中，居民意見表達為政策議程建構(gòu)了公共問題，政協(xié)委員提案提供了達成治理目標的可行性路徑，同級地方政府的治理方式更為D市政策制定者提供了政策學習的對象。這三類政策建議主體提供的治理思路一同組成了D市創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市運動的政策源流。

（三）政治源流

政治源流是三流中的重要組成部分。一般而言，政治源流包括壓力集團運動、國民情緒、國會意識形態(tài)變化或者政黨選舉結(jié)果等因素（黃俊輝、徐自強，2012）。政治源流是政策議程中的重要組成部分，在D市創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市運動中，政治源流主要包括公眾情緒、政治壓力兩個方面。

國民情緒素來就是政治源流中的一類關(guān)鍵因素，是指一個國家中有一大批民眾沿著某些共同路線思考，國民情緒以經(jīng)常的方式發(fā)生變化，并且對政策議程與政策具有重要影響。在D市的政策議程中國民情緒表達為市民情緒更為妥帖。這些公民情緒反映了D市市民的普遍認識與環(huán)境訴求。2017年，以環(huán)境衛(wèi)生為矛盾焦點的小規(guī)模事件包括因垃圾處理低效引發(fā)某小區(qū)業(yè)主抗議、因桐水溪水源污染引發(fā)下游居民鬧事。這些事件在有關(guān)部門給出解決方案之后都迅速平息，并沒有進一步造成影響，但是足以反映市民相關(guān)情緒。網(wǎng)絡(luò)貼吧“D市吧”是市民時常表達觀點的網(wǎng)絡(luò)平臺，是觀察公民情緒的一扇窗。其中，反映城市衛(wèi)生問題的內(nèi)容大多引起了居民廣泛的討論。隨著經(jīng)濟發(fā)展與城市擴張，D市居民對整潔衛(wèi)生環(huán)境的要求不斷提高，也促進了市民情緒的累積與高漲。

政治壓力來自于上級任務(wù)、府際競爭與客觀差距。2018年底，在D市所屬的S地區(qū)召開創(chuàng)國衛(wèi)工作推進會，地委書記反復(fù)強調(diào)“要立即進入臨戰(zhàn)狀態(tài)、沖刺狀態(tài)”“要全力以赴保證創(chuàng)衛(wèi)成功”。上級行政機關(guān)對創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市任務(wù)的重視使這一治理任務(wù)被政治化，成為了D市獲得上級重視與更多資源的關(guān)鍵。正是在此壓力下，D市決策者立即就城市衛(wèi)生問題采取行動。2019年1月，盡管臨近春節(jié)，D市政府仍舊召開了兩次工作推進會，并開展了14個由黨委成員參與的創(chuàng)衛(wèi)活動。S地區(qū)下轄的三區(qū)八縣均參與了本次國家衛(wèi)生城市的評選，府際競爭也帶來了政治壓力。創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市能夠加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，改善城市環(huán)境，整合城市衛(wèi)生資源，對促進社會經(jīng)濟發(fā)展和吸引外來投資具有重要作用。如果不能成為國家衛(wèi)生城市，將會使得D市在區(qū)域府際競爭中居于劣勢地位，這就形成了政治壓力。另外，D市城市衛(wèi)生狀況與國家衛(wèi)生城市評選標準的客觀差距也是政治壓力的組成部分。正如前文所述，D市城市環(huán)境長期存在多方面問題，并且受制于常規(guī)治理機制能力，一直難以有效解決。而國家衛(wèi)生城市評選標準對城市整體環(huán)境衛(wèi)生狀況則提出了較高的要求。要在十個月內(nèi)完成城市環(huán)境衛(wèi)生水準的跨越性提升，這對D市政府而言是不小的挑戰(zhàn)。

（四）三流合匯的實現(xiàn)

綜合以上分析，能夠推動社會問題進入政策議程的三種源流都有了相應(yīng)積累，但是問題、政策、政治三源流不會自動合會，而需要恰當時機恰當事件的推動。政策窗口使社會問題或者設(shè)想進入政策議程成為可能，是多源流模型中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更是使得三流得以合會的恰當時機。而焦點事件往往能夠打開政策窗口，在本案例中的焦點事件正是全國愛國衛(wèi)生運動委員會辦公室舉辦的國家級衛(wèi)生優(yōu)秀城市評選。

2019年初開展的這次評選打開了政策窗口，使得城市衛(wèi)生成為了政策制定者關(guān)注的焦點，同時對積弊已久的城市環(huán)衛(wèi)問題提出了績效的短期要求。在此契機下，城市居民要求改善城市環(huán)境衛(wèi)生的呼聲不斷高漲，鄰近地方政府的行為模式提供了政策參考，環(huán)境衛(wèi)生改善成為了政府直面的政績和政治壓力，三流合匯得以完成，并最終促使D市政府在選擇并啟動了創(chuàng)建全國衛(wèi)生城市的運動式治理。

四、結(jié)論

D市針對城市衛(wèi)生問題開展的運動式治理正是全國衛(wèi)生城市評選打開政策窗口促成問題、政策、政治三大源流會合的結(jié)果，其政策議程基本符合多源流模型的內(nèi)在邏輯——選擇何種治理工具采取何種治理方式，取決于多種因素的共同作用，絕非某一單一因素。本文認為，運動式治理在中國治理實踐中不斷發(fā)動是問題、政策、政治三個源流在焦點事件的推動下共同作用的結(jié)果。其中，問題源流主要包括長期積累的社會問題以及評比選拔中的重要指標;政策源流包括來自社會各界的政策建議、治理方式的“路徑依賴”和政策學習;政治源流主要來自于政治系統(tǒng)內(nèi)外的壓力。在地方政府政策實踐中，政策之窗則往往由有著短期治理成效要求的政治任務(wù)開啟。

本文從多源流模型出發(fā)提供了解釋運動式治理成因的整體性政治議程視角，但是受限于研究中的觀察案例選擇，未能對中央政府層面的運動式治理成因展開分析，也未能對運動式治理在新時代下的未來走向作出預(yù)測和判斷。這些問題對于中國治理能力和治理體系現(xiàn)代化具有重大意義，有待進一步的研究。

（作者單位：華東政法大學政治學與公共管理學院）

責任編輯：宋 爽