基于內(nèi)控視角中高校紀委的“監(jiān)督的再監(jiān)督”探究

仇鶯璇

【摘 要】 黨的十八屆三中全會以來，我國高校紀檢監(jiān)察部門轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，圍繞監(jiān)督執(zhí)紀問責，突出主業(yè)主責，聚焦中心任務，取得了一定的成效，但在如何實施“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責、進一步做好高校的內(nèi)控管理上出現(xiàn)了認識分歧，有的產(chǎn)生了誤區(qū)，有的甚至弱化了有效監(jiān)督，造成了監(jiān)督缺位，這是要引起高度重視和亟需解決的問題。因此，如何能真正做到響應中紀委對紀檢監(jiān)察工作提出的“三轉(zhuǎn)”要求，履行“再監(jiān)督”的責任，需要從內(nèi)控的實際需要出發(fā)，消除錯誤認識，轉(zhuǎn)變思路，適時適度地調(diào)整監(jiān)督的方式方法和工作重點，進一步完善內(nèi)控體制機制，從而有效發(fā)揮高校紀委專責監(jiān)督作用。

【關鍵詞】 監(jiān)督的再監(jiān)督;高校紀委;內(nèi)控

一、引言

“監(jiān)督是紀檢監(jiān)察機關的基本職責、第一職責，其本質(zhì)是對工作、過程、環(huán)節(jié)進行監(jiān)視、督促、管理[1]。”黨的十八屆三中全會明確了紀委所應承擔的黨風廉政建設的監(jiān)督責任，中紀委十八屆三次全會上也要求紀委轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風，切實履行監(jiān)督責任，并對紀檢監(jiān)察機關強化“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”進行了統(tǒng)一部署，自此開啟了“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”的第一步。

通過整理相關文獻，目前學者就高校紀委監(jiān)督及現(xiàn)代化治理做了大量研究：李中原等[2]將政府的服務引導、大學的辦學主體、社會的監(jiān)督評價三者聚合起來，形成了“政府、高校、社會”多元主體協(xié)同與“服務引導、辦學自主、監(jiān)督評價”機制的統(tǒng)一，進而達到構建“職責分明、相互合作與及時調(diào)整”三者協(xié)同的高等教育協(xié)同治理機制之目的;杜素云等[3]側(cè)重于高?；鶎狱h組織監(jiān)督與教師黨員監(jiān)督的實證研究;斯陽[4]從巡視巡察的角度出發(fā)，力求構建現(xiàn)代教育監(jiān)督體系;張輝[5]提出了從“四種形態(tài)”的內(nèi)涵入手進行高校紀檢監(jiān)察監(jiān)督方法研究等等。但現(xiàn)有研究未能基于“三轉(zhuǎn)”要求，從監(jiān)督方式方法的改變上對高校監(jiān)督工作的實施做出具體分析，也未能將高校監(jiān)督與高校內(nèi)控建設結合起來。因此，如何消除主觀錯誤認識，轉(zhuǎn)變思路，加大研究力度，適時適度地調(diào)整監(jiān)督的方式方法和工作重點，多措并舉，對進一步完善監(jiān)督和高校內(nèi)控體制機制有著極為重要的意義。本文圍繞“三轉(zhuǎn)”要求，切實有效地聚焦中心任務、開展監(jiān)督執(zhí)紀問責，特別是如何將這一要求在實踐中具體化進行了闡述。

二、“監(jiān)督的再監(jiān)督”的內(nèi)涵

以往，由紀檢監(jiān)察機構牽頭或參與的議事協(xié)調(diào)和日常監(jiān)督，都需要紀檢監(jiān)察部門全程參與確認并簽字負責。黨的十八屆三中全會后，高校紀檢監(jiān)察機關根據(jù)上級要求，做出退出“一線”監(jiān)督的調(diào)整。與以前相比，“再監(jiān)督”既是監(jiān)督職責的回歸，也是監(jiān)督方式的再造，為監(jiān)督部門整合力量，為實施精準監(jiān)督和嚴厲打擊腐敗打下基礎，體現(xiàn)了我國嚴肅推進腐敗治理的現(xiàn)代化要求。

（一）“監(jiān)督的再監(jiān)督”的監(jiān)督對象由監(jiān)督事向監(jiān)督人轉(zhuǎn)變

一方面，以招投標監(jiān)督為例，以往是監(jiān)督某個具體的招投標采購事項過程中有無違紀違規(guī)問題，如今是監(jiān)督學校招投標辦公室是否按照一定的要求、規(guī)程組織招投標評審采購。另一方面，在監(jiān)督人這一特定對象的過程中，被監(jiān)督對象具有全員性的特點。也就是說，監(jiān)督的對象不僅僅是關鍵的“一把手”，而是有層次、有方位、立體的、全面的。無論多小的干部，只要存在公權力，倘若失去監(jiān)督制約，都會導致腐敗。

（二）“監(jiān)督的再監(jiān)督”是監(jiān)督方式的再造和新嘗試

“再監(jiān)督”作為一種新的監(jiān)督方式，把工作重點轉(zhuǎn)移到加強對職能部門履職特別是自我監(jiān)管的再監(jiān)督上。從紀檢的監(jiān)督職能和監(jiān)督實效出發(fā)，紀檢監(jiān)察的監(jiān)督應具有全程性的特點。事前監(jiān)督和事中監(jiān)督既能為事后監(jiān)督收集證據(jù)信息，也可以挽回不必要的損失和不良影響。在“再監(jiān)督”過程中既要“抓早抓小”，做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，也要提高工作實效。因此再監(jiān)督過程中，可以通過靈活多變的形式將事前、事中、事后監(jiān)督過程的相互銜接，實現(xiàn)多措并舉，發(fā)揮合力的同時精準施力，達到增強監(jiān)督實效的目的。

（三）“監(jiān)督的再監(jiān)督”對現(xiàn)有高校的內(nèi)控體系提出了更高的要求

原來高校中內(nèi)控監(jiān)督責任不明確，所有的監(jiān)督都是紀委全程參與，各職能部門的主動性沒有充分發(fā)揮。同時，各部門（單位）的制度建設、廉政風險防控的相關指標都由校紀檢監(jiān)察部門制定，黨風廉政建設任務與業(yè)務環(huán)節(jié)相脫節(jié)，不能具體化，考核指標也不健全，使得業(yè)務部門應當承擔的責任沒有承擔起來。“再監(jiān)督”這一舉措在很大程度上倒逼職能部門強化監(jiān)督意識和履行監(jiān)督職責，推動監(jiān)督對象建設規(guī)范嚴密管用的制度體系和構建完善的內(nèi)部風險防控機制。

三、高校內(nèi)部控制與監(jiān)督的關系

高校內(nèi)部控制是為了達成人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會和傳承文化的任務，使高校經(jīng)營方針得到貫徹、資產(chǎn)得到保全、會計信息得以真實合法、形象和名譽得以維護而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全高校內(nèi)部控制體系，有利于公辦高校管理水平的提高，有利于高?？傮w競爭力的提升，有利于預防經(jīng)濟犯罪[6]。

高校紀委作為高校黨內(nèi)監(jiān)督的專責機關，履行監(jiān)督職責是一項政治任務[7]。從最終目的來看，高校紀委監(jiān)督是為了深入推進高校全面從嚴治黨、強化高校廉政風險防控和加強廉政建設?！蛾P于加強廉政風險防控的指導意見》中指出：“實踐表明，將風險管理理論和現(xiàn)代質(zhì)量管理方法引入反腐倡廉建設，加強廉政風險防控，是構建懲治和預防腐敗體系的重要舉措”。風險管理理論的核心就是內(nèi)部控制理論，我國財政部發(fā)布的《企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》也是基于該框架的[8]。

可見，高校內(nèi)部控制和廉政風險防范所面臨的重要風險點有一致性，二者關系甚為緊密。而監(jiān)督作為內(nèi)部控制理論的五要素之一，在深入推進高校全面從嚴治黨、強化高校廉政風險防控中發(fā)揮著十分重要的作用。如果說高校內(nèi)部控制是高校進行內(nèi)部治理的重要理論，那么，外部監(jiān)督就為內(nèi)部控制各個要素的運行情況和目標實現(xiàn)提供保障，是控制活動規(guī)范有序運行的重要手段，兩者相輔相成、互相促進[9]。

四、“監(jiān)督的再監(jiān)督”執(zhí)行過程中存在的問題

（一）監(jiān)督內(nèi)控理論研究不足

與其他國家地區(qū)相比，我國高校的監(jiān)督內(nèi)控研究相對滯后，內(nèi)容也相對單一。高校自身有著相對特殊的內(nèi)涵性質(zhì)與工作邏輯流程，其內(nèi)部機構設置與工作任務呈現(xiàn)得往往不能無縫對接，特別自“監(jiān)督的再監(jiān)督”這一新型監(jiān)督方式提出以后，紀委除了要提升自己的工作效率外，還要取得學校黨委的支持和各業(yè)務部門、職能部門自我監(jiān)督的積極配合，這種進一步突出紀委主責、聚焦監(jiān)督主業(yè)的“三位一體”模式構建更需要理論指導。

（二）內(nèi)控監(jiān)督機制不健全

在制度建設方面，盡管高校制定出臺了大量規(guī)范性文件，但對于組織機構健全、日常事務繁雜、人員規(guī)模龐大的高校而言，制度缺位、制度建設滯后的現(xiàn)象普遍存在[10]。高校紀委的監(jiān)督機制對權力運行的制約和監(jiān)督作用的發(fā)揮仍明顯不足。同時，學校制度體系的整體性和協(xié)調(diào)性不夠完善，而內(nèi)部監(jiān)督作為“再監(jiān)督”的先行者，不僅存在于財務審計，科研教學、人才培養(yǎng)、組織建設、資產(chǎn)管理、基礎建設、政府采購和后勤管理等各個監(jiān)督內(nèi)控環(huán)節(jié)都需要各二級職能部門（單位）自主監(jiān)督的基礎上進行，這就要求校級各職能部門之間、校級部門與各二級職能部門（單位）之間的制度約束形成有效銜接。然而學校與各部門之間的指標缺乏統(tǒng)一性和可比性，不便于高校內(nèi)控體系的整體化構建和進一步優(yōu)化。

（三）內(nèi)控監(jiān)督的執(zhí)行力不夠

維護黨紀要抓早抓小，做好內(nèi)控問責也不是空談，認定違紀必須有足夠的依據(jù)。高校的紀檢監(jiān)察部門在執(zhí)紀問責過程中，沒有很好地運用“四種形態(tài)”。對日常的違規(guī)違紀現(xiàn)象，抹不開人情面子，紅臉出汗少，處理時尺度有所放松。同時，責任追究力度也不夠，在對一些部門和人員追究責任時，有些領導甚至出面“打招呼”，給學校紀委施壓，責任追究變得輕描淡寫，有的甚至不了了之。

（四）內(nèi)控監(jiān)督合力明顯不足

在以往的監(jiān)督過程中，無論是事前、事中還是事后，紀委基本上是全程參與，監(jiān)督檢查形式也單一枯燥。面對當前“再監(jiān)督”的新形式，原來相對單一的監(jiān)督形式已不能滿足新要求，也缺乏監(jiān)督的主動權，更無法保證監(jiān)督效果。同時，由于宣傳不到位，高校師生的主人翁精神未能充分發(fā)揮，加上高校紀委未能進一步完善監(jiān)督舉報平臺、有效整合各類監(jiān)督資源和運用現(xiàn)代化信息手段，內(nèi)控監(jiān)督合力明顯不足。

（五）內(nèi)控監(jiān)督職能發(fā)揮不夠

隨著高校紀檢監(jiān)察體制改革的深入，高校紀委專職工作人員配備得到加強，但各黨委、黨總支（直屬黨支部）設立的紀檢委員仍是兼任，“探頭”監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。同時，專兼職紀檢監(jiān)察工作人員的履職能力有待進一步提高。特別是對辦案政策理解不到位、標準把握不透、拿捏不準，缺乏經(jīng)驗，辦案能力和辦案水平有待加強。還有部分高校紀委“三轉(zhuǎn)”不到位，還直接參加辦理其他部門的具體事務，沒有起到“監(jiān)督的再監(jiān)督”的作用，反而成為職能部門工作失誤的“擋箭牌”。

五、“監(jiān)督的再監(jiān)督”的工作重點

（一）進一步豐富內(nèi)控監(jiān)督理論

“監(jiān)督的再監(jiān)督”是我國內(nèi)控實踐到一定階段催生出的又一監(jiān)督手段，這一新型監(jiān)督方式的提出在某種程度上豐富了內(nèi)控監(jiān)督理論，但同時也需要更多的理論支撐和指導。雖然我國高校的內(nèi)控監(jiān)督起步較晚，監(jiān)督理論研究相對滯后，但并沒有影響高校管理者對這種理論研究的熱情和在實踐操作中寄予的期望。因此，我們應進一步豐富監(jiān)督內(nèi)控理論，將紀委履責監(jiān)督作為一個系統(tǒng)工程來抓，把工作的切入點從“配合監(jiān)督部門開展業(yè)務”轉(zhuǎn)變到“對監(jiān)督部門履責情況的再監(jiān)督”上來，變“執(zhí)行主體”為“監(jiān)督主體”，形成黨委支持、二級單位自我監(jiān)督、紀委再監(jiān)督三方面共同運行的新局面。

（二）進一步完善內(nèi)控制度建設

為從根本上防止權力運行中制約不強和解決監(jiān)督不力的問題，高校要“扎緊制度的籠子”，建立一套科學完備的內(nèi)控制度體系，特別是“再監(jiān)督”這一監(jiān)督方式的運作更離不開制度建設的基本保障。這其中既包含學校自上而下的決策性制度總體規(guī)劃，又囊括各個職能部門在自我監(jiān)督、自我約束中可量化、易執(zhí)行的制度建設和監(jiān)督強化。要注重制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是注重制度之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，確保上位制度的部署與下位制度的實施承接相連，以及制度與制度之間的融會貫通，這給高校內(nèi)控制度的完整性、實用性以及部門與部門之間的整合性提出了更高的要求，也倒逼高校內(nèi)控在執(zhí)紀問責環(huán)節(jié)中有據(jù)可依。

（三）加大提高內(nèi)控監(jiān)督的執(zhí)行力

高校紀委對內(nèi)監(jiān)督不是僅僅談在嘴上、寫在紙上的，要加強高校內(nèi)部的管理監(jiān)督，就必須提高內(nèi)控監(jiān)督的執(zhí)行力，應從以下幾個方面入手：①嚴格執(zhí)紀監(jiān)督和大力查處。在監(jiān)督過程中，紀委要注重擴大問題線索來源，充分發(fā)揮信訪主渠道作用，通過來電、來信、來訪等各類舉報平臺和明察暗訪、日常檢查、專項督查、內(nèi)部審計等多種監(jiān)督方式收集反映領導干部違規(guī)違紀的問題線索。不斷建立健全問題線索查處機制，積極主動查處違紀違法問題。充分運用“四種形態(tài)”，強化日常監(jiān)督，“抓早抓小”，關口前移，對苗頭問題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正，做到常常紅臉出汗。平時在“嚴”字上下功夫，從嚴執(zhí)紀、動輒則咎，真正做到“有案必查、有腐必懲”，時刻保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，維護黨紀的嚴肅性。②加大問責力度。違紀問責是敦促各類法律法規(guī)、校內(nèi)外各類規(guī)章制度準確有力執(zhí)行的又一道約束，要加大問責力度，堅持有腐必懲、失責必究。只有以各類規(guī)章制度為準繩，嚴明紀律底線，使高校各級管理者在行使權力的同時承擔相應的責任，“監(jiān)督的再監(jiān)督”才能更好地開展。否則所有的制度都將是一紙空談，紀委的“再監(jiān)督”也很難到位。③充分發(fā)揮巡視利劍作用。巡視是監(jiān)督的重要形式之一，是我黨在長期的改革探索中摸索出來的，巡視制度作為監(jiān)督制度的一項創(chuàng)新，也在不斷地改革和完善。我們要有效發(fā)揮校內(nèi)派駐、巡視巡察、黨風廉政建設和反腐敗協(xié)調(diào)小組的作用，通過“回頭看”“專項巡視”“一事一授權”等方式，切實增強監(jiān)督的實效性。更好地提升巡視的運用實效，必須使巡視制度常態(tài)化并持續(xù)發(fā)力，同時注重巡視的實效性和靈活性，尋求更好的工作方法。