基于內(nèi)控視角中高校紀(jì)委的“監(jiān)督的再監(jiān)督”探究

仇鶯璇

【摘 要】 黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)高校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，圍繞監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，突出主業(yè)主責(zé)，聚焦中心任務(wù)，取得了一定的成效，但在如何實(shí)施“監(jiān)督的再監(jiān)督”職責(zé)、進(jìn)一步做好高校的內(nèi)控管理上出現(xiàn)了認(rèn)識(shí)分歧，有的產(chǎn)生了誤區(qū)，有的甚至弱化了有效監(jiān)督，造成了監(jiān)督缺位，這是要引起高度重視和亟需解決的問(wèn)題。因此，如何能真正做到響應(yīng)中紀(jì)委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察工作提出的“三轉(zhuǎn)”要求，履行“再監(jiān)督”的責(zé)任，需要從內(nèi)控的實(shí)際需要出發(fā)，消除錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變思路，適時(shí)適度地調(diào)整監(jiān)督的方式方法和工作重點(diǎn)，進(jìn)一步完善內(nèi)控體制機(jī)制，從而有效發(fā)揮高校紀(jì)委專(zhuān)責(zé)監(jiān)督作用。

【關(guān)鍵詞】 監(jiān)督的再監(jiān)督;高校紀(jì)委;內(nèi)控

一、引言

“監(jiān)督是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的基本職責(zé)、第一職責(zé)，其本質(zhì)是對(duì)工作、過(guò)程、環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)視、督促、管理[1]?！秉h的十八屆三中全會(huì)明確了紀(jì)委所應(yīng)承擔(dān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)的監(jiān)督責(zé)任，中紀(jì)委十八屆三次全會(huì)上也要求紀(jì)委轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，切實(shí)履行監(jiān)督責(zé)任，并對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)強(qiáng)化“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”進(jìn)行了統(tǒng)一部署，自此開(kāi)啟了“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”的第一步。

通過(guò)整理相關(guān)文獻(xiàn)，目前學(xué)者就高校紀(jì)委監(jiān)督及現(xiàn)代化治理做了大量研究：李中原等[2]將政府的服務(wù)引導(dǎo)、大學(xué)的辦學(xué)主體、社會(huì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)三者聚合起來(lái)，形成了“政府、高校、社會(huì)”多元主體協(xié)同與“服務(wù)引導(dǎo)、辦學(xué)自主、監(jiān)督評(píng)價(jià)”機(jī)制的統(tǒng)一，進(jìn)而達(dá)到構(gòu)建“職責(zé)分明、相互合作與及時(shí)調(diào)整”三者協(xié)同的高等教育協(xié)同治理機(jī)制之目的;杜素云等[3]側(cè)重于高?；鶎狱h組織監(jiān)督與教師黨員監(jiān)督的實(shí)證研究;斯陽(yáng)[4]從巡視巡察的角度出發(fā)，力求構(gòu)建現(xiàn)代教育監(jiān)督體系;張輝[5]提出了從“四種形態(tài)”的內(nèi)涵入手進(jìn)行高校紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督方法研究等等。但現(xiàn)有研究未能基于“三轉(zhuǎn)”要求，從監(jiān)督方式方法的改變上對(duì)高校監(jiān)督工作的實(shí)施做出具體分析，也未能將高校監(jiān)督與高校內(nèi)控建設(shè)結(jié)合起來(lái)。因此，如何消除主觀錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變思路，加大研究力度，適時(shí)適度地調(diào)整監(jiān)督的方式方法和工作重點(diǎn)，多措并舉，對(duì)進(jìn)一步完善監(jiān)督和高校內(nèi)控體制機(jī)制有著極為重要的意義。本文圍繞“三轉(zhuǎn)”要求，切實(shí)有效地聚焦中心任務(wù)、開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，特別是如何將這一要求在實(shí)踐中具體化進(jìn)行了闡述。

二、“監(jiān)督的再監(jiān)督”的內(nèi)涵

以往，由紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)牽頭或參與的議事協(xié)調(diào)和日常監(jiān)督，都需要紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)全程參與確認(rèn)并簽字負(fù)責(zé)。黨的十八屆三中全會(huì)后，高校紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)上級(jí)要求，做出退出“一線”監(jiān)督的調(diào)整。與以前相比，“再監(jiān)督”既是監(jiān)督職責(zé)的回歸，也是監(jiān)督方式的再造，為監(jiān)督部門(mén)整合力量，為實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)督和嚴(yán)厲打擊腐敗打下基礎(chǔ)，體現(xiàn)了我國(guó)嚴(yán)肅推進(jìn)腐敗治理的現(xiàn)代化要求。

（一）“監(jiān)督的再監(jiān)督”的監(jiān)督對(duì)象由監(jiān)督事向監(jiān)督人轉(zhuǎn)變

一方面，以招投標(biāo)監(jiān)督為例，以往是監(jiān)督某個(gè)具體的招投標(biāo)采購(gòu)事項(xiàng)過(guò)程中有無(wú)違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題，如今是監(jiān)督學(xué)校招投標(biāo)辦公室是否按照一定的要求、規(guī)程組織招投標(biāo)評(píng)審采購(gòu)。另一方面，在監(jiān)督人這一特定對(duì)象的過(guò)程中，被監(jiān)督對(duì)象具有全員性的特點(diǎn)。也就是說(shuō)，監(jiān)督的對(duì)象不僅僅是關(guān)鍵的“一把手”，而是有層次、有方位、立體的、全面的。無(wú)論多小的干部，只要存在公權(quán)力，倘若失去監(jiān)督制約，都會(huì)導(dǎo)致腐敗。

（二）“監(jiān)督的再監(jiān)督”是監(jiān)督方式的再造和新嘗試

“再監(jiān)督”作為一種新的監(jiān)督方式，把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)對(duì)職能部門(mén)履職特別是自我監(jiān)管的再監(jiān)督上。從紀(jì)檢的監(jiān)督職能和監(jiān)督實(shí)效出發(fā)，紀(jì)檢監(jiān)察的監(jiān)督應(yīng)具有全程性的特點(diǎn)。事前監(jiān)督和事中監(jiān)督既能為事后監(jiān)督收集證據(jù)信息，也可以挽回不必要的損失和不良影響。在“再監(jiān)督”過(guò)程中既要“抓早抓小”，做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，也要提高工作實(shí)效。因此再監(jiān)督過(guò)程中，可以通過(guò)靈活多變的形式將事前、事中、事后監(jiān)督過(guò)程的相互銜接，實(shí)現(xiàn)多措并舉，發(fā)揮合力的同時(shí)精準(zhǔn)施力，達(dá)到增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效的目的。

（三）“監(jiān)督的再監(jiān)督”對(duì)現(xiàn)有高校的內(nèi)控體系提出了更高的要求

原來(lái)高校中內(nèi)控監(jiān)督責(zé)任不明確，所有的監(jiān)督都是紀(jì)委全程參與，各職能部門(mén)的主動(dòng)性沒(méi)有充分發(fā)揮。同時(shí)，各部門(mén)（單位）的制度建設(shè)、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的相關(guān)指標(biāo)都由校紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)制定，黨風(fēng)廉政建設(shè)任務(wù)與業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)相脫節(jié)，不能具體化，考核指標(biāo)也不健全，使得業(yè)務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)?！霸俦O(jiān)督”這一舉措在很大程度上倒逼職能部門(mén)強(qiáng)化監(jiān)督意識(shí)和履行監(jiān)督職責(zé)，推動(dòng)監(jiān)督對(duì)象建設(shè)規(guī)范嚴(yán)密管用的制度體系和構(gòu)建完善的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

三、高校內(nèi)部控制與監(jiān)督的關(guān)系

高校內(nèi)部控制是為了達(dá)成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會(huì)和傳承文化的任務(wù)，使高校經(jīng)營(yíng)方針得到貫徹、資產(chǎn)得到保全、會(huì)計(jì)信息得以真實(shí)合法、形象和名譽(yù)得以維護(hù)而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全高校內(nèi)部控制體系，有利于公辦高校管理水平的提高，有利于高?？傮w競(jìng)爭(zhēng)力的提升，有利于預(yù)防經(jīng)濟(jì)犯罪[6]。

高校紀(jì)委作為高校黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，履行監(jiān)督職責(zé)是一項(xiàng)政治任務(wù)[7]。從最終目的來(lái)看，高校紀(jì)委監(jiān)督是為了深入推進(jìn)高校全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控和加強(qiáng)廉政建設(shè)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控的指導(dǎo)意見(jiàn)》中指出：“實(shí)踐表明，將風(fēng)險(xiǎn)管理理論和現(xiàn)代質(zhì)量管理方法引入反腐倡廉建設(shè)，加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控，是構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系的重要舉措”。風(fēng)險(xiǎn)管理理論的核心就是內(nèi)部控制理論，我國(guó)財(cái)政部發(fā)布的《企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》也是基于該框架的[8]。

可見(jiàn)，高校內(nèi)部控制和廉政風(fēng)險(xiǎn)防范所面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)有一致性，二者關(guān)系甚為緊密。而監(jiān)督作為內(nèi)部控制理論的五要素之一，在深入推進(jìn)高校全面從嚴(yán)治黨、強(qiáng)化高校廉政風(fēng)險(xiǎn)防控中發(fā)揮著十分重要的作用。如果說(shuō)高校內(nèi)部控制是高校進(jìn)行內(nèi)部治理的重要理論，那么，外部監(jiān)督就為內(nèi)部控制各個(gè)要素的運(yùn)行情況和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)提供保障，是控制活動(dòng)規(guī)范有序運(yùn)行的重要手段，兩者相輔相成、互相促進(jìn)[9]。

四、“監(jiān)督的再監(jiān)督”執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題

（一）監(jiān)督內(nèi)控理論研究不足

與其他國(guó)家地區(qū)相比，我國(guó)高校的監(jiān)督內(nèi)控研究相對(duì)滯后，內(nèi)容也相對(duì)單一。高校自身有著相對(duì)特殊的內(nèi)涵性質(zhì)與工作邏輯流程，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作任務(wù)呈現(xiàn)得往往不能無(wú)縫對(duì)接，特別自“監(jiān)督的再監(jiān)督”這一新型監(jiān)督方式提出以后，紀(jì)委除了要提升自己的工作效率外，還要取得學(xué)校黨委的支持和各業(yè)務(wù)部門(mén)、職能部門(mén)自我監(jiān)督的積極配合，這種進(jìn)一步突出紀(jì)委主責(zé)、聚焦監(jiān)督主業(yè)的“三位一體”模式構(gòu)建更需要理論指導(dǎo)。

（二）內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制不健全

在制度建設(shè)方面，盡管高校制定出臺(tái)了大量規(guī)范性文件，但對(duì)于組織機(jī)構(gòu)健全、日常事務(wù)繁雜、人員規(guī)模龐大的高校而言，制度缺位、制度建設(shè)滯后的現(xiàn)象普遍存在[10]。高校紀(jì)委的監(jiān)督機(jī)制對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督作用的發(fā)揮仍明顯不足。同時(shí)，學(xué)校制度體系的整體性和協(xié)調(diào)性不夠完善，而內(nèi)部監(jiān)督作為“再監(jiān)督”的先行者，不僅存在于財(cái)務(wù)審計(jì)，科研教學(xué)、人才培養(yǎng)、組織建設(shè)、資產(chǎn)管理、基礎(chǔ)建設(shè)、政府采購(gòu)和后勤管理等各個(gè)監(jiān)督內(nèi)控環(huán)節(jié)都需要各二級(jí)職能部門(mén)（單位）自主監(jiān)督的基礎(chǔ)上進(jìn)行，這就要求校級(jí)各職能部門(mén)之間、校級(jí)部門(mén)與各二級(jí)職能部門(mén)（單位）之間的制度約束形成有效銜接。然而學(xué)校與各部門(mén)之間的指標(biāo)缺乏統(tǒng)一性和可比性，不便于高校內(nèi)控體系的整體化構(gòu)建和進(jìn)一步優(yōu)化。

（三）內(nèi)控監(jiān)督的執(zhí)行力不夠

維護(hù)黨紀(jì)要抓早抓小，做好內(nèi)控問(wèn)責(zé)也不是空談，認(rèn)定違紀(jì)必須有足夠的依據(jù)。高校的紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)過(guò)程中，沒(méi)有很好地運(yùn)用“四種形態(tài)”。對(duì)日常的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象，抹不開(kāi)人情面子，紅臉出汗少，處理時(shí)尺度有所放松。同時(shí)，責(zé)任追究力度也不夠，在對(duì)一些部門(mén)和人員追究責(zé)任時(shí)，有些領(lǐng)導(dǎo)甚至出面“打招呼”，給學(xué)校紀(jì)委施壓，責(zé)任追究變得輕描淡寫(xiě)，有的甚至不了了之。

（四）內(nèi)控監(jiān)督合力明顯不足

在以往的監(jiān)督過(guò)程中，無(wú)論是事前、事中還是事后，紀(jì)委基本上是全程參與，監(jiān)督檢查形式也單一枯燥。面對(duì)當(dāng)前“再監(jiān)督”的新形式，原來(lái)相對(duì)單一的監(jiān)督形式已不能滿足新要求，也缺乏監(jiān)督的主動(dòng)權(quán)，更無(wú)法保證監(jiān)督效果。同時(shí)，由于宣傳不到位，高校師生的主人翁精神未能充分發(fā)揮，加上高校紀(jì)委未能進(jìn)一步完善監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)、有效整合各類(lèi)監(jiān)督資源和運(yùn)用現(xiàn)代化信息手段，內(nèi)控監(jiān)督合力明顯不足。

（五）內(nèi)控監(jiān)督職能發(fā)揮不夠

隨著高校紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的深入，高校紀(jì)委專(zhuān)職工作人員配備得到加強(qiáng)，但各黨委、黨總支（直屬黨支部）設(shè)立的紀(jì)檢委員仍是兼任，“探頭”監(jiān)督作用發(fā)揮不充分。同時(shí)，專(zhuān)兼職紀(jì)檢監(jiān)察工作人員的履職能力有待進(jìn)一步提高。特別是對(duì)辦案政策理解不到位、標(biāo)準(zhǔn)把握不透、拿捏不準(zhǔn)，缺乏經(jīng)驗(yàn)，辦案能力和辦案水平有待加強(qiáng)。還有部分高校紀(jì)委“三轉(zhuǎn)”不到位，還直接參加辦理其他部門(mén)的具體事務(wù)，沒(méi)有起到“監(jiān)督的再監(jiān)督”的作用，反而成為職能部門(mén)工作失誤的“擋箭牌”。

五、“監(jiān)督的再監(jiān)督”的工作重點(diǎn)

（一）進(jìn)一步豐富內(nèi)控監(jiān)督理論

“監(jiān)督的再監(jiān)督”是我國(guó)內(nèi)控實(shí)踐到一定階段催生出的又一監(jiān)督手段，這一新型監(jiān)督方式的提出在某種程度上豐富了內(nèi)控監(jiān)督理論，但同時(shí)也需要更多的理論支撐和指導(dǎo)。雖然我國(guó)高校的內(nèi)控監(jiān)督起步較晚，監(jiān)督理論研究相對(duì)滯后，但并沒(méi)有影響高校管理者對(duì)這種理論研究的熱情和在實(shí)踐操作中寄予的期望。因此，我們應(yīng)進(jìn)一步豐富監(jiān)督內(nèi)控理論，將紀(jì)委履責(zé)監(jiān)督作為一個(gè)系統(tǒng)工程來(lái)抓，把工作的切入點(diǎn)從“配合監(jiān)督部門(mén)開(kāi)展業(yè)務(wù)”轉(zhuǎn)變到“對(duì)監(jiān)督部門(mén)履責(zé)情況的再監(jiān)督”上來(lái)，變“執(zhí)行主體”為“監(jiān)督主體”，形成黨委支持、二級(jí)單位自我監(jiān)督、紀(jì)委再監(jiān)督三方面共同運(yùn)行的新局面。

（二）進(jìn)一步完善內(nèi)控制度建設(shè)

為從根本上防止權(quán)力運(yùn)行中制約不強(qiáng)和解決監(jiān)督不力的問(wèn)題，高校要“扎緊制度的籠子”，建立一套科學(xué)完備的內(nèi)控制度體系，特別是“再監(jiān)督”這一監(jiān)督方式的運(yùn)作更離不開(kāi)制度建設(shè)的基本保障。這其中既包含學(xué)校自上而下的決策性制度總體規(guī)劃，又囊括各個(gè)職能部門(mén)在自我監(jiān)督、自我約束中可量化、易執(zhí)行的制度建設(shè)和監(jiān)督強(qiáng)化。要注重制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，特別是注重制度之間的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性，確保上位制度的部署與下位制度的實(shí)施承接相連，以及制度與制度之間的融會(huì)貫通，這給高校內(nèi)控制度的完整性、實(shí)用性以及部門(mén)與部門(mén)之間的整合性提出了更高的要求，也倒逼高校內(nèi)控在執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)環(huán)節(jié)中有據(jù)可依。

（三）加大提高內(nèi)控監(jiān)督的執(zhí)行力

高校紀(jì)委對(duì)內(nèi)監(jiān)督不是僅僅談在嘴上、寫(xiě)在紙上的，要加強(qiáng)高校內(nèi)部的管理監(jiān)督，就必須提高內(nèi)控監(jiān)督的執(zhí)行力，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：①?lài)?yán)格執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和大力查處。在監(jiān)督過(guò)程中，紀(jì)委要注重?cái)U(kuò)大問(wèn)題線索來(lái)源，充分發(fā)揮信訪主渠道作用，通過(guò)來(lái)電、來(lái)信、來(lái)訪等各類(lèi)舉報(bào)平臺(tái)和明察暗訪、日常檢查、專(zhuān)項(xiàng)督查、內(nèi)部審計(jì)等多種監(jiān)督方式收集反映領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)的問(wèn)題線索。不斷建立健全問(wèn)題線索查處機(jī)制，積極主動(dòng)查處違紀(jì)違法問(wèn)題。充分運(yùn)用“四種形態(tài)”，強(qiáng)化日常監(jiān)督，“抓早抓小”，關(guān)口前移，對(duì)苗頭問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早糾正，做到常常紅臉出汗。平時(shí)在“嚴(yán)”字上下功夫，從嚴(yán)執(zhí)紀(jì)、動(dòng)輒則咎，真正做到“有案必查、有腐必懲”，時(shí)刻保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢(shì)，維護(hù)黨紀(jì)的嚴(yán)肅性。②加大問(wèn)責(zé)力度。違紀(jì)問(wèn)責(zé)是敦促各類(lèi)法律法規(guī)、校內(nèi)外各類(lèi)規(guī)章制度準(zhǔn)確有力執(zhí)行的又一道約束，要加大問(wèn)責(zé)力度，堅(jiān)持有腐必懲、失責(zé)必究。只有以各類(lèi)規(guī)章制度為準(zhǔn)繩，嚴(yán)明紀(jì)律底線，使高校各級(jí)管理者在行使權(quán)力的同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，“監(jiān)督的再監(jiān)督”才能更好地開(kāi)展。否則所有的制度都將是一紙空談，紀(jì)委的“再監(jiān)督”也很難到位。③充分發(fā)揮巡視利劍作用。巡視是監(jiān)督的重要形式之一，是我黨在長(zhǎng)期的改革探索中摸索出來(lái)的，巡視制度作為監(jiān)督制度的一項(xiàng)創(chuàng)新，也在不斷地改革和完善。我們要有效發(fā)揮校內(nèi)派駐、巡視巡察、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗協(xié)調(diào)小組的作用，通過(guò)“回頭看”“專(zhuān)項(xiàng)巡視”“一事一授權(quán)”等方式，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性。更好地提升巡視的運(yùn)用實(shí)效，必須使巡視制度常態(tài)化并持續(xù)發(fā)力，同時(shí)注重巡視的實(shí)效性和靈活性，尋求更好的工作方法。