二分法視角下的省聯(lián)社體制改革研究

全泓學(xué)

2007年8月，隨著最后一家省級(jí)合作社的正式掛牌，我國(guó)新的農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)管理體制框架已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立起來。從2003年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》至今這十多年的時(shí)間里，我國(guó)農(nóng)村信用社改革取得了極大的成效，農(nóng)村信用社資本實(shí)力大幅增強(qiáng)，經(jīng)營(yíng)健康狀況明顯改善，治理結(jié)構(gòu)初步建立，其中省聯(lián)社體制的作用功不可。省聯(lián)社在幫助農(nóng)村信用社清收不良資產(chǎn)、化解歷史包袱、幫助增資擴(kuò)股、搭建各類服務(wù)平臺(tái)、協(xié)調(diào)政策、整頓隊(duì)伍、防控案件、電子化建設(shè)、內(nèi)部制度建設(shè)等方面發(fā)揮了積極、獨(dú)特的作用，尤其在農(nóng)村信用社治標(biāo)治亂上效果顯著。但同時(shí)，省聯(lián)社管理體制運(yùn)行中存在的諸多問題更值得我們反思。

一、省聯(lián)社管理體制存在的現(xiàn)實(shí)問題

省聯(lián)社體制的出現(xiàn)，在很大程度上是通過行業(yè)管理來約束內(nèi)部人控制和屏蔽外部人干預(yù)的重要制度安排①，由省政府負(fù)責(zé)管理農(nóng)村信用社旨在使地方政府的權(quán)利和責(zé)任對(duì)稱，但未能達(dá)到預(yù)期的效果。

（一）省聯(lián)社的法律地位模糊，行政色彩強(qiáng)烈

根據(jù)《農(nóng)村農(nóng)商行省（自治區(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》第二條之規(guī)定：“省聯(lián)社是由所在省（自治區(qū)、直轄市）內(nèi)的農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）聯(lián)合社、縣（市、區(qū)）農(nóng)村信用合作聯(lián)社、農(nóng)村合作銀行自愿入股組成，實(shí)行民主管理，主要履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性金融機(jī)構(gòu)。農(nóng)村商業(yè)銀行在自愿的前提下可向省聯(lián)社入股，并取得有關(guān)服務(wù)?！逼湟?guī)定有三：一是省聯(lián)社是金融機(jī)構(gòu)，屬于企業(yè)，受《商業(yè)銀行法》等法律約束;二是省聯(lián)社由省內(nèi)其他農(nóng)村信用社等入股組成，其他農(nóng)村信用社屬于股東;三是省聯(lián)社履行行業(yè)自律管理和服務(wù)職能，沒有行政管理職能。

省聯(lián)社本質(zhì)上是企業(yè)，不具有行政管理的職權(quán)，根據(jù)現(xiàn)行法律的相關(guān)規(guī)定，在無其他法律法規(guī)授權(quán)的情況下，政府（行政機(jī)關(guān)）不得將行政管理職能授權(quán)委托給其他組織行使。但實(shí)際中，省政府對(duì)省聯(lián)社比照正廳級(jí)部門管理，具有強(qiáng)烈的行政色彩。這種法律定位的模糊使得省聯(lián)社是金融市場(chǎng)的參與者，又是帶有行政職能的管理機(jī)構(gòu)，這種既是“運(yùn)動(dòng)員”又是“裁判員”的雙重身份使得省聯(lián)社具備了幾乎不受控制的金融資源配置能力，它會(huì)自發(fā)的沿著自身的利益追求攫奪金融市場(chǎng)，這本身就具有極大的法律風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)有企業(yè)改革中被實(shí)踐證明為正確的 “政企分開”原則并沒有在農(nóng)村信用社改革中得到貫徹，政企合一的管理體制模式導(dǎo)致省聯(lián)社履職邊界模糊，“二位一體”的不同角色之間不可避免地出現(xiàn)混淆與沖突②。

（二）股權(quán)關(guān)系混亂造成權(quán)責(zé)倒置，基層有責(zé)無權(quán)

從法人結(jié)構(gòu)上理解，法人是以股權(quán)結(jié)構(gòu)為載體，以股東利益為目的從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織。整個(gè)法人的組織應(yīng)當(dāng)是由股東自上而下的金字塔結(jié)構(gòu)，農(nóng)村信用社體系卻是倒置的金字塔，省內(nèi)農(nóng)商行是省聯(lián)社的股東，卻不享有相對(duì)應(yīng)的股份控制權(quán)，省聯(lián)社沒有持有農(nóng)商行股份卻控制農(nóng)商行高管任命從而間接行使管理權(quán)，這就形成了一種奇特的“掌柜管東家”的局面。行政控制而非法人治理模式的長(zhǎng)期運(yùn)行將削弱農(nóng)商行通過明晰產(chǎn)權(quán)所建立起來的治理機(jī)制作用的發(fā)揮，造成基層法人地位弱化和產(chǎn)權(quán)制度邊緣化③。省聯(lián)社長(zhǎng)期重管理輕服務(wù)，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政命令不分的情況時(shí)有發(fā)生。一是手握高管任命大權(quán)，就能在極大程度上保證各農(nóng)商行的經(jīng)營(yíng)不跳出自己的控制范圍;二是向各農(nóng)商行征收管理費(fèi)、電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)和軟件開發(fā)費(fèi)，甚至強(qiáng)制交納繳納清算備付金;三是通過同業(yè)渠道，向各農(nóng)商行籌措資金用于投資生息。這就使得省聯(lián)社和各農(nóng)商行演變成一種事實(shí)上的“總分行”關(guān)系，本應(yīng)當(dāng)是獨(dú)立法人的農(nóng)商行變成了省聯(lián)社的“分支機(jī)構(gòu)”，省聯(lián)社對(duì)農(nóng)商行的業(yè)績(jī)和績(jī)效考核更加強(qiáng)化了這種模式，農(nóng)商行的股東大會(huì)空有形式卻無實(shí)質(zhì)履職權(quán)力，變成“上級(jí)行”的傳話筒。

（三）政府與監(jiān)管部門職責(zé)沖突，省聯(lián)社管理能力弱化

省聯(lián)社管理模式是典型的計(jì)劃思維下行政權(quán)力擴(kuò)張和政府追求資源壟斷的產(chǎn)物，遵循的是行政控制權(quán)與風(fēng)險(xiǎn)匹配的原則。根據(jù)2003年農(nóng)村信用社管理體制改革的主要內(nèi)容，由省級(jí)政府負(fù)責(zé)農(nóng)村信用社的管理并全面承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任，由原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)履行農(nóng)村信用社金融監(jiān)管職能。這種權(quán)力配置導(dǎo)致了省級(jí)政府履行農(nóng)村信用社管理職能和承擔(dān)其金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的權(quán)責(zé)不對(duì)稱，因?yàn)槭〖?jí)政府在全面承擔(dān)農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任的同時(shí)，缺乏動(dòng)態(tài)了解農(nóng)村信用社金融風(fēng)險(xiǎn)信息的手段，而這正是原中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)所在，導(dǎo)致省級(jí)政府有責(zé)無權(quán)，形成權(quán)責(zé)不對(duì)稱④。這體現(xiàn)在實(shí)際經(jīng)營(yíng)管理上形成極大的混亂，因?yàn)楸３之?dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)高速發(fā)展是省級(jí)政府長(zhǎng)期追求的目標(biāo)，通過行政命令或法律手段調(diào)動(dòng)全省的金融資源為自己的目標(biāo)服務(wù)是應(yīng)有之義，在享有省聯(lián)社管理權(quán)的同時(shí)按照自己的意愿配置金融資源，這就對(duì)省聯(lián)社的管理能力提出了極大的要求。這幾年的農(nóng)村信用社體制改革成立了大量的市或縣農(nóng)村商業(yè)銀行，作為獨(dú)立法人的農(nóng)商行由此獲得了更多的自主權(quán)，但仍然極大的受制于省聯(lián)社，這就造成了農(nóng)商行管理和經(jīng)營(yíng)上的極大分裂。

二、二分法視角下的省聯(lián)社體制改革路徑

2012年的全國(guó)金融工作會(huì)議提出省聯(lián)社“要淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”，這是立足于更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)商行增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)功能的目的科學(xué)判斷。省聯(lián)社不管以何種形式組織，從客觀需要來看，無外乎管理與服務(wù)這兩者。也就是說，省聯(lián)社的發(fā)展走向應(yīng)該是行業(yè)管理和金融服務(wù)有機(jī)結(jié)合的發(fā)展模式，但是這種有機(jī)結(jié)合并不需要由一個(gè)機(jī)構(gòu)一手抓。正如同《圣經(jīng)》中說的那樣：“凱撒的物當(dāng)歸給凱撒，上帝的物當(dāng)歸給上帝?！闭軐W(xué)上的“二分法”打破了傳統(tǒng)自然法學(xué)派思想中的一元世界觀，屬于上帝的靈魂和屬于國(guó)王的肉體是一個(gè)人的有機(jī)結(jié)合，無法分離，傳統(tǒng)的一元觀顯然是不可行的。那么，我們?yōu)楹尾粨Q一種思路，將靈魂和肉體分開，用“二分法”來認(rèn)識(shí)和處理，問題也許就迎刃而解了。

在哲學(xué)的范疇里，二分法一直占據(jù)著較為重要的位置，所謂二分法即把問題看做兩個(gè)對(duì)立的個(gè)體，把發(fā)展、變化視為兩個(gè)個(gè)體的相互轉(zhuǎn)化或者此消彼長(zhǎng)。從把渾然一體的世界看作一個(gè)二元結(jié)構(gòu)，是人類認(rèn)識(shí)自然的第一個(gè)進(jìn)步，二分法顯然比一元世界觀更接近世界的結(jié)構(gòu)，因此水平更高，在人類認(rèn)識(shí)到其他更高級(jí)的認(rèn)識(shí)論前，二分法是最優(yōu)的認(rèn)識(shí)路徑。當(dāng)然，二分法并不是萬能的，它只是辯證法的一種簡(jiǎn)單的結(jié)構(gòu)，在當(dāng)今世界復(fù)雜性更加多元化的背景下，二分法的簡(jiǎn)單性和不可靠性暴露無遺，然而在認(rèn)識(shí)和分析簡(jiǎn)單的模型時(shí)，二分法則較為受用。

如前文說述，管理與服務(wù)并不需要物理上結(jié)合在一起，將省聯(lián)社的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任加之于省級(jí)政府身上本身已經(jīng)是制度的瑕疵，從金融機(jī)構(gòu)的角度來看，自負(fù)盈虧，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)本就是應(yīng)有之義，從監(jiān)管部門的角度來看，加強(qiáng)監(jiān)管和督導(dǎo)政策執(zhí)行本就是法律賦予的權(quán)力。因此，將管理的職能從省聯(lián)社剝離，由各農(nóng)商行作為獨(dú)立的法人“自己做主”，這就給予了農(nóng)商行更多的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，為了匹配這種自主權(quán)，農(nóng)商行也會(huì)不斷的調(diào)整其治理結(jié)構(gòu)，在不斷地試錯(cuò)中增強(qiáng)其法人治理能力;同時(shí)，這樣也能避免省級(jí)政府利用省聯(lián)社進(jìn)行不利于監(jiān)管的金融資源配置，從而將省級(jí)政府、監(jiān)管部門、省聯(lián)社、農(nóng)商行四方解放出來，回來它們本來的職責(zé)（功能）上去。至于省聯(lián)社剝離管理職能后究竟該去向何處，筆者學(xué)淺，難以窺豹，也許放到金融市場(chǎng)上去檢驗(yàn)才是最優(yōu)的選擇路徑吧。

三、結(jié)論

中國(guó)從來不缺大銀行，缺的是為“三農(nóng)”和小微企業(yè)服務(wù)的中小銀行。農(nóng)商行的分散經(jīng)營(yíng)便于落實(shí)經(jīng)營(yíng)責(zé)任和績(jī)效，精確核算和降低經(jīng)營(yíng)成本，更有利于貼近三農(nóng)，因地制宜，提供量身定做的服務(wù)和產(chǎn)品，分散風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)商行的小法人模式其實(shí)是符合其定位的，當(dāng)下的問題是農(nóng)商行過分的受制于省聯(lián)社的管理，缺少根據(jù)當(dāng)?shù)亟鹑诃h(huán)境動(dòng)態(tài)調(diào)整經(jīng)營(yíng)方式的能力。一切金融問題最終都會(huì)落到銀行的法人治理問題上，農(nóng)商行作為法人確沒有相適應(yīng)的管理能力，難以做好服務(wù)三農(nóng)的目的。因此，擺脫省聯(lián)社桎梏才是深化農(nóng)村信用社改革應(yīng)深入探討的方向，只有堅(jiān)持農(nóng)商行法人格局的長(zhǎng)期穩(wěn)定，農(nóng)商行才有自主權(quán)實(shí)行“因地制宜、 多種模式并存”的服務(wù)三農(nóng)經(jīng)營(yíng)理念，而拋開省聯(lián)社這一歷史包袱是決定農(nóng)村信用社下一步改革和發(fā)展是否順利和成功的關(guān)鍵因素。

注釋：

①祝曉平.《論省聯(lián)社行業(yè)管理下的農(nóng)信社法人治理》.《金融研究》，2005年第10期，第46頁(yè)。

②張杰，高曉紅.《注資博弈與中國(guó)農(nóng)信社改革》.《金融研究》，2006年第3期，第49頁(yè)。

③周素彥，周文平.《論農(nóng)村信用社“省聯(lián)社”模式——理論依據(jù)、缺陷及實(shí)施建議》.《金融教學(xué)與研究》， 2007年第5期，第10-11頁(yè)。

④藍(lán)虹，穆爭(zhēng)社.《論加快推進(jìn)省聯(lián)社淡出行政管理改革》.《上海金融》，2016年第8期，第51頁(yè)。

作者供職于中國(guó)人民銀行宜昌市中心支行