金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的中國(guó)價(jià)值及法律因應(yīng)

敖希穎

摘要：打破政府兜底，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)自救，是降低金融業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)以及預(yù)防金融危機(jī)的重要措施。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救作為“后危機(jī)”時(shí)代國(guó)際金融法變革中最具創(chuàng)新性的舉措之一，能否在我國(guó)發(fā)揮作用？通過(guò)分析“政府救助”的局限及其變化，解讀金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的立法邏輯及功能不難發(fā)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救在我國(guó)不僅能避免道德風(fēng)險(xiǎn)，維持金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值，重新分配破產(chǎn)損失，加強(qiáng)市場(chǎng)約束，加強(qiáng)跨境金融集團(tuán)可處置性，還能進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的混合所有制改革，調(diào)整金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。如未來(lái)我國(guó)選擇為金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救立法，建議在借鑒國(guó)際立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，優(yōu)化自救機(jī)制的上訴程序，賦予債權(quán)人附條件的查閱權(quán)與質(zhì)詢(xún)權(quán)，賦予處置當(dāng)局處置優(yōu)先的權(quán)力，以及有條件地承認(rèn)他國(guó)的處置安排。

關(guān)鍵詞：政府救助;強(qiáng)制性自救;系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu);破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置

中圖分類(lèi)號(hào)：DF438文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

引言

如何妥善應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，是我國(guó)防范和化解系統(tǒng)性金融危機(jī)的關(guān)鍵。從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，“政府救助”（bailout）是我國(guó)應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。政府救助能夠?qū)崿F(xiàn)快速處置，有利于維護(hù)金融市場(chǎng)信心，在過(guò)去的危機(jī)處置中受到各國(guó)政府青睞。然而，這種方式不僅具有道德風(fēng)險(xiǎn)，還是沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。如何擺脫對(duì)“政府救助”的路徑依賴(lài)，是“后危機(jī)”時(shí)代各國(guó)金融法變革的重點(diǎn)。2011年，金融穩(wěn)定理事會(huì)2008年金融危機(jī)后，二十國(guó)集團(tuán)在2009年的倫敦峰會(huì)上成立金融穩(wěn)定理事會(huì)，希望其能夠承擔(dān)全球央行的職責(zé)，共建全球金融監(jiān)管新秩序。發(fā)布《金融機(jī)構(gòu)有效處置機(jī)制的關(guān)鍵要素》（KeyAttributesofEffectiveResolutionRegimesforFinancialInstitutions，簡(jiǎn)稱(chēng)《關(guān)鍵要素》），創(chuàng)設(shè)金融機(jī)構(gòu)“強(qiáng)制性自救”（bail-in）替代“政府救助”，希望在不中斷金融機(jī)構(gòu)核心功能，不動(dòng)用財(cái)政援助的前提下，有效應(yīng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)危機(jī)。此后，瑞士、英國(guó)、巴西、新西蘭、日本、歐盟、德國(guó)、俄羅斯、加拿大、澳大利亞相繼修改法律，將金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救納入國(guó)內(nèi)法，我國(guó)香港特別行政區(qū)也有類(lèi)似立法。我國(guó)也意識(shí)到了金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的重要性。2018年11月27日，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“一行兩會(huì)”）聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，將我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的有效處置機(jī)制與國(guó)際接軌，在處置原則部分明確規(guī)定，對(duì)于處置資金的使用順序，首先使用金融機(jī)構(gòu)自有資產(chǎn)或市場(chǎng)化渠道籌集的資金開(kāi)展自救。但是，該指導(dǎo)意見(jiàn)并未就何為市場(chǎng)化渠道作出具體解釋?zhuān)写嚓P(guān)細(xì)則的出臺(tái)。

我國(guó)有關(guān)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的研究較少，現(xiàn)有研究多集中于對(duì)自救機(jī)制提出的背景、概念、要素（啟動(dòng)時(shí)間、范圍、條件、跨境合作）的簡(jiǎn)單介紹，

忽略了一個(gè)重要問(wèn)題——金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救能否在我國(guó)發(fā)揮作用？首先，因?yàn)槲覈?guó)基本經(jīng)濟(jì)制度的特殊性，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)多為國(guó)有或國(guó)有法人控股，與其他國(guó)家的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)多為私人所有不同，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救在我國(guó)能否發(fā)揮其作用，似乎是首先應(yīng)該被探討的問(wèn)題。其次，如果我國(guó)選擇為金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救立法，將面臨三個(gè)方面的核心法律問(wèn)題：（1）股東和債權(quán)人的保護(hù)問(wèn)題;（2）與國(guó)內(nèi)法的銜接問(wèn)題;（3）與國(guó)際法的銜接問(wèn)題。為了回答上述問(wèn)題，文章將首先探討“政府救助”的有效性、局限性及其變化，然后考察金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的制度邏輯、國(guó)際立法發(fā)展及制度價(jià)值，最后分析金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救對(duì)我國(guó)的作用，回應(yīng)為自救機(jī)制立法面臨的核心法律問(wèn)題。

一、“政府救助”的有效性、局限性及其變化

（一）應(yīng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)工具——“政府救助”

“政府救助”是指當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府通過(guò)注入資金，剝離不良資產(chǎn)，更換管理層等方式，化解金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的行為。政府救助是各國(guó)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。我國(guó)在面臨“亞洲金融危機(jī)”時(shí)，也有效運(yùn)用了政府救助。1998年“亞洲金融危機(jī)”暴發(fā)時(shí)，四大國(guó)有銀行的不良貸款率居高不下，資本充足率嚴(yán)重不足。為了化解金融風(fēng)險(xiǎn)，中央決定出手拯救四大國(guó)有銀行。財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債為四大國(guó)有銀行注資，成立四大資產(chǎn)管理公司為銀行剝離不良資產(chǎn)。資產(chǎn)管理公司再通過(guò)出售、置換、資產(chǎn)重組、債轉(zhuǎn)股、證券化等方法處置了銀行的貸款和抵押品，對(duì)確屬資不抵債的機(jī)構(gòu)實(shí)施關(guān)閉清算。2000年底，四大資產(chǎn)管理公司終于完成了對(duì)四大國(guó)有銀行不良資產(chǎn)的剝離與處置工作，四大國(guó)有銀行的不良資產(chǎn)率下降10個(gè)百分點(diǎn)。此次“政府救助”有效抵御了“亞洲金融危機(jī)”對(duì)我國(guó)銀行業(yè)的沖擊，避免了可能由此引發(fā)的金融危機(jī)，但也付出了昂貴的代價(jià)，導(dǎo)致巨額財(cái)政支出和大量人員失業(yè)——財(cái)政注資2700億元，剝離不良資產(chǎn)共計(jì)1.4萬(wàn)億元人民幣，兩項(xiàng)合計(jì)達(dá)到1999年國(guó)民生產(chǎn)總值的1/6，同時(shí)，共計(jì)精簡(jiǎn)人員55.62萬(wàn)人。

（二）“政府救助”的有效性

“政府救助”作為應(yīng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的重要措施，一直以來(lái)備受各國(guó)政府青睞，這得益于“政府救助”的有效性?！罢戎钡男蕵O高，能有效恢復(fù)市場(chǎng)信心。一旦政府宣布拯救金融機(jī)構(gòu)，一系列處置措施包括財(cái)政注資、更換管理層、分割好壞資產(chǎn)、啟動(dòng)債務(wù)擔(dān)保，將同時(shí)進(jìn)行。這將迅速恢復(fù)市場(chǎng)信心，緩解市場(chǎng)和投資者的焦慮，阻隔金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的傳播，避免因單一金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)?，F(xiàn)代金融市場(chǎng)充斥著大量的信用資產(chǎn)，一旦投資者對(duì)市場(chǎng)失去信心，將迅速抽逃資金，造成資產(chǎn)價(jià)格在短時(shí)間內(nèi)急劇下跌，企業(yè)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)一步惡化，從而引發(fā)企業(yè)破產(chǎn)危機(jī)。又因?yàn)楝F(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)之間的緊密聯(lián)系，單一金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)很可能引發(fā)投資人對(duì)整個(gè)金融市場(chǎng)的擔(dān)憂，進(jìn)而衍生金融危機(jī)。“政府救助”以政府的財(cái)政收入、政府信用為擔(dān)保，貨幣發(fā)行權(quán)為底線，能迅速恢復(fù)市場(chǎng)信心，避免存款人擠兌和投資人拋售，避免因信用危機(jī)而衍生金融危機(jī)。同時(shí)，“政府救助”可以將短期損失（援助資金）控制在可預(yù)計(jì)的范圍之內(nèi)。如果引發(fā)金融危機(jī)，國(guó)家將面臨更嚴(yán)重的損失，且損失的程度難以預(yù)計(jì)。

（三）“政府救助”的局限性

“政府救助”最為人詬病之處有兩點(diǎn)：第一，政府救助容易衍生道德風(fēng)險(xiǎn);第二，政府救助動(dòng)用稅收拯救私人金融機(jī)構(gòu)，存在濫用納稅的嫌疑?！罢戎毖苌赖嘛L(fēng)險(xiǎn)指的是大型金融機(jī)構(gòu)的管理層和股東因?yàn)橹阑蝾A(yù)期金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府會(huì)出手拯救，而實(shí)施高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)策略的行為。股東和債權(quán)人作出這種選擇的主要原因有三：第一，高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)策略的結(jié)果具有不確定性。如果高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)策略成功，股東和管理層都將獲得高額回報(bào);如果高風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)策略失敗，金融機(jī)構(gòu)陷入破產(chǎn)危機(jī)，政府將出手拯救金融機(jī)構(gòu)。第二，高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)策略失敗的后果不由股東和管理層承擔(dān)。因?yàn)椤罢戎钡拇嬖冢鹑跈C(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的后果將被轉(zhuǎn)移至納稅人，一旦金融機(jī)構(gòu)恢復(fù)經(jīng)營(yíng)，股東和管理層承擔(dān)的損失則相對(duì)有限。第三，合同或其他經(jīng)濟(jì)手段無(wú)法有效約束管理層和股東，限制其實(shí)施高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)策略的行為。“政府救助”破壞了企業(yè)自負(fù)盈虧的市場(chǎng)規(guī)律，并為股東和管理層創(chuàng)造了實(shí)施高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)策略，享受高額回報(bào)，且不必承擔(dān)失敗后果的內(nèi)生激勵(lì)。

至于動(dòng)用稅收拯救私人金融機(jī)構(gòu)是否構(gòu)成濫用納稅，則取決于拯救金融機(jī)構(gòu)是否為避免金融危機(jī)的必要措施。如果拯救金融機(jī)構(gòu)并非避免金融危機(jī)的必要措施，則可能構(gòu)成濫用納稅。然而，這種必要性證明十分困難。因?yàn)槊鎸?duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)危機(jī)，無(wú)論選擇何種應(yīng)對(duì)措施，其結(jié)果都難以預(yù)料。同時(shí)，即使能夠證明其必要性，如果銀行家在“政府救助”后全身而退，“政府救助”的公允性將難免遭受質(zhì)疑。

二、金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救——替代“政府救助”的新工具

（一）金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的核心要義

金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救是一種危機(jī)處置工具，由金融穩(wěn)定理事會(huì)在2011年發(fā)布的《關(guān)鍵要素》中創(chuàng)設(shè)，預(yù)期成為替代“政府救助”應(yīng)對(duì)“大而不倒”“大而不倒”（toobigtofail），是金融機(jī)構(gòu)太大而不能倒的簡(jiǎn)稱(chēng)，指金融機(jī)構(gòu)規(guī)模太大或在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中太重要，政府不敢讓其破產(chǎn)倒閉的情形。媒體最早于1984年美國(guó)伊利諾伊大陸國(guó)民銀行破產(chǎn)時(shí)用到此表述。的新方案。在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或可能面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，法律授權(quán)監(jiān)管機(jī)關(guān)啟用核銷(xiāo)股權(quán)、減記債權(quán)、債轉(zhuǎn)股的資本工具，快速填充金融機(jī)構(gòu)資本，以避免金融機(jī)構(gòu)賬面破產(chǎn)。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救包括以下幾個(gè)方面的核心要義：第一，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的目的在于拯救金融機(jī)構(gòu)，避免其破產(chǎn)清算。如果金融機(jī)構(gòu)已經(jīng)嚴(yán)重資不抵債，無(wú)法避免破產(chǎn)清算，則沒(méi)有必要啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救，這也意味著監(jiān)管當(dāng)局須在金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債表破產(chǎn)和普通股耗盡之前啟動(dòng)自救工具。第二，調(diào)整金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)損失分配是金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救最核心的價(jià)值之一。

在“政府救助”中由納稅人承擔(dān)的金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)損失，將通過(guò)自救機(jī)制轉(zhuǎn)移至股東、管理層、無(wú)擔(dān)保債權(quán)人，是更符合公平原則的損失分擔(dān)方式。第三，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救無(wú)須經(jīng)過(guò)股東和債權(quán)人同意。迫于金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)危機(jī)的緊迫性，法律基于對(duì)公共利益的保護(hù)，授權(quán)處置當(dāng)局核銷(xiāo)股權(quán)、減記債權(quán)，以及實(shí)施債轉(zhuǎn)股，無(wú)須經(jīng)由股東和債權(quán)人同意。第四，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救作為最后的處置工具，在處置工具的選擇中順位靠后。如果其他處置工具，如出售公司、設(shè)立橋機(jī)構(gòu)、分割好壞資產(chǎn)等能夠在合理的時(shí)間范圍內(nèi)阻止金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，則處置當(dāng)局無(wú)權(quán)啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救，而必須優(yōu)先適用其他工具。這主要是考慮到金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的強(qiáng)制性涉及對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)，為了最大限度避免公權(quán)力對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救被設(shè)定為“最后的處置工具”。第五，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救以股權(quán)核銷(xiāo)、債權(quán)減記、債轉(zhuǎn)股的資本工具為主要手段，實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部財(cái)務(wù)重整。一方面，股權(quán)核銷(xiāo)和債權(quán)減記將幫助金融機(jī)構(gòu)迅速減輕債務(wù);另一方面，發(fā)行新股和債轉(zhuǎn)股又將為金融機(jī)構(gòu)迅速填充資本。金融機(jī)構(gòu)債務(wù)減少，資本增加，恢復(fù)資產(chǎn)和債務(wù)的平衡，避免因資不抵債而破產(chǎn)。

（二）金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的國(guó)際立法發(fā)展

2011年，金融穩(wěn)定理事會(huì)在其發(fā)布的《關(guān)鍵要素》中最早創(chuàng)設(shè)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的基本框架。隨后，二十國(guó)集團(tuán)為《關(guān)鍵要素》背書(shū)，并開(kāi)始著手修改國(guó)內(nèi)法。瑞士是最早為金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救修改國(guó)內(nèi)法的國(guó)家。2011年至2013年間，瑞士金融市場(chǎng)監(jiān)管局通過(guò)修改1934年《銀行法》《破產(chǎn)法》以及銀行資本充足率要求，允許監(jiān)管當(dāng)局在重整程序中強(qiáng)制債轉(zhuǎn)股。2013年，英國(guó)在其頒布的《金融服務(wù)（銀行改革）法》中為金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救創(chuàng)設(shè)了完整的法律框架。該法第三部分的第17條設(shè)置了自救穩(wěn)定工具，并在附表2中對(duì)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的方式、管理人、啟動(dòng)條件、股權(quán)核銷(xiāo)和債權(quán)減記的順序、對(duì)存款的保護(hù)、英格蘭銀行的報(bào)告義務(wù)等內(nèi)容作出了具體規(guī)定。2013年，日本修改《存款保險(xiǎn)法》授權(quán)首相特別確認(rèn)，在金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)困境時(shí)可以通過(guò)股票、次級(jí)債券、次級(jí)貸款填充資本。2014年6月，歐盟頒布《銀行恢復(fù)與處置指令》（BankRecoveryandResolutionDirective，簡(jiǎn)稱(chēng)BRRD），設(shè)置了包括金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救工具在內(nèi)的一系列銀行破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置工具，并要求歐盟成員國(guó)在2016年1月1日之前將金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救工具納入國(guó)內(nèi)法。2015年11月，德國(guó)頒布《處置機(jī)制法》（ResolutionMechanismAct）允許金融機(jī)構(gòu)將結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單且與金融機(jī)構(gòu)核心功能無(wú)關(guān)的高級(jí)無(wú)擔(dān)保債務(wù)次級(jí)化，以實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救。2016年6月22日，我國(guó)香港特別行政區(qū)通過(guò)《金融機(jī)構(gòu)（處置機(jī)制）條例》，其中第五次分部設(shè)置金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救工具，

“Bail-in”在我國(guó)香港特別行政區(qū)《金融機(jī)構(gòu)（處置機(jī)制）條例》中被譯為內(nèi)部財(cái)務(wù)重整工具。并在附錄中創(chuàng)新性地設(shè)置了保護(hù)股東和債權(quán)人的事后審裁機(jī)制。

參見(jiàn)我國(guó)香港特別行政區(qū)《金融機(jī)構(gòu)（處置機(jī)制）條例》第268章。此外，巴西、新西蘭、俄羅斯、加拿大、澳大利亞也陸續(xù)為金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救工具修改法律。美國(guó)《多德—弗蘭克法案》第二項(xiàng)下的有序清算機(jī)制類(lèi)似于金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救，都明確要求由金融機(jī)構(gòu)的股東、債權(quán)人和管理層承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)損失。不同的是，有序清算以關(guān)閉清算金融機(jī)構(gòu)為目的，而金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救以維持金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)為目的。時(shí)至今日，世界主要經(jīng)濟(jì)體廣泛接受金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救，并為之立法。

（三）金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的制度價(jià)值

金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救自之所以能獲得廣泛認(rèn)可，主要得益于自救機(jī)制顯著的制度價(jià)值。自救機(jī)制的核心價(jià)值在于：

第一，避免道德風(fēng)險(xiǎn)，重新分配破產(chǎn)損失。根據(jù)亞當(dāng)·斯密的資本硬預(yù)算理論，作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，要求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的參與者以自身?yè)碛械馁Y源約束為限發(fā)展經(jīng)營(yíng)?！罢戎钡脑Y金破壞了資本硬預(yù)算理論構(gòu)建的優(yōu)勝劣汰、公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)規(guī)則，將市場(chǎng)參與者的行為與結(jié)果分離，激發(fā)了市場(chǎng)參與者為自身利益最大化而犧牲他人利益的動(dòng)因。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救試圖恢復(fù)市場(chǎng)紀(jì)律，讓市場(chǎng)參與者承擔(dān)其行為結(jié)果，也就是讓金融機(jī)構(gòu)的股東、管理層、債權(quán)人承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的后果，避免了股東和管理層因無(wú)須承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的后果而作出不利于納稅人的行為（選擇高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)策略），引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)。

第二，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的重要作用之一，是保證金融機(jī)構(gòu)的核心功能不中斷，維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值?，F(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值顯著，金融機(jī)構(gòu)一旦申請(qǐng)破產(chǎn)，可能馬上面臨市值下滑，資產(chǎn)大幅貶值，交易相對(duì)方終止交易的情形，這不僅會(huì)加速金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，連交易相對(duì)方也可能陷入困境。此外，現(xiàn)代金融體系通過(guò)中央結(jié)算、清算提高運(yùn)作效率，一旦中央結(jié)算、清算對(duì)手方中止交易，將嚴(yán)重影響整個(gè)金融體系的正常運(yùn)行。因此，金融機(jī)構(gòu)（特別是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)）的持續(xù)經(jīng)營(yíng)，對(duì)金融體系的正常運(yùn)行至關(guān)重要。

第三，加強(qiáng)市場(chǎng)約束。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救通過(guò)自救債（自救范圍內(nèi)的債權(quán)）實(shí)現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部財(cái)務(wù)重整。自救債屬于風(fēng)險(xiǎn)敏感型債券，投資者的持債數(shù)量和債券價(jià)格將直接影響金融機(jī)構(gòu)股東和管理層的行為。投資者的持債數(shù)量影響金融機(jī)構(gòu)的融資成本，投資者持債數(shù)量越大，金融機(jī)構(gòu)的融資成本越低。投資者持債數(shù)量則取決于金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)越大，投資者的持債數(shù)量則越小。為降低金融機(jī)構(gòu)的融資成本，股東和管理層不得不審慎選擇自己的風(fēng)險(xiǎn)策略。二級(jí)市場(chǎng)自救債的價(jià)格走勢(shì)又將向市場(chǎng)傳遞風(fēng)險(xiǎn)信號(hào)。自救債價(jià)格走低，意味著金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)上升，這將直接影響投資者、交易相對(duì)方和監(jiān)管當(dāng)局的行為。金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)上升，投資者可能拋售債券，交易相對(duì)方可能避免交易，而監(jiān)管當(dāng)局則可能加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，這些都將對(duì)股東和管理層的行為產(chǎn)生間接約束。

第四，增強(qiáng)跨境金融集團(tuán)的可處置性。跨境金融集團(tuán)面臨不同司法轄區(qū)、不同破產(chǎn)規(guī)則、難以調(diào)和的挑戰(zhàn)，存在跨司法轄區(qū)處置難的問(wèn)題。如果東道國(guó)的監(jiān)管機(jī)關(guān)不承認(rèn)他國(guó)的處置方案，或者司法機(jī)關(guān)不承認(rèn)他國(guó)的判決或裁定，將直接導(dǎo)致處置安排無(wú)法執(zhí)行，以及同級(jí)別的本國(guó)和國(guó)際債權(quán)人無(wú)法依據(jù)同一標(biāo)準(zhǔn)得到公平清償。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救通過(guò)集團(tuán)債務(wù)次級(jí)化增強(qiáng)了跨境金融集團(tuán)的可處置性。集團(tuán)債務(wù)次級(jí)化指的是將集團(tuán)的內(nèi)部債務(wù)次級(jí)化（劣后償還），優(yōu)先償還集團(tuán)外部債務(wù)。從集團(tuán)總部輸送資金給子公司，優(yōu)先清償外部債務(wù)，然后將子公司債務(wù)轉(zhuǎn)移到集團(tuán)總部。集團(tuán)總部只需要面對(duì)單一司法轄區(qū)的監(jiān)管和破產(chǎn)規(guī)則，并依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)清償本國(guó)和國(guó)際債權(quán)人，避免了因跨司法轄區(qū)處置導(dǎo)致的執(zhí)行不能或無(wú)法公平清償本國(guó)和國(guó)際債權(quán)人的問(wèn)題。

三、金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救對(duì)于我國(guó)的價(jià)值探討

我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度具有特殊性，系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)多為國(guó)有或國(guó)有法人控股，與其他國(guó)家的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)多為私有有所不同。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救對(duì)于我國(guó)而言是否存在價(jià)值，以及存在什么樣的價(jià)值，是值得探討的。這主要涉及兩個(gè)方面的問(wèn)題：第一，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救對(duì)于我國(guó)而言是否與“政府救助”無(wú)異？“政府救助”的資金主要來(lái)源于國(guó)家財(cái)政，而金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救，核銷(xiāo)國(guó)有股權(quán)、減記國(guó)有債權(quán)、實(shí)施債轉(zhuǎn)股，同樣來(lái)源于國(guó)有資本。兩者是否殊途同歸？第二，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救是否危及國(guó)有資產(chǎn)安全？核銷(xiāo)國(guó)有股權(quán)、減記國(guó)有債權(quán)以及債轉(zhuǎn)股是否會(huì)危及國(guó)有資產(chǎn)安全，是另一個(gè)比較常見(jiàn)的疑問(wèn)。為厘清金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救對(duì)于我國(guó)的價(jià)值，本文將首先對(duì)上述兩個(gè)問(wèn)題作出回應(yīng)，再進(jìn)一步檢驗(yàn)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救能否在我國(guó)發(fā)揮其一般或特殊價(jià)值。

（一）金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救與“政府救助”的差異

雖然國(guó)有資本在金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救中將承受損失，但這種損失與“政府救助”的援助差異巨大，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，損失的范圍不同。雖然國(guó)家或國(guó)有法人作為金融機(jī)構(gòu)的股東或債權(quán)人在金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救中無(wú)法免于受損，但自救機(jī)制可以將國(guó)家或國(guó)有法人的損失控制在“沉沒(méi)成本”的范圍之內(nèi)，不會(huì)引發(fā)新的損失。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“沉沒(méi)成本”指的是即使投入新的資金也難以挽回的成本損失。國(guó)家或國(guó)有法人已經(jīng)投資的股權(quán)或債權(quán)屬于“沉沒(méi)成本”，對(duì)于這部分損失，無(wú)論是否投入新的資金，都已經(jīng)無(wú)法挽回。如果選擇“政府救助”，國(guó)家將不得不投入新的資金，這將擴(kuò)大損失范圍。第二，損失的程度不同。如果選擇金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救，國(guó)家或國(guó)有法人作為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的股東或債權(quán)人將承擔(dān)與其持股或持債份額相對(duì)應(yīng)的損失，其他損失將由其他股東或債權(quán)人承擔(dān)。如果選擇“政府救助”，國(guó)家財(cái)政將承擔(dān)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)失敗的全部損失，其他股東或債權(quán)人將不會(huì)分擔(dān)損失。第三，對(duì)財(cái)政的影響不同?！罢戎睂?duì)于任何國(guó)家而言，都是沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國(guó)為拯救四大國(guó)有銀行，曾發(fā)行2700億元人民幣的特別國(guó)債。經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)計(jì)，美國(guó)政府2008年為大銀行提供了超過(guò)一兆億美元的政府援助，為價(jià)值8.5兆億美元的不良資產(chǎn)提供了擔(dān)保。國(guó)際貨幣基金組織則預(yù)測(cè)，由危機(jī)引發(fā)的全球公共債務(wù)的平均增長(zhǎng)率為全球GDP的18%。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救無(wú)須財(cái)政直接注資，將極大地減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)以及政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（二）金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救機(jī)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)安全的影響

有學(xué)者擔(dān)心自救機(jī)制可能危及我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)安全。

張繼紅教授提出適用自救機(jī)制可能涉及國(guó)有資產(chǎn)安全問(wèn)題。參見(jiàn)張繼紅：《系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救計(jì)劃及適用困境——以債權(quán)人利益讓渡為核心》，載《海峽法學(xué)》2015年第3期，第65頁(yè)。資產(chǎn)安全指的是資產(chǎn)能夠按照原持有目的進(jìn)行正常的周轉(zhuǎn)流通，且其價(jià)值不發(fā)生任何減損的狀態(tài)。依據(jù)這個(gè)定義，國(guó)有資產(chǎn)安全可以被理解為：其一，國(guó)有資產(chǎn)保持正常的流動(dòng)性;其二，國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值不發(fā)生減損。那么學(xué)者的擔(dān)憂也可以做兩種解讀：第一，自救機(jī)制阻礙了國(guó)有資產(chǎn)的正常流動(dòng);第二，自救機(jī)制造成了國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值減損。顯然，自救機(jī)制無(wú)法阻礙國(guó)有資產(chǎn)的正常流動(dòng)，但可能引發(fā)人們對(duì)國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值減損的擔(dān)憂，因?yàn)楹虽N(xiāo)國(guó)有股權(quán)、減記國(guó)有債權(quán)都將減損國(guó)有資產(chǎn)。

雖然啟動(dòng)自救機(jī)制與國(guó)有資產(chǎn)減損同時(shí)發(fā)生，但兩者之間并不存在因果關(guān)系。國(guó)有資產(chǎn)減損是企業(yè)經(jīng)營(yíng)不善的必然結(jié)果，無(wú)論是否啟動(dòng)自救機(jī)制，無(wú)論是否宣告企業(yè)破產(chǎn)，損失都已經(jīng)產(chǎn)生。自救機(jī)制與其他處置方式的區(qū)別僅在于損失的表現(xiàn)形式不同。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)或面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，如果選擇啟動(dòng)自救機(jī)制，損失將表現(xiàn)為股權(quán)核銷(xiāo)和債權(quán)減記;如果選擇破產(chǎn)清算，損失將表現(xiàn)為債權(quán)人依據(jù)債權(quán)等級(jí)獲得債務(wù)清償，以及股東獲得剩余財(cái)產(chǎn)分配;如果選擇破產(chǎn)重整，損失將表現(xiàn)為債務(wù)重整協(xié)議中債權(quán)人同意免除或延期支付債務(wù)的本金和利息。因此，國(guó)有資產(chǎn)減損的根本原因，不在于是否啟動(dòng)自救機(jī)制，而在于企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為。

（三）金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救對(duì)于我國(guó)的價(jià)值

如前所述，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救的制度價(jià)值顯著，包括避免道德風(fēng)險(xiǎn)，維持金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，重新分配破產(chǎn)損失，加強(qiáng)市場(chǎng)約束，加強(qiáng)跨境金融集團(tuán)的可處置性。對(duì)于我國(guó)，除了加強(qiáng)市場(chǎng)約束的制度價(jià)值，可能受到我國(guó)債券市場(chǎng)規(guī)模、債券換手率、債券市場(chǎng)機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量的影響，其他制度價(jià)值都能在我國(guó)充分發(fā)揮作用。其發(fā)揮作用的原理與其他國(guó)家無(wú)異，此處不再贅述。除上述一般價(jià)值外，金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救還能在我國(guó)發(fā)揮特殊價(jià)值，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的混合所有制改革，調(diào)整我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)。

1.進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的混合所有制改革

銀行業(yè)作為我國(guó)金融業(yè)最重要的組成部分，面臨進(jìn)一步深化改革的挑戰(zhàn)和需求。近年來(lái)，我國(guó)大型商業(yè)銀行和股份制商業(yè)銀行的不良貸款率和壞賬率持續(xù)走高，且居高不下。2015年第一季度以來(lái)，我國(guó)大型商業(yè)銀行的不良貸款余額總額連續(xù)9個(gè)季度持續(xù)攀升;我國(guó)股份制商業(yè)銀行的不良貸款余額總額連續(xù)13個(gè)季度持續(xù)攀升，僅在2017年第四季度出現(xiàn)小幅回落（詳見(jiàn)圖1）。2017年，四大國(guó)有銀行共核銷(xiāo)壞賬1302.51億元（詳見(jiàn)表1），近2013年521.1億元的2.5倍。

一方面，由于經(jīng)濟(jì)下行期實(shí)體經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)下滑，企業(yè)違約風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)至金融體系，導(dǎo)致銀行不良貸款率升高;另一方面，也說(shuō)明我國(guó)商業(yè)銀行在提高經(jīng)營(yíng)效率方面尚有進(jìn)步空間。

自救機(jī)制可能成為進(jìn)一步深化我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)混合所有制改革的契機(jī)。依據(jù)銀保監(jiān)會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)全球系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行包括中、農(nóng)、工、建、交五家大型商業(yè)銀行，以及總資產(chǎn)超過(guò)1.6萬(wàn)億元人民幣的國(guó)內(nèi)系統(tǒng)重要性商業(yè)銀行——招商、浦發(fā)、中信、華夏、光大、興業(yè)、廣發(fā)、民生，共八家股份制商業(yè)銀行。由于組織龐大、結(jié)構(gòu)復(fù)雜，正常經(jīng)營(yíng)時(shí)想要推動(dòng)銀行的所有制改革是比較困難的。如果以銀行面臨破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)為契機(jī)，核銷(xiāo)國(guó)有股權(quán)和債權(quán)，允許債權(quán)人轉(zhuǎn)化為股東，不僅能避免商業(yè)銀行賬面破產(chǎn)，還能幫助國(guó)家減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)商業(yè)銀行的混合所有制改革。以自救債轉(zhuǎn)化為股權(quán)、股東自然更替為起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、引進(jìn)民間資本、發(fā)揮戰(zhàn)略投資者作用、深化混合所有制改革的目的。

2.調(diào)整我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)

“政府救助”可能引發(fā)一個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題，即破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失調(diào)，使大的金融機(jī)構(gòu)更大，小的金融機(jī)構(gòu)失去生存的空間。政府不會(huì)拯救所有的問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，而只會(huì)拯救那些系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)，這就造成了市場(chǎng)的不公平競(jìng)爭(zhēng)。首先，“政府救助”為系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)提供的隱性擔(dān)保，將扭曲市場(chǎng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，低估系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，降低其融資成本。其次，我國(guó)的中小型金融機(jī)構(gòu)先天缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。以金融業(yè)中最具代表性的銀行業(yè)為例，我國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了從國(guó)有銀行向混合所有制銀行過(guò)渡，同時(shí)，鼓勵(lì)設(shè)立民營(yíng)銀行的發(fā)展過(guò)程;也經(jīng)歷了從超級(jí)銀行向大型銀行轉(zhuǎn)變，同時(shí)，允許中小型銀行存在的市場(chǎng)變化。與國(guó)有大型銀行相比，我國(guó)的中小型銀行先天缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。國(guó)有大型銀行擁有的壟斷性金融資源、政府背書(shū)、存量客戶，都是中小型銀行可望而不可及的。如果在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政府救助”，我國(guó)的中小型金融機(jī)構(gòu)將最終失去生存空間。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救能在一定程度上調(diào)整投資者對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)享有政府隱性擔(dān)保的預(yù)期，影響投資者對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，減少因低估系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)給中小型金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)的不利影響。

四、自救機(jī)制面臨的核心法律問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

如果我國(guó)選擇為自救機(jī)制立法，將面臨三個(gè)方面的核心法律問(wèn)題，包括股東和債權(quán)人的保護(hù)問(wèn)題、與國(guó)內(nèi)法的銜接問(wèn)題以及與國(guó)際法的銜接問(wèn)題。

（一）股東和債權(quán)人的保護(hù)問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

自救機(jī)制在企業(yè)尚未宣告破產(chǎn)時(shí)，授權(quán)處置當(dāng)局核銷(xiāo)股權(quán)、減記債權(quán)、債轉(zhuǎn)股，無(wú)須經(jīng)過(guò)股東和債權(quán)人同意，有侵犯股東和債權(quán)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之嫌。為了保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)不被恣意侵犯，單從立法上聲明自救機(jī)制是出于對(duì)公共利益的保護(hù)，似乎不足以平衡股東和債權(quán)人因此面臨的不確定性和可能遭受的損失。

因此，國(guó)際立法實(shí)踐試圖通過(guò)一系列措施保護(hù)股東和債權(quán)人的權(quán)益。第一，啟動(dòng)自救機(jī)制必須滿足法定條件。歐盟規(guī)定啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救必須同時(shí)滿足以下條件：監(jiān)管當(dāng)局認(rèn)定銀行正陷入破產(chǎn)或可能破產(chǎn);考慮到時(shí)間和其他因素，其他措施都難以在合理的時(shí)間范圍內(nèi)阻止金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn);保護(hù)公共利益所必須。

英國(guó)法也有類(lèi)似的規(guī)定，要求啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救應(yīng)滿足下列處置目標(biāo)：穩(wěn)定金融系統(tǒng)，維護(hù)公眾對(duì)金融系統(tǒng)穩(wěn)定的信心，保護(hù)存款人，保護(hù)客戶資產(chǎn)。

參見(jiàn)UKFinancialServiceAct20138A（2）.第二，賦予利益相關(guān)人申請(qǐng)事前審批和事后上訴的權(quán)利。歐盟法要求啟動(dòng)自救機(jī)制必須通過(guò)司法審批，并賦予所有受決定影響的當(dāng)事人針對(duì)決定提起上訴的權(quán)利。法庭則有義務(wù)在上訴復(fù)審中加速審理。第三，以破產(chǎn)清算損失為底線。

此原則在歐盟法中的表述為“noshareholderandcreditorworthoffprinciple”，在英國(guó)法中的表述為“principleofnolessfavourabletreatment”。歐盟法和英國(guó)法都設(shè)置了以破產(chǎn)清算損失為底線原則，股東和債權(quán)人在金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救中遭受的損失必須以他們?cè)谄飘a(chǎn)清算中可能遭受的損失為底線。如果股東和債權(quán)人認(rèn)為其在金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救中遭受了比在破產(chǎn)清算中更為嚴(yán)重的損失，他們有權(quán)請(qǐng)求補(bǔ)償實(shí)際損失和破產(chǎn)清算損失之間的差額。

參見(jiàn)BRRDArticle73（b）andUKBankingAct200960B.雖然上述措施試圖保護(hù)股東和債權(quán)人，但由于歐盟法和英國(guó)法的程序設(shè)計(jì)問(wèn)題，股東和債權(quán)人仍處于弱勢(shì)地位，表現(xiàn)為：

1.事先審批對(duì)股東和債權(quán)人的保護(hù)作用有限

雖然法律規(guī)定啟動(dòng)自救機(jī)制須經(jīng)法庭事先審批，但這種審批很可能是形式審批，而非實(shí)質(zhì)審批。金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)處置往往具有時(shí)間上的緊迫性，為了盡可能地減小處置安排不確定對(duì)市場(chǎng)造成的負(fù)面影響，處置當(dāng)局往往需要在最短的時(shí)間內(nèi)作出安排。處置當(dāng)局一般會(huì)選擇在股市休市的周五著手安排處置，利用周末48小時(shí)完成具體處置方案，并于周一股市開(kāi)市前，向市場(chǎng)公布最終的處置決定。由于判斷啟動(dòng)自救機(jī)制的合理性與正當(dāng)性十分復(fù)雜，即使是中央銀行、財(cái)政部這樣的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)也很難在短時(shí)間內(nèi)完成。因此，法庭難以作出實(shí)質(zhì)審批，但形式審批對(duì)股東和債權(quán)人的保護(hù)作用又相對(duì)有限。

2.股東和債權(quán)人難以通過(guò)事后救濟(jì)恢復(fù)原狀

雖然歐盟法和英國(guó)法都賦予股東和債權(quán)人在自救機(jī)制啟動(dòng)后上訴的權(quán)利，但上訴并不具備中止自救機(jī)制執(zhí)行的效力。一旦啟動(dòng)自救機(jī)制，股東和債權(quán)人的權(quán)利將難以恢復(fù)原狀。已經(jīng)被執(zhí)行的股權(quán)和債權(quán)將無(wú)法被返還，股東和債權(quán)人也無(wú)法恢復(fù)股東和債權(quán)人身份。事后救濟(jì)僅限于經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，也就是實(shí)際損失和破產(chǎn)清算損失之間的差額補(bǔ)償。

3.上訴程序的設(shè)計(jì)增加了股東和債權(quán)人獲得事后救濟(jì)的難度

英國(guó)法賦予股東和債權(quán)人兩次上訴的權(quán)利。如果股東和債權(quán)人認(rèn)為自己在自救機(jī)制中的損失比在破產(chǎn)清算中的損失更嚴(yán)重，可首先向原獨(dú)立評(píng)估人

獨(dú)立評(píng)估人負(fù)責(zé)評(píng)估公司在啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救時(shí)的市值，并以此決定對(duì)股東和債權(quán)人的補(bǔ)償額度。上訴，要求重新評(píng)估補(bǔ)償份額。如果股東和債權(quán)人不滿第一次上訴的結(jié)果，可以再向特殊法庭上訴，但評(píng)估仍將交由原獨(dú)立評(píng)估人完成。兩次上訴均由原獨(dú)立評(píng)估人負(fù)責(zé)重新評(píng)估，這樣的安排無(wú)疑增加了上訴成功的難度，也讓原獨(dú)立評(píng)估人陷入兩難的境地。如果否定自己評(píng)估的結(jié)果，將有損商譽(yù)，甚至可能面臨法律糾紛，直指其是否盡到勤勉盡責(zé)義務(wù);如果不否定自己評(píng)估的結(jié)果，又可能對(duì)股東和債權(quán)人有失公平。

比較而言，我國(guó)香港特別行政區(qū)設(shè)置的自救機(jī)制上訴程序則比較合理，專(zhuān)門(mén)設(shè)置了處置可行性復(fù)檢特別法庭（審裁處），復(fù)核有關(guān)排除處置障礙和吸收虧損能力的處置決定;設(shè)置了處置補(bǔ)償特別法庭，復(fù)核獨(dú)立評(píng)估師的補(bǔ)償決定。同時(shí)，申請(qǐng)復(fù)核具有擱置處置決定的效力。特別法庭將聆聽(tīng)各方的法庭陳述，然后決定確認(rèn)或推翻處置決定，或者將復(fù)核申請(qǐng)發(fā)還處置當(dāng)局或原獨(dú)立評(píng)估師重新評(píng)估，并給予適當(dāng)指示。

參見(jiàn)我國(guó)香港特別行政區(qū)《金融機(jī)構(gòu)（處置機(jī)制）條例》第17-18條、第107-108條、第112條。我國(guó)香港特別行政區(qū)的立法中有兩點(diǎn)具有突破性的規(guī)定：第一，復(fù)核申請(qǐng)具有擱置處置決定的效力;第二，上訴決定將由特別法庭作出，即便發(fā)還原審，特別法庭也將作出指示。這解決了歐盟法和英國(guó)法中上訴不中止處置執(zhí)行效力的弊端，也避免了上訴均由原獨(dú)立評(píng)估人重新評(píng)估的問(wèn)題。

即便如此，股東和債權(quán)人也無(wú)法通過(guò)事后救濟(jì)恢復(fù)原狀。香港特別行政區(qū)處置可行性復(fù)檢特別法庭的審核范圍僅限于復(fù)核處置當(dāng)局排除處置障礙的要求和吸收虧損能力的規(guī)定，而這兩項(xiàng)要求都發(fā)生在啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救之前制定處置計(jì)劃的階段，不影響啟動(dòng)處置后以及處置決定的執(zhí)行。處置補(bǔ)償特別法庭也只能從經(jīng)濟(jì)上補(bǔ)償股東和債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)損失，因此，有必要將股東和債權(quán)人保護(hù)的重心由事后救濟(jì)轉(zhuǎn)向事前保護(hù)。股東在公司法中享有充分的知情權(quán)和投票權(quán)，如果公司因經(jīng)營(yíng)不善而面臨破產(chǎn)，股東負(fù)有不可推卸的責(zé)任。以“破產(chǎn)清算為底線”原則可以被視為自救機(jī)制對(duì)股東最大限度的補(bǔ)充保護(hù)。債權(quán)人則不同，他們獲取公司信息、影響公司決定的能力遠(yuǎn)不如股東。作為公司的外部人，他們獲取公司信息的渠道十分有限，依賴(lài)自己或第三方中介機(jī)構(gòu)，與其他跟公司毫無(wú)瓜葛的第三人無(wú)異。他們?cè)谧跃葯C(jī)制中承擔(dān)的義務(wù)卻遠(yuǎn)高于第三人，承擔(dān)著無(wú)條件接受債權(quán)減記和債轉(zhuǎn)股的義務(wù)。接受債權(quán)減記的義務(wù)與他們?cè)谄飘a(chǎn)法中接受公司剩余財(cái)產(chǎn)分配的義務(wù)一脈相承，只不過(guò)時(shí)間節(jié)點(diǎn)提前到了公司正式宣告破產(chǎn)之前，但他們接受債轉(zhuǎn)股的義務(wù)則是自救機(jī)制所設(shè)定的新義務(wù)。債權(quán)人在公司面臨破產(chǎn)困境時(shí)接受債轉(zhuǎn)股，可以說(shuō)是被動(dòng)且無(wú)奈的。

可以考慮賦予自救范圍內(nèi)的債權(quán)人附條件的查閱權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)。首先，這符合權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則。由于無(wú)擔(dān)保債權(quán)人在自救機(jī)制中承擔(dān)了拯救金融機(jī)構(gòu)的義務(wù)，他們也應(yīng)當(dāng)被賦予充分了解金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)狀況信息的權(quán)利。其次，這符合自救機(jī)制通過(guò)自救債交易加強(qiáng)市場(chǎng)約束的立法初衷。如果金融機(jī)構(gòu)的信息不透明，將影響自救債反映金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、約束股東和管理層行為的作用。此外，為了避免過(guò)分影響金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)，債權(quán)人行使查閱權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)應(yīng)當(dāng)附條件。條件可以是：（1）債權(quán)人對(duì)股東濫用權(quán)利損害債權(quán)人利益產(chǎn)生合理懷疑;（2）債權(quán)人對(duì)管理層未盡到勤勉盡責(zé)義務(wù)損害公司利益產(chǎn)生合理懷疑。債權(quán)人將有權(quán)對(duì)公司提出申請(qǐng)，質(zhì)詢(xún)或查閱相關(guān)信息。一方面，起到威懾作用，敦促經(jīng)營(yíng)者審慎經(jīng)營(yíng)，以避免債權(quán)人的查閱和質(zhì)詢(xún);另一方面，也能從實(shí)質(zhì)上幫助債權(quán)人獲取更有針對(duì)性的信息，改善債權(quán)人信息接收者的被動(dòng)地位，以及與金融機(jī)構(gòu)間嚴(yán)重信息不對(duì)稱(chēng)的情形。

債權(quán)人行使查閱權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)的范圍和程序，可比照股東行使查閱權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)的范圍和程序?！吨腥A人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公司法》）賦予有限責(zé)任公司股東查閱、復(fù)制公司章程、股東會(huì)會(huì)議記錄、董事會(huì)會(huì)議決議、監(jiān)事會(huì)會(huì)議決議和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，以及查閱公司會(huì)計(jì)賬簿的權(quán)利;賦予股份有限公司股東查閱公司章程、股東名冊(cè)、公司債券存根、股東大會(huì)會(huì)議記錄、董事會(huì)會(huì)議決議、監(jiān)事會(huì)會(huì)議決議、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，并對(duì)公司經(jīng)營(yíng)提出質(zhì)詢(xún)的權(quán)利。又因?yàn)椴殚啓?quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán)是附條件的，如果公司認(rèn)為債權(quán)人申請(qǐng)查閱或質(zhì)詢(xún)的要求不符合法律規(guī)定，可以拒絕查閱或質(zhì)詢(xún)。債權(quán)人則應(yīng)有權(quán)在被公司拒絕后，請(qǐng)求人民法院支持其訴求。

（二）與國(guó)內(nèi)法的銜接問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

適用自救機(jī)制與《公司法》和《中華人民共和國(guó)證券法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《證券法》）的規(guī)定存在沖突。首先，自救機(jī)制中的債轉(zhuǎn)股需要由被處置機(jī)構(gòu)或被處置機(jī)構(gòu)的母公司發(fā)行新股。我國(guó)《公司法》和《證券法》規(guī)定，發(fā)行新股必須滿足一定的條件，包括要求發(fā)行公司具備健全且運(yùn)行良好的組織機(jī)構(gòu)、具有持續(xù)盈利能力、財(cái)務(wù)狀況良好、無(wú)重大違法行為等。

然而，啟動(dòng)金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救，意味著金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)已經(jīng)出現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題，可能已經(jīng)達(dá)到破產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，幾乎肯定無(wú)法滿足具有“持續(xù)盈利能力”和“財(cái)務(wù)狀況良好”的要求。其次，《公司法》規(guī)定公司發(fā)行新股及其種類(lèi)、數(shù)額、價(jià)格、起止日期、向原有股東發(fā)行新股的種類(lèi)及數(shù)額均由股東大會(huì)作出決議。公司新增資本時(shí)，除全體股東另有約定外，股東有權(quán)優(yōu)先按照實(shí)繳出資比例認(rèn)繳出資。然而，在金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救中，處置當(dāng)局負(fù)責(zé)為公司發(fā)行新股、填充資本，股東大會(huì)不再就發(fā)行新股的具體事項(xiàng)作出決定，原股東也不再享有新股優(yōu)先認(rèn)購(gòu)權(quán)。最后，《公司法》規(guī)定股東會(huì)有權(quán)就公司增資、減資作出決議，并且此決議須經(jīng)代表2/3以上表決權(quán)的股東通過(guò)。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救強(qiáng)制核銷(xiāo)股權(quán)涉及公司減資，債轉(zhuǎn)股涉及公司增資，上述決定都將由處置當(dāng)局直接決定并實(shí)施，也不符合《公司法》的規(guī)定。

面對(duì)上述沖突，國(guó)際立法的經(jīng)驗(yàn)是賦予處置當(dāng)局處置優(yōu)先的權(quán)力。歐盟法和英國(guó)法都規(guī)定處置當(dāng)局在啟動(dòng)自救機(jī)制時(shí)，有權(quán)忽略證券法和公司法中的沖突規(guī)定，有執(zhí)行自救的權(quán)力，這是衡平法權(quán)衡維護(hù)公共利益和保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的結(jié)果。立法的價(jià)值取向最終傾向于公共利益優(yōu)先，這主要是因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)破產(chǎn)具有極強(qiáng)的負(fù)外部性。為避免因單一金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)引發(fā)系統(tǒng)性金融危機(jī)，立法選擇保障快速處置，維護(hù)金融系統(tǒng)穩(wěn)定，再通過(guò)其他措施保護(hù)股東和債權(quán)人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這樣的選擇是比較合理的。

（三）與國(guó)際法的銜接問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略

如前所述，自救機(jī)制的重要價(jià)值之一是解決跨國(guó)金融集團(tuán)的跨境處置問(wèn)題。有學(xué)者建議我國(guó)不宜承認(rèn)和執(zhí)行歐盟的《銀行恢復(fù)與處置指令》，鑒于我國(guó)尚無(wú)承認(rèn)他國(guó)自救機(jī)制的國(guó)際法義務(wù)，同時(shí)考慮到我國(guó)并沒(méi)有自救機(jī)制的相關(guān)安排，因此，也不存在承認(rèn)自救機(jī)制的法律基礎(chǔ)。

參見(jiàn)郭華春：《歐盟銀行“自救”機(jī)制中債權(quán)保障的失衡與應(yīng)對(duì)》，載《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2017年第5期，第113-114頁(yè)。關(guān)于自救機(jī)制的跨境安排，各國(guó)立法內(nèi)容繁多，但主旨清晰，即尊重東道國(guó)立法和司法，協(xié)商解決?？缇程幹冒才胖饕譃閮煞N情形：事前達(dá)成處置協(xié)議、事后承認(rèn)或拒絕他國(guó)處置安排。金融穩(wěn)定理事會(huì)和歐盟都鼓勵(lì)跨國(guó)金融集團(tuán)以母公司所在地處置當(dāng)局為主導(dǎo)，與境外子公司和顯著分公司處置當(dāng)局達(dá)成協(xié)議，確定各方進(jìn)行可處置性測(cè)評(píng)、移除處置障礙、早期干預(yù)、適用處置工具的職責(zé)與權(quán)限，確定合作的程序安排以及信息共享的范圍。如果各處置當(dāng)局無(wú)法事先就金融集團(tuán)的處置計(jì)劃達(dá)成協(xié)議，也可以選擇事后拒絕或承認(rèn)他國(guó)處置安排。承認(rèn)他國(guó)處置安排，有利于金融集團(tuán)整體的財(cái)務(wù)復(fù)蘇，但本國(guó)股東和債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)將受到影響;拒絕他國(guó)處置安排不利于整個(gè)金融集團(tuán)的財(cái)務(wù)復(fù)蘇，但本國(guó)股東和債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)不受影響。拒絕他國(guó)處置安排一般基于兩點(diǎn)理由：（1）接受他國(guó)處置安排可能影響本國(guó)金融穩(wěn)定;（2）本國(guó)債權(quán)人在處置安排中面臨不公平對(duì)待。

國(guó)際組織的建議與我國(guó)學(xué)者的建議截然相反，仔細(xì)考慮，國(guó)際組織的建議似乎更有利于我國(guó)國(guó)家利益。堅(jiān)持不承認(rèn)他國(guó)處置安排對(duì)于我國(guó)而言未必是最好的選擇?？紤]到我國(guó)跨國(guó)金融集團(tuán)日益增多，規(guī)模日漸龐大，未來(lái)的中國(guó)不一定僅面臨被動(dòng)接受他國(guó)處置安排的情形，很可能還會(huì)面臨需要他國(guó)承認(rèn)我國(guó)處置安排，配合處置決定執(zhí)行的情形。在國(guó)際法實(shí)踐中，承認(rèn)他國(guó)立法，配合他國(guó)執(zhí)法，從來(lái)都是建立在雙方相互承認(rèn)、相互配合的基礎(chǔ)之上。如果我國(guó)選擇一味地不承認(rèn)他國(guó)處置安排，

他國(guó)也可能對(duì)我國(guó)采取同樣的態(tài)度，這顯然不利于跨國(guó)金融集團(tuán)的財(cái)務(wù)復(fù)蘇以及處置目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，面對(duì)他國(guó)的處置安排，我國(guó)在立法上完全可以采取開(kāi)放包容的態(tài)度，歡迎金融集團(tuán)母公司所在地的處置當(dāng)局組建金融集團(tuán)處置委員會(huì)并與我國(guó)處置當(dāng)局事先達(dá)成協(xié)議。同時(shí)，我國(guó)跨國(guó)金融集團(tuán)應(yīng)成立金融集團(tuán)處置委員會(huì)，做好金融集團(tuán)處置計(jì)劃;我國(guó)處置當(dāng)局應(yīng)與他國(guó)處置當(dāng)局達(dá)成處置協(xié)議或形成諒解備忘錄，并在立法上為事后承認(rèn)或拒絕他國(guó)處置安排預(yù)留空間。

結(jié)語(yǔ)

我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)多為國(guó)有或國(guó)有法人控股，不影響金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救在我國(guó)發(fā)揮作用。金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救在我國(guó)不僅能發(fā)揮其一般價(jià)值，如避免道德風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融機(jī)構(gòu)持續(xù)經(jīng)營(yíng)價(jià)值、重新分配破產(chǎn)損失、加強(qiáng)市場(chǎng)約束、增強(qiáng)跨境金融集團(tuán)的可處置性，還能發(fā)揮其特殊作用，如進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的混合所有制改革，調(diào)整我國(guó)金融市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)。如果我國(guó)選擇使用金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)制性自救工具，可能面臨三大核心法律問(wèn)題，包括股東和債權(quán)人的保護(hù)問(wèn)題，與國(guó)內(nèi)法的銜接問(wèn)題以及與國(guó)際法的銜接問(wèn)題?？尚械慕ㄗh包括：賦予股東和債權(quán)人事先審批和事后上訴的權(quán)利，堅(jiān)持“以破產(chǎn)清算為底線”原則，設(shè)置科學(xué)的上訴程序，賦予自救債范圍內(nèi)的債權(quán)人附條件的查閱權(quán)和質(zhì)詢(xún)權(quán);賦予處置當(dāng)局處置優(yōu)先的權(quán)力;秉承開(kāi)放包容的態(tài)度，與他國(guó)處置當(dāng)局達(dá)成金融集團(tuán)處置協(xié)議或形成諒解備忘錄，敦促我國(guó)跨國(guó)金融集團(tuán)做好處置計(jì)劃，有條件地承認(rèn)或拒絕他國(guó)處置安排。

Abstract：Tobreakgovernmentbailoutandrealizebailinisthekeymeasureforminimizingmoralhazardoffinancialindustryandpreventingfinancialcrisis.Canbailin，oneofthemostcreativereformsintheareaofinternationalfinanciallawinthepostcrisisera，workinChina？Afteranalyzingthelimitationsandchangesofbailout，itisnothardtofindthatbailincannotonlyavoidmoralhazard，maintainbusinesscontinuousvalueforfinancialinstitutions，reallocatebankruptcycosts，reinforcemarketdiscipline，improvetheresolvabilityoffinancialconglomerates，butalsofurtherdrivereformsformixedownershipsofsystemicallyimportantfinancialinstitutions，adjustfinancialmarketstructure，reinforcefaircompetitioninthemarket.Ifweplantolegislateforbailininthefuture，itwouldbewisetolearnfrominternationallegislativepractices，andthencreatebetterappellateprocess，givecreditorsconditionedinceptionandinquiryrights，empowertheresolutionauthoritytoprioritizeresolution，andconditionallyrecognizeresolutionarrangementsfromothercountries.

KeyWords：bailout;bailin;systemicallyimportantfinancialinstitutions;resolutionofbankruptcyrisks

本文責(zé)任編輯：邵海