“兩賦兩強(qiáng)”：城市基層治理集成改革的“秦淮樣本”

張可亮

新冠疫情爆發(fā)以來，基層一線承載了大量工作，期間，不少街道和社區(qū)依然采取常規(guī)的行政主導(dǎo)式工作方法，盡管控制了疫情，但方法和效率卻差強(qiáng)人意。

而南京市秦淮區(qū)上下齊動(dòng)、多點(diǎn)發(fā)力，順暢合理的體制機(jī)制釋放出抗“疫”正能量、巧能量。

秦淮區(qū)抗疫中表現(xiàn)出來的“應(yīng)付裕如”，源自近幾年著力推動(dòng)的基層治理“兩賦兩強(qiáng)”集成改革，實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)在基層明晰、資源對(duì)基層傾斜、力量向基層集中、問題在基層解決。所謂“兩賦兩強(qiáng)”，即賦權(quán)、賦能、強(qiáng)基層、強(qiáng)隊(duì)伍，加快推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

通過一系列的改革集成，秦淮區(qū)為破解基層治理 “權(quán)力有限、責(zé)任無限”“資源雖有、調(diào)度困難”“看得見管不了”等共性難題探索形成了“秦淮實(shí)踐”，打造了城區(qū)街道集成改革的“秦淮樣本”。江蘇省推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量暨街道集成改革現(xiàn)場(chǎng)會(huì)也在秦淮區(qū)召開，總結(jié)推廣了“兩賦兩強(qiáng)”改革經(jīng)驗(yàn)做法。

賦能基層：

打造升級(jí)版“吹哨報(bào)到”

2019年初，瑞金路街道一聲“哨響”，拉開秦淮區(qū)新一輪街道集成改革的序幕。當(dāng)時(shí)正臨近春節(jié)，小區(qū)雨污分流沒完工，工人陸續(xù)要回家，現(xiàn)場(chǎng)一片狼藉。區(qū)房產(chǎn)局、區(qū)水務(wù)局、國資集團(tuán)、施工單位等“聽哨”報(bào)到，現(xiàn)場(chǎng)劃分責(zé)任、排定工期，一周內(nèi)完成瀝青攤鋪、路面恢復(fù)，小區(qū)居民于是“發(fā)明”了一句順口溜：“這一哨真管用，部門圍著街道轉(zhuǎn)，街道圍著群眾干?！?/p>

秦淮區(qū)探索“街道吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，是實(shí)地學(xué)習(xí)北京先進(jìn)做法，進(jìn)行“集成超越”的探索，旨在形成屬地街道牽頭負(fù)責(zé)，部門“一呼百應(yīng)”全力給予支持的工作格局，真正踐行“一線工作法”，著力形成到基層一線、到現(xiàn)場(chǎng)幫助解決問題的導(dǎo)向。

如何實(shí)現(xiàn)街道“一呼百應(yīng)”？秦淮區(qū)在現(xiàn)有的12345熱線系統(tǒng)中嵌入模塊，賦予街道調(diào)動(dòng)、考核區(qū)級(jí)職能部門的權(quán)力。一般事件，由部門分管領(lǐng)導(dǎo)或科室負(fù)責(zé)人報(bào)到;較大事件，由部門主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)到;重大事件，由掛包街道的區(qū)委常委和分管副區(qū)長(zhǎng)“雙報(bào)到”牽頭處理。2019年3月9日，紅花街道為七橋甕花鳥魚蟲市場(chǎng)周邊環(huán)境整治“吹哨”，掛包該街道的秦淮區(qū)委書記林濤現(xiàn)場(chǎng)“報(bào)到”，與11個(gè)部門一把手集結(jié)會(huì)商，半個(gè)月內(nèi)拿出整改方案，3個(gè)月后交出整治成果，花鳥魚蟲市場(chǎng)及周邊環(huán)境得到明顯改善。

秦淮區(qū)街道“吹哨”已成常態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年，秦淮各街道累計(jì)吹哨近200次，報(bào)到單位54家，問題解決率超過80%。

要讓“吹哨”變“金哨”，就必須有一系列嚴(yán)密的考核保障。秦淮區(qū)專門制定了“街道吹哨、部門報(bào)到”工作機(jī)制考核方案，考核權(quán)給街道，按照“一哨一考核”，對(duì)各部門報(bào)到效率、配合度、是否解決等情況進(jìn)行逐項(xiàng)打分，各部門“聽哨”跑腿的綜合考核結(jié)果，全區(qū)月月通報(bào)，年底作為績(jī)效考核重要依據(jù)。

賦權(quán)一線：

街道成為執(zhí)法主體

2019年9月，秦淮區(qū)召開加強(qiáng)基層黨建創(chuàng)新社會(huì)治理暨街道集成改革動(dòng)員部署會(huì)，明確在夫子廟、雙塘和秦虹3個(gè)街道開展集成改革試點(diǎn)。

夫子廟景區(qū)旁的一老小區(qū)居民很快收獲改革“紅利”。該小區(qū)旁有家燒烤店被居民多次投訴，反復(fù)整治，效果不佳。夫子廟街道新成立的綜合行政執(zhí)法局迅速出手，一攬子解決油煙排放、噪音污染等多個(gè)問題，關(guān)停、轉(zhuǎn)型周邊近30家不合規(guī)餐飲戶，消除長(zhǎng)期以來的餐飲擾民問題。對(duì)新開餐飲戶，街道實(shí)施“證照聯(lián)審”，由區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管、城管、生態(tài)環(huán)境、公安、消防等部門聯(lián)合審議商戶是否具備經(jīng)營(yíng)條件，對(duì)“問題商戶”一票否決，從源頭保證了餐飲業(yè)規(guī)范有序經(jīng)營(yíng)。

居民稱贊的“一支隊(duì)伍管全部”，是秦淮區(qū)這輪改革的一大突破。在區(qū)級(jí)層面，把市場(chǎng)管理領(lǐng)域41項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)、城市管理領(lǐng)域26項(xiàng)執(zhí)法職責(zé)，分別向區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局、區(qū)城管局歸集，形成“一個(gè)領(lǐng)域一支隊(duì)伍”。與此同時(shí)，按照不低于80%的要求，向街道下沉執(zhí)法隊(duì)員。設(shè)立街道綜合行政執(zhí)法局，整合街道城管中隊(duì)、市場(chǎng)監(jiān)管分局、安監(jiān)站等多支隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。賦予街道執(zhí)法主體地位，將原8個(gè)區(qū)級(jí)部門162個(gè)行政執(zhí)法事項(xiàng)集中到街道，以街道名義開展綜合行政執(zhí)法。

目前，這一改革的管理成效正逐步顯現(xiàn)。街道按執(zhí)法隊(duì)員數(shù)量劃分片區(qū)，明確管理邊界，管理績(jī)效獎(jiǎng)懲分明。采取執(zhí)法隊(duì)員帶領(lǐng)協(xié)管員、停車管理員、社區(qū)網(wǎng)格員的基本網(wǎng)格工作方式，實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)格內(nèi)城市管理問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)管理、及時(shí)執(zhí)法，一線城市管理問題處置更加快捷，解決了以前協(xié)管員管不住，停車管理員不管“份外事”，執(zhí)法隊(duì)員執(zhí)法跟不上的問題。

曾經(jīng)派駐街道的城管隊(duì)員，雖然人在街道，考核還是在大隊(duì)，帶來了考核激勵(lì)等問題，如今這一難題迎刃而解。秦淮區(qū)出臺(tái)規(guī)定，今后城管隊(duì)員的績(jī)效考核、城管隊(duì)員職位晉升，都將由街道說了算。由此，指揮越來越順，激勵(lì)越來越順，工作更有成效。

街道變得更“硬氣”的背后，是秦淮區(qū)明確向街道賦予6項(xiàng)公共管理權(quán)力：對(duì)轄區(qū)建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施布局等方面規(guī)劃的參與權(quán);對(duì)轄區(qū)內(nèi)事關(guān)群眾利益的重大決策、重大事項(xiàng)的事先知情和意見建議權(quán);職能部門綜合執(zhí)法指揮調(diào)度權(quán);職能部門派出機(jī)構(gòu)工作情況考核評(píng)價(jià)和人事任免建議權(quán);多部門協(xié)同解決的綜合性事項(xiàng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核督辦權(quán);下沉人員、資金的統(tǒng)籌管理和自主支配權(quán)。

數(shù)據(jù)集成：

織密社會(huì)治理“一張網(wǎng)”

2019年8月的一件事，讓秦淮河邊的居民對(duì)社區(qū)網(wǎng)格員刮目相看。

當(dāng)時(shí)，夫子廟街道的社區(qū)網(wǎng)格員巡查發(fā)現(xiàn)：內(nèi)秦淮河?xùn)|段沿河居民樓有未經(jīng)處理污水直接排入河中，拍照上傳指揮中心并標(biāo)注“疑難”。中心立刻調(diào)度人員走訪，了解到部分住戶習(xí)慣在陽臺(tái)洗衣服，陽臺(tái)排水管從未統(tǒng)一規(guī)劃。隨即聯(lián)系區(qū)河道管養(yǎng)單位，結(jié)合實(shí)地走訪情況，決定“延續(xù)老習(xí)慣、改造舊設(shè)施、符合新要求”，在網(wǎng)格員入戶耐心做工作、管養(yǎng)單位積極配合做工程的合力下，完成20余戶沿河陽臺(tái)排水管網(wǎng)改造，守住了“治水”成果。

人在“網(wǎng)”中走，事在“格”中辦，為什么秦淮區(qū)的網(wǎng)格員不光能解決雞毛蒜皮，還能“治標(biāo)又治本”，真正實(shí)現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格、大事不出社區(qū)、難事不出街道”。

其一，是織密網(wǎng)格，多方融合。全區(qū)科學(xué)劃分為1026個(gè)綜合網(wǎng)格、308個(gè)專屬網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格至少配備1名專職網(wǎng)格員。全面推行“全要素”網(wǎng)格管理，將社會(huì)治理網(wǎng)格與黨建、城管、警務(wù)、安監(jiān)等力量疊加、融合。

其二，是數(shù)據(jù)集成，中樞下移。一方面，建立區(qū)社會(huì)治理綜合指揮中心，推動(dòng)數(shù)字城管、12345政務(wù)熱線和綜合行政執(zhí)法等全區(qū)16個(gè)部門、30個(gè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)并入?yún)^(qū)社會(huì)治理信息平臺(tái)，打造集信息匯總、預(yù)警監(jiān)測(cè)、數(shù)據(jù)分析、指揮調(diào)度、監(jiān)督考核等功能于一體的綜合指揮調(diào)度平臺(tái);另一方面，各個(gè)街道建立社會(huì)治理綜合指揮中心，整合各類系統(tǒng)和平臺(tái)，集成地圖信息、視頻監(jiān)控、網(wǎng)格員定位、在線呼叫等功能，承接區(qū)平臺(tái)下派的任務(wù)菜單，收集網(wǎng)格員上報(bào)的各類信息，指揮處置街道內(nèi)各類問題。每個(gè)街道都有一個(gè)社會(huì)治理的“中樞大腦”，及時(shí)響應(yīng)居民訴求。

統(tǒng)計(jì)顯示，推行網(wǎng)格化治理改革以來，秦淮區(qū)內(nèi)90%涉及旅游設(shè)施、民生訴求、硬件管養(yǎng)、環(huán)境秩序等各類事件都能在網(wǎng)格中發(fā)現(xiàn)和解決。

綜合施策：

下好集成改革“一盤棋”

社會(huì)治理千頭萬緒，牽一發(fā)而動(dòng)全身。新一輪的基層治理改革亟待告別 “碎片化”和“單兵突進(jìn)”。秦淮區(qū)在這一輪改革探路中，聚焦制度創(chuàng)新，加大系統(tǒng)集成，著力接續(xù)創(chuàng)新，確保改革能夠行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

秦淮區(qū)在謀劃改革之初，就堅(jiān)持強(qiáng)化黨建引領(lǐng)“一盤棋”。全面提升街道黨（工）委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，確?；鶎狱h組織有資源有能力為群眾服務(wù)。完善街道“大工委”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)街道黨（工）委與轄區(qū)單位黨組織組織共建、活動(dòng)共聯(lián)、資源共享。

早在2012年，秦淮區(qū)就在所有社區(qū)設(shè)立民生工作站，組織機(jī)關(guān)全體黨員干部、“兩代表一委員”等到一線聽取民意、解決問題。2019年，這一做法進(jìn)一步深化，區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部全部下沉到社區(qū)擔(dān)任“第一書記”，把政府“搬到”群眾家門口，當(dāng)好基層黨建指導(dǎo)員、社區(qū)治理協(xié)調(diào)員、民生改善服務(wù)員、“吹哨報(bào)到”聯(lián)絡(luò)員。

“小巷總理”是社區(qū)治理的“領(lǐng)頭雁”。2019年，秦淮區(qū)在南京市率先出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)和完善社區(qū)治理的實(shí)施意見》“1+4”系列文件，在強(qiáng)化績(jī)效考核、提升薪酬待遇的同時(shí)，給社工們定制了一份詳實(shí)的“職業(yè)發(fā)展規(guī)劃”、加強(qiáng)“全科社工”培養(yǎng)，建立社工退出淘汰機(jī)制，全面激發(fā)社區(qū)工作者干事熱情，著力打造一支政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、服務(wù)水平高的專業(yè)化、職業(yè)化社工隊(duì)伍。

集成改革向基層賦權(quán)賦能，既加強(qiáng)了基層，也激活了基層，秦淮區(qū)城市基層治理正在發(fā)生顯著變化。一項(xiàng)數(shù)據(jù)很有說服力，2019年全區(qū)12345工單增幅低于全市平均水平17%，群眾滿意率達(dá)95%。

總的來看，南京市秦淮區(qū)推行街道集成改革，破解基層治理難題，讓基層有權(quán)力辦事、有動(dòng)力做事、有能力成事，一系列改革舉措形成了集成效應(yīng)，彰顯了大抓基層、夯實(shí)基層的鮮明導(dǎo)向。