海南自由貿(mào)易港野心有多大？

鄒碧穎

6月3日，海南自由貿(mào)易港11個重點園區(qū)同步舉行掛牌儀式。作為自由貿(mào)易港政策的主要承接地和先行先試的“孵化器”，這些園區(qū)將充分利用制度創(chuàng)新優(yōu)勢，率先實施相關政策和進行壓力測試，推動海南自由貿(mào)易港建設加快發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展。

近日，中共中央總書記習近平對海南自由貿(mào)易港建設作出重要指示強調(diào)，要把制度集成創(chuàng)新擺在突出位置，解放思想、大膽創(chuàng)新。

“將海南自由貿(mào)易港打造成為引領我國新時代對外開放的鮮明旗幟和重要開放門戶?！?月1日，中共中央、國務院印發(fā)的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》正式對外公布，標志著海南從2018年4月啟動的自由貿(mào)易試驗區(qū)建設階段邁入了自由貿(mào)易港建設階段。

海南自由貿(mào)易港的實施范圍為海南島全島。《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》在貿(mào)易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利、數(shù)據(jù)安全有序流動等方面推出了諸多利好政策，被官方總結(jié)為60個政策亮點。

方案提出，到2025年海南將初步建立以貿(mào)易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿(mào)易港政策制度體系，到2035年成為中國開放型經(jīng)濟新高地，到本世紀中葉全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿(mào)易港。

這是海南繼1988年獨立建省成為特別行政區(qū)、2010年建設國際旅游島之后的又一次重大歷史發(fā)展機遇，也是中國新一輪擴大對外開放中推出的重磅舉措。

對外經(jīng)貿(mào)大學中國自貿(mào)區(qū)研究院首席專家李光輝向《財經(jīng)》表示，目前全球政治經(jīng)濟形勢復雜，面臨百年未遇之大變局，既有機遇又有挑戰(zhàn)。中國將積極應對挑戰(zhàn)，抓住機遇，推動建設人類命運共同體。而在國內(nèi)層面，中國的經(jīng)濟發(fā)展模式正由原來的外向型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟體系轉(zhuǎn)變，要營造國際化、法治化、便利化的營商環(huán)境，對標國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，這就需要有開放型經(jīng)濟發(fā)展的引擎，需要通過新平臺構建開放型經(jīng)濟新體制，不斷探索深化改革，擴大對外開放。海南自由貿(mào)易港正是在此大背景下孕育而生。

華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長賈康向《財經(jīng)》記者表示，海南自由貿(mào)易港是中國以“全球最大體量”為特征而對標國際極高水平開放標準建設的自由貿(mào)易港。海南的“零關稅”等政策，致力于最大限度地降低要素流動壁壘，使貿(mào)易和投資自由化便利化，旨在將海南打造成為中國市場經(jīng)濟發(fā)展的一個獨特的增長極區(qū)域，這不僅將極大促進海南的經(jīng)濟社會發(fā)展，而且對全局的解放思想具有昭示與引領作用，也有利于提升中國堅定不移推進改革開放的國際形象。

適時開展全島封關運作

截至目前，中國共設立了18個自由貿(mào)易試驗區(qū)，而海南是中國唯一一個由自由貿(mào)易試驗區(qū)邁向自由貿(mào)易港建設的地區(qū)。海南自由貿(mào)易港與其他自由貿(mào)易試驗區(qū)究竟有何不同？

在李光輝看來，自由貿(mào)易試驗區(qū)旨在探索中國新一輪改革開放的路徑，以制度創(chuàng)新為核心，力爭形成可復推廣的經(jīng)驗。而海南自由貿(mào)易港在建設中則要對標新加坡，參考香港和迪拜。這些均是在全球具有領先地位、建設較為成熟的國際自由貿(mào)易港。

李光輝分析，自由貿(mào)易試驗區(qū)的海關監(jiān)管模式是“一線”放寬、“二線”管住，自由貿(mào)易港則是“一線”放開、“二線”管住;自由貿(mào)易試驗區(qū)可以先行先試，以制度創(chuàng)新為核心，而自由貿(mào)易港更強調(diào)制度集成;自由貿(mào)易試驗區(qū)缺少具體的優(yōu)惠政策，需要通過先行先試進行摸索，自由貿(mào)易港則在諸如個人所得稅、服務貿(mào)易的關稅等方面設立了具體政策;此外，在除涉及國家安全和經(jīng)濟社會重大事項的方面，自由貿(mào)易港幾乎實行全面放開。

2020年6月3日，海南自貿(mào)港重點園區(qū)?？诮瓥|新區(qū)政務服務中心正式對外辦理業(yè)務，該中心將承接391項市級管理權限。圖/中新

實際上，在《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》中，海南的特別之處首先體現(xiàn)為全島封關運作、更加自成一體的海關監(jiān)管模式：在海南自由貿(mào)易港與中華人民共和國關境外其他國家和地區(qū)之間設立“一線”，在海南自由貿(mào)易港與中華人民共和國關境內(nèi)的其他地區(qū)（內(nèi)地）之間設立“二線”。

“一線”放開，即制定海南自由貿(mào)易港禁止、限制進出口的貨物、物品清單，清單外貨物、物品自由進出，海關依法進行監(jiān)管。制定海南自由貿(mào)易港進口征稅商品目錄，目錄外貨物進入自由貿(mào)易港免征進口關稅。以聯(lián)運提單付運的轉(zhuǎn)運貨物不征稅、不檢驗。從海南自由貿(mào)易港離境的貨物、物品按出口管理。

“二線”管住，即貨物從海南自由貿(mào)易港進入內(nèi)地，原則上按進口規(guī)定辦理相關手續(xù)，照章征收關稅和進口環(huán)節(jié)稅。對鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)生產(chǎn)的不含進口料件或者含進口料件在海南自由貿(mào)易港加工增值超過30%（含）的貨物，經(jīng)“二線”進入內(nèi)地免征進口關稅，照章征收進口環(huán)節(jié)增值稅、消費稅。行郵物品由海南自由貿(mào)易港進入內(nèi)地，按規(guī)定進行監(jiān)管，照章征稅。

天津師范大學自由經(jīng)濟區(qū)研究所所長孟廣文在接受《財經(jīng)》記者采訪時解釋，這意味著禁止、限制進口清單和進口商品征稅商品目錄外的貨物、物品，都可以自由進出海南。但這種自由進出僅限于關稅意義上，并不意味著放松生物安全等諸多安全管控。而通過瓊州海峽進入內(nèi)陸的一般貨物，包括電商商品在內(nèi)，均須照章納稅，盡管符合一定條件的商品可免征關稅，但仍然要征收增值稅、消費稅。

通過“一線”“二線”的劃分，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》進而提出，實現(xiàn)島內(nèi)自由。2025年前，海南將適時全面開展全島封關運作評估，待條件成熟后實施全島封關運作，不再保留洋浦保稅港區(qū)、?？诰C合保稅區(qū)等海關特殊監(jiān)管區(qū)域。由境外啟運，經(jīng)海南自由貿(mào)易港換裝、分揀集拼，再運往其他國家或地區(qū)的中轉(zhuǎn)貨物，簡化辦理海關手續(xù)。貨物在海南自由貿(mào)易港內(nèi)不設存儲期限，可自由選擇存放地點。

一般的綜合保稅區(qū)無法實現(xiàn)貨物無限期存儲，孟廣文指出，海南今后不設貨物存儲期限，使貨物可以免于正常的海關監(jiān)管，更加凸顯了自由貿(mào)易港的開放政策，能較好地保證貨物自由與投資自由。

據(jù)了解，海南采取的全島封關運作的海關監(jiān)管模式并不鮮見。孟廣文介紹，為吸引投資，發(fā)展貿(mào)易與金融服務業(yè)，諸如新加坡、中國香港、蒂里亞斯特等自由港，以及美國對外貿(mào)易區(qū)、巴拿馬和迪拜等自貿(mào)區(qū)，均采用“境內(nèi)關外”的海關監(jiān)管模式，以期最大限度為商家提供貿(mào)易便利，減少航運物流及貿(mào)易成本，通過物流與貿(mào)易量的增加、服務業(yè)的發(fā)展為設區(qū)國與地區(qū)增加收入與福利。

零關稅、低稅率、簡稅制、強法治

在全島封關運作的前提下，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》提出，按照零關稅、低稅率、簡稅制、強法治、分階段的原則，逐步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應的稅收制度。這被外界解讀為海南對標國際最高開放標準的舉措。

孟廣文介紹，此前中國的自由貿(mào)易試驗區(qū)實施的并非“境內(nèi)關外”的海關監(jiān)管模式，而是海關特殊監(jiān)管政策，即使是包含在自貿(mào)區(qū)內(nèi)部的保稅區(qū)，也只是體現(xiàn)為以緩交關稅為特征的貿(mào)易便利化措施，優(yōu)惠政策中少有涉及稅收減免的內(nèi)容。海南提出“零關稅”、“低稅率”、“簡稅制”，已是在接軌國際自由貿(mào)易港標準。

海南“零關稅”將分為兩個階段實行。2025年全島封關運作前，通過“零關稅”正負面清單，對部分進口商品，免征進口關稅、進口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅。2025年全島封關運作、簡并稅制后，對進口征稅商品目錄以外、允許海南自由貿(mào)易港進口的商品，免征進口關稅。此外，海南將離島免稅購物額度由每年每人3萬元提升至10萬元，擴大免稅商品種類。

李光輝評價，零關稅和島內(nèi)消費免稅、離島免稅將使海南自貿(mào)港獲得與香港對標的可能。

而在“低稅率”方面，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》提出，自6月1日起，對注冊在海南自由貿(mào)易港并實質(zhì)性運營的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)，按15%征收企業(yè)所得稅。對在海南自由貿(mào)易港工作的高端人才和緊缺人才，其個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征。

作為對照，中國內(nèi)地企業(yè)所得稅率一般為25%，符合條件的小型微利企業(yè)所得稅的稅率一般為20%。國家重點扶持的高新技術企業(yè)所得稅的稅率一般為15%。賈康認為，海南自貿(mào)港推出的稅制政策組合在國內(nèi)具有創(chuàng)新意義，15%企業(yè)所得稅稅率在中國處于規(guī)范化的各稅率檔次中的最優(yōu)惠水平，顯然是在對標香港、新加坡等國際自由貿(mào)易港的高標準，以利于吸引投資。但他同時也強調(diào)，所謂“高標準”并非在直觀形式上要達到維爾京群島、開曼群島等“避稅天堂”的標準。

在“簡稅制”方面，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》提出，在全島封關運作的同時，依法將現(xiàn)行增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護建設稅及教育費附加等稅費進行簡并，啟動在貨物和服務零售環(huán)節(jié)征收銷售稅相關工作。

對此，孟廣文認為，世界典型自由貿(mào)易區(qū)（港）在貿(mào)易、投資、經(jīng)營、金融和人員進出方面實現(xiàn)自由化和便利化，就是在政策和法規(guī)內(nèi)容上盡可能減少限制和約束。法規(guī)少、內(nèi)容少、結(jié)構與形式簡單，減輕企業(yè)與個人的報稅負擔，才能提高效率，便利經(jīng)商。而賈康評價，海南自由貿(mào)易港的稅收制度組合符合稅制改革的基本邏輯取向，考慮到了政策施行的漸進過程。

據(jù)了解，方案中的改革政策措施，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，將經(jīng)全國人大及其常委會或國務院統(tǒng)一授權后實施。不過，孟廣文分析，自貿(mào)港特殊的稅收等政策長期來看必須要有法律依據(jù)作為保障。

孟廣文介紹，世界上典型的自由貿(mào)易區(qū)（港）大都擁有較為獨立的法律地位，以保持自由港和自由貿(mào)易區(qū)政策的穩(wěn)定性。諸如英屬維爾京群島、澤西島、馬恩島是英國女王自治領地，香港特別行政區(qū)也有香港基本法保障其法律地位。蒂里亞斯特自由港、巴拿馬和迪拜自貿(mào)區(qū)均制定有相關法規(guī)。

此次公布的《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》也提出“強法治”，避免海南成為“避稅天堂”。此外，還要制定實施海南自由貿(mào)易港法、制定經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、建立多元化商事糾紛解決機制，營造國際一流的自由貿(mào)易港法治環(huán)境。孟廣文強調(diào)，這也是世界上典型自由港和自由貿(mào)易區(qū)避免洗錢等違法犯罪活動的通行做法，即經(jīng)濟活動自由但要合法合規(guī)，不能為違法犯罪留下飛地與窗口。

海南自貿(mào)港會取代香港嗎？

除了稅收方面的政策利好，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》還推出了許多亮點舉措，比如實施跨境服務貿(mào)易負面清單制度，實施市場準入承諾即入制，支持發(fā)展房地產(chǎn)投資信托基金，鼓勵海南自貿(mào)港向全球發(fā)債，以及對外國人的多項入境免簽政策等等。

李光輝評價，海南因其獨特的地理區(qū)位優(yōu)勢，成了自貿(mào)港的試驗田，成了零關稅、低稅率、封關運作、貿(mào)易自由、人員流動自由的前沿探索陣地。這些政策實施與探索，無疑比早已在全國布局的自由貿(mào)易試驗區(qū)更進一步。這樣的政策在自由貿(mào)易試驗區(qū)建設中沒有，無論是廣東的前海、橫琴、南沙自貿(mào)區(qū)，還是上海的臨港自貿(mào)區(qū)，都無緣享受如此巨大的政策紅利。

孟廣文提示，海南關于“運輸來往自由便利”的建設內(nèi)容在國內(nèi)其他自由貿(mào)易試驗區(qū)建設方案中少有涉及。據(jù)了解，航運方面，海南自由貿(mào)易港將推動建設西部陸海新通道國際航運樞紐和航空樞紐，建設“中國洋浦港”船籍港，支持海南自由貿(mào)易港開展船舶登記，進一步放寬空域管制與航路權限，構建高效、便捷、優(yōu)質(zhì)的船旗國特殊監(jiān)管政策等。

孟廣文認為，自由貿(mào)易港的本質(zhì)屬性是“港”，是貨物、資金、人、信息等不同要素集散的樞紐，正是要素的流動催生了交易機會，使得自由貿(mào)易港的產(chǎn)業(yè)得以發(fā)展。香港、新加坡、迪拜等自由貿(mào)易港都是重要的航運樞紐。新加坡是印度洋、太平洋航線的樞紐，香港位于中國南端輻射大陸腹地，迪拜位于中東輻射亞歐非?？紤]到海南，特別是離島的區(qū)位較香港、深圳、廣州更偏南、更接近國際貿(mào)易航線，如果作為貨物集疏運的樞紐，有利于帶動其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。海南發(fā)展航務與轉(zhuǎn)口貿(mào)易符合實際情況。

除了航運，“數(shù)據(jù)安全有序流動”也是中國其他自由貿(mào)易試驗區(qū)建設方案中少見的內(nèi)容?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港建設總體方案》提出開放增值電信業(yè)務，逐步取消外資股比等限制，安全有序開放基礎電信業(yè)務，開展國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互試點，設立國際通信出入口局等。孟廣文分析，這些舉措或?qū)⒂欣谥袊鴩L試探索與國際互聯(lián)網(wǎng)建立便利的交流溝通渠道。

李光輝表示，國家航運樞紐、金融開放，給海南打造國際航運中心和金融中心提供了無限的想象空間。據(jù)悉，在跨境資金流動自由便利方面，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》提出構建多功能自由貿(mào)易賬戶體系，進一步推動跨境貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易和新型國際貿(mào)易結(jié)算便利化，支持建設國際能源、航運、產(chǎn)權、股權等交易場所等舉措。

對此，海南的經(jīng)濟實力和制造業(yè)基礎較弱，金融開放或?qū)⒊蔀楹Ｄ衔y行入駐的有利條件，從而促進航運物流、旅游業(yè)、服務業(yè)的起步培育與發(fā)展。孟廣文認為，但考慮到上海自由貿(mào)易試驗區(qū)已在建立自由貿(mào)易賬戶、大宗商品交易所等方面做出諸多嘗試，海南的政策也并非具有首創(chuàng)性。

孟廣文分析，對標國際典型的自由貿(mào)易港，海南在金融創(chuàng)新上邁的步伐顯得更加謹慎。新加坡、香港、迪拜均是世界級或區(qū)域性的金融中心，銀行入駐多、資金進出自由、匯率自由，而海南的自由貿(mào)易賬戶存在限額與監(jiān)管，匯率無法實現(xiàn)自由兌換，相關政策旨在推動資金的跨境交流、投資和融資，與香港、新加坡相比仍存在差距。

即便如此，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》推出后，仍有不少聲音討論海南是否會取代香港的地位。

對此，接受《財經(jīng)》記者采訪的多位專家均表示，這并非一日之功。賈康分析，從產(chǎn)業(yè)集群、金融與資本市場、人員素質(zhì)、法治條件等方面來看，海南與香港尚不具有可比性。海南當下剛確定了“自由貿(mào)易港”的框架式藍圖，正處于草創(chuàng)階段，要按照高標準的制度框架發(fā)展起來，還有相當長的路要走。盡管香港最近幾年出現(xiàn)了不盡如人意的情況，但其地位仍然在相當大范圍的區(qū)域經(jīng)濟中難以替代。

孟廣文也認為，香港用170多年的時間積累了國際化經(jīng)驗，形成了發(fā)達的金融體系和貿(mào)易渠道，并且擁有穩(wěn)定的法律保障，在中國以及世界發(fā)揮著難以替代的作用，但海南在“一帶一路”倡議中是重要的地緣樞紐，更接近國際航運主航道，陸域海域發(fā)展空間廣闊，加之集成世界上典型自由貿(mào)易區(qū)政策，因此，也具有巨大的發(fā)展?jié)摿?。香港還會繼續(xù)發(fā)展，海南還會擴大開放，希望在大灣區(qū)協(xié)同發(fā)展的背景下，海南和香港合作發(fā)展，實現(xiàn)共贏。

李光輝認為，海南的一些政策落地還需要假以時日，作為國際金融、航運、貿(mào)易中心和國際航空樞紐，香港仍舊是內(nèi)地與世界的主要媒介。不過考慮到海南自貿(mào)港將建成為中國第一大自貿(mào)港，到本世紀中葉將全面建成為具有較強國際影響力的高水平自由貿(mào)易港，政策利好將海南自貿(mào)港提升到前所未有的開放高度，使其獲得與香港對標乃至一爭高下的可能。

根據(jù)方案，海南要加強與東南亞國家交流合作，促進與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動發(fā)展。孟廣文也提醒，海南的發(fā)展更需考慮與東南亞國家特別是新加坡、越南的競爭與合作，通過海南自由貿(mào)易港的建設增強中國珠三角地區(qū)乃至中國南方深層次對外開放的吸引力和優(yōu)勢，沖抵越南給中國改革發(fā)展轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)。

李光輝分析，《海南自由貿(mào)易港建設總體方案》的出臺正值疫情期間，自貿(mào)港建設過程中或?qū)⒋嬖谛枨笙陆怠⑸a(chǎn)減少的問題，同時由于保護主義愈演愈烈，即使海南自由貿(mào)易港建設中對貨物貿(mào)易實行“零關稅”，對服務貿(mào)易實行“既準入又準營”，大幅放寬市場準入強化產(chǎn)權保護，進一步推動跨境貨物貿(mào)易、服務貿(mào)易和新型國際貿(mào)易結(jié)算便利化等一系列自由化便利化政策舉措，投資、消費、出口等仍會受到挑戰(zhàn)。

李光輝同時也強調(diào)，盡管自貿(mào)港建設面臨諸多挑戰(zhàn)，但也有新的機遇。推進海南全面深化改革開放是中國區(qū)域經(jīng)濟方面的七個重大國家戰(zhàn)略之一，海南自由貿(mào)易港政策的實施將加速各種市場要素加快流動，從而形成投資、貿(mào)易、創(chuàng)業(yè)、消費的機會窗口。正如改革開放初期設立的深圳經(jīng)濟特區(qū)那樣，海南自貿(mào)港是新時代中國對外開放的旗幟和窗口。長期來看，海南自貿(mào)港的探索與創(chuàng)新，無疑將為中國開放型經(jīng)濟發(fā)展提供思路、模式與經(jīng)驗。