集體產(chǎn)權(quán)共有制的成員資格塑造及認(rèn)定維度
——以珠三角地區(qū)為對(duì)象

王麗惠

一、問(wèn)題與進(jìn)路

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是我國(guó)集體土地制度的所有權(quán)主體，其成員資格認(rèn)定是當(dāng)下土地制度改革、農(nóng)村新型經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)新、農(nóng)地“三權(quán)分置”改革推進(jìn)中無(wú)法繞過(guò)的問(wèn)題。截至2017年，全國(guó)共有村一級(jí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織約55萬(wàn)個(gè)，(1)參見中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01&zb=A0N11&sj=2017，2020年3月1日最后訪問(wèn)。擁有土地等資源性資產(chǎn)66.9億畝，各類賬面資產(chǎn)2.86萬(wàn)億元，全國(guó)各村平均約500萬(wàn)元，東部地區(qū)的村有近千萬(wàn)元。(2)《讓農(nóng)村共享發(fā)展成果(在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上)》，載新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/politics/2017-01/04/c_129430916.htm，2020年3月1日最后訪問(wèn)。因集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)附著利益的激勵(lì)，成員資格認(rèn)定爭(zhēng)議漸成農(nóng)村治理的棘叢。目前，對(duì)成員資格認(rèn)定仍缺乏明確的法律規(guī)定，國(guó)家政策也僅有框架性要求。2012年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》指出，“鼓勵(lì)具備條件的地方推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)股份合作制改革。探索集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定的具體辦法”。2016年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》提出，“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”。對(duì)此，學(xué)界普遍呼吁構(gòu)建成員資格認(rèn)定的法律性制度機(jī)制。

關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的“制度供給”研究主要有兩個(gè)進(jìn)路：一種是社區(qū)習(xí)俗、關(guān)系等日常生活邏輯進(jìn)路，由村落社區(qū)成員根據(jù)內(nèi)生性規(guī)則決定共同體土地財(cái)產(chǎn)的分配。(3)朱東亮：《村莊社區(qū)產(chǎn)權(quán)實(shí)踐與重構(gòu)：關(guān)于集體林權(quán)糾紛的一個(gè)分析框架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2013年第11期；折曉葉、陳嬰嬰：《產(chǎn)權(quán)怎樣界定——一份集體產(chǎn)權(quán)私化的社會(huì)文本》，載《社會(huì)學(xué)研究》2005年第4期；余練：《地權(quán)糾紛中的集體成員權(quán)表達(dá)》，載《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2017年第1期。另外一種是更占主流的法律法規(guī)進(jìn)路，以具有法律效力的規(guī)范性文件明確保障集體成員權(quán)，規(guī)范成員資格的認(rèn)定和取消、登記、變更等程序。(4)孔祥智、高強(qiáng)：《改革開放以來(lái)我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的變遷與當(dāng)前亟須解決的問(wèn)題》，載《理論探索》2017年第1期；陳小君：《我國(guó)農(nóng)民集體成員權(quán)的立法抉擇》，載《清華法學(xué)》2017年第2期。第二種進(jìn)路中，有學(xué)者認(rèn)為成員權(quán)是兼具身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的綜合性權(quán)利；(5)蔡立東：《農(nóng)地三權(quán)分置的法實(shí)現(xiàn)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2017年第5期。有學(xué)者認(rèn)為成員權(quán)類似于公司法人的股東權(quán)；(6)臧之頁(yè)、孫永軍：《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的構(gòu)建：基于“股東權(quán)”視角分析》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2018年第3期。但兩者都認(rèn)為成員權(quán)屬于私法權(quán)利，應(yīng)采用私法技術(shù)構(gòu)造設(shè)計(jì)。此外，也有研究意識(shí)到成員權(quán)的實(shí)踐非私法性與制度私法性之間的“邏輯悖論”。(7)童列春：《論中國(guó)農(nóng)民成員權(quán)的制度邏輯》，載《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第3期。

本文以珠三角地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的特點(diǎn)及認(rèn)定維度為探討對(duì)象。珠三角地區(qū)是我國(guó)農(nóng)村集體股份合作制經(jīng)濟(jì)改革的典型區(qū)域，集體經(jīng)濟(jì)組織成員普遍享有較高的土地股權(quán)收益，成員資格爭(zhēng)議類型豐富、群體性矛盾較多，“外嫁女”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員、出國(guó)務(wù)工人員皆有強(qiáng)烈分紅訴求。尤其是，珠三角地區(qū)成員資格認(rèn)定的制度機(jī)制異于全國(guó)其他地區(qū)，并非按照私法權(quán)利保護(hù)的模式運(yùn)行，而是以行政確認(rèn)、行政復(fù)議前置，再以行政訴訟加以化解，成員權(quán)的實(shí)踐非私法性與制度私法性之間的“邏輯悖論”特點(diǎn)明顯。已有學(xué)者從信訪功能(8)桂華：《產(chǎn)權(quán)秩序與農(nóng)村基層治理：類型與比較——農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的政治分析》，載《開放時(shí)代》2019年第2期。、司法權(quán)策略性運(yùn)行(9)賀欣：《為什么法院不接受外嫁女糾紛——司法過(guò)程中的法律、權(quán)力和政治》，載蘇力主編：《法律和社會(huì)科學(xué)》第3卷，法律出版社2008年版。、國(guó)家法與村民自治關(guān)系(10)柏蘭芝：《集體的重構(gòu)：珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的演變——以“外嫁女”爭(zhēng)議為例》，載《開放時(shí)代》2013年第3期。等視角探討了珠三角成員資格認(rèn)定的機(jī)制特殊性。

本文借鑒“公共池塘資源治理”的“制度供給”理論對(duì)珠三角地區(qū)成員資格認(rèn)定實(shí)踐展開分析。埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為，劃定個(gè)體權(quán)利邊界不是實(shí)現(xiàn)公共資源治理的最優(yōu)方案，實(shí)現(xiàn)“公共池塘資源治理”的制度需要一些具體的條件，包括資源系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和使用者的規(guī)模、治理者的人數(shù)和建立可行的重要規(guī)則。(11)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道——集體行動(dòng)制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海三聯(lián)書店2000年版，第30-31、42、68、82、90、156頁(yè)。具體而言，在資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上，珠三角集體土地產(chǎn)權(quán)呈現(xiàn)共有制特征。我國(guó)各地集體土地所有制在經(jīng)濟(jì)密度、經(jīng)營(yíng)管理模式上存在較大差異，集體產(chǎn)權(quán)制度在不同地區(qū)呈現(xiàn)不同樣態(tài)。有學(xué)者將我國(guó)土地集體產(chǎn)權(quán)實(shí)踐樣態(tài)歸納為“團(tuán)體—公有”的長(zhǎng)三角模式、“團(tuán)體—共有”的珠三角模式、“個(gè)體—共有”的農(nóng)業(yè)型地區(qū)模式和“個(gè)體—公有”的山東“兩田制”模式。(12)同前注〔8〕。珠三角集體產(chǎn)權(quán)共有制塑造了成員資格認(rèn)定的秩序強(qiáng)度、使用者排他性，是理解成員資格認(rèn)定爭(zhēng)議的邏輯起點(diǎn)；其成員資格認(rèn)定的治理者人數(shù)和規(guī)則都由多邊主體界定，社員、經(jīng)濟(jì)社、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和司法機(jī)關(guān)都參與認(rèn)定博弈，并在權(quán)利追索過(guò)程中不斷厘清和建構(gòu)，制度供給中隱喻著持續(xù)的制度規(guī)范微調(diào)整。本文采用實(shí)證研究的方法，材料來(lái)源于2019年7月筆者等人在廣州市B區(qū)H鎮(zhèn)進(jìn)行的為期20天的調(diào)研。(13)調(diào)研由武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心組織，感謝一同調(diào)研的曾凡木、劉琪、楊麗新、張燕子、潘海力、錢俐俐等同仁，調(diào)研材料由大家共同訪談、討論獲得。

二、外斥內(nèi)聚：集體產(chǎn)權(quán)共有制的楔塊秩序

集體產(chǎn)權(quán)秩序強(qiáng)是珠三角地區(qū)的特點(diǎn)，珠三角強(qiáng)集體產(chǎn)權(quán)是以社員共同共有為基礎(chǔ)的，以農(nóng)戶個(gè)體分利為追求，集體土地收益不是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)而是為了分紅。土地由共同體成員共同占有，個(gè)體成員的土地利益通過(guò)地權(quán)集體運(yùn)行實(shí)現(xiàn)，形成利益一體化的連帶共同體，積極與國(guó)家進(jìn)行利益博弈。

(一)集體產(chǎn)權(quán)共有制外向博弈的規(guī)控秩序

依據(jù)法律法規(guī)，集體經(jīng)濟(jì)組織是代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)、管理集體產(chǎn)權(quán)的法定主體，可分為以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組為單位建立的三類經(jīng)濟(jì)合作社。實(shí)踐中，珠三角地區(qū)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)社(行政村)、經(jīng)濟(jì)社(村民小組)分別構(gòu)成兩級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織，集體產(chǎn)權(quán)實(shí)在且產(chǎn)權(quán)意識(shí)強(qiáng)烈，但經(jīng)濟(jì)聯(lián)社(行政村)的權(quán)威和組織力薄弱，以經(jīng)濟(jì)社為核心形成了“農(nóng)民共有”的土地運(yùn)行秩序。

首先，土地非農(nóng)使用收益的個(gè)體化分配及集體化表達(dá)更強(qiáng)。獲取收益可觀的土地、廠房租金是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的共同特點(diǎn)。差別在于，珠三角的土地租金按股分給農(nóng)戶，蘇南、上海等地的土地租金則留作村級(jí)建設(shè)和發(fā)展資金。(14)浙江因?yàn)檗r(nóng)村土地早已被家庭占有，土地作為家庭作坊的生產(chǎn)資料，集體較少擁有土地租金收入。參見賀雪峰：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革與烏坎事件的教訓(xùn)》，載《行政論壇》2017年第3期。由農(nóng)戶集合構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)社在土地的“國(guó)家—集體”分配中，獲利意愿及博弈動(dòng)能更強(qiáng)。典型例子是農(nóng)民對(duì)征地留用地的重視，留用地不到位、無(wú)法開發(fā)是珠三角部分地區(qū)農(nóng)民上訪的主要原因。(15)2010—2014年，廣東省國(guó)土資源領(lǐng)域信訪中，留用地問(wèn)題占比37%。參見祝桂峰：《廣東重拳出擊農(nóng)村土地“三亂”》，載《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2018年3月5日,第003版。以廣州市H鎮(zhèn)為例：

H鎮(zhèn)以10%的征地比例返還集體建設(shè)用地，由村社自主開發(fā)。(16)參見《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號(hào))。Y村某經(jīng)濟(jì)社有一塊十畝耕地在調(diào)規(guī)時(shí)被定性為國(guó)有土地，該地已征收，但農(nóng)民拒絕領(lǐng)取農(nóng)地補(bǔ)償款(20萬(wàn)元/畝)，而要求以國(guó)有土地價(jià)格補(bǔ)償。當(dāng)?shù)貒?guó)有商住用地價(jià)格為200萬(wàn)元/畝，國(guó)有工業(yè)用地為98萬(wàn)元/畝。村民之所以要求以國(guó)有土地補(bǔ)償，是因?yàn)槿舭凑辙r(nóng)地征收另有一畝返還地用于工商業(yè)開發(fā)。為了緩解農(nóng)民的持續(xù)集體上訪，鎮(zhèn)政府與該經(jīng)濟(jì)社協(xié)商以68萬(wàn)元/畝的價(jià)格補(bǔ)償，但尚未兌現(xiàn)。M村自2009年征地以來(lái)，應(yīng)有170畝留用地，已到位50畝，但其中37畝只能建設(shè)公益型養(yǎng)老院,卻不能開發(fā)為商用醫(yī)療用地，M村村民因此極為不滿。

其次，作為“農(nóng)民集體”代表的經(jīng)濟(jì)社成為按股分紅的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(entity)。浙江、蘇南以行政村經(jīng)濟(jì)合作社為集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體，譬如2007年《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作組織條例》規(guī)定由村經(jīng)濟(jì)合作社行使集體產(chǎn)權(quán)。(17)《浙江省村經(jīng)濟(jì)合作社組織條例(2007年修訂)》(浙江省人大常委會(huì)公告第78號(hào))第4條。中西部農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社因缺乏財(cái)產(chǎn)收入而虛置或空轉(zhuǎn)，主要職能是發(fā)包土地，如海南省、四川省出臺(tái)的土地承包法實(shí)施辦法即作了此類規(guī)定。(18)2006年《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法〉辦法》第3、4條；1994年《四川省農(nóng)業(yè)承包合同管理?xiàng)l例》第3條。珠三角集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)為“經(jīng)濟(jì)社—經(jīng)濟(jì)聯(lián)社”或“經(jīng)濟(jì)社—經(jīng)濟(jì)聯(lián)社—經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社”的構(gòu)造，經(jīng)濟(jì)社構(gòu)成土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)核，成為相對(duì)自在自為的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。(19)此外，也存在少部分以自然村為單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社、以行政村為經(jīng)濟(jì)聯(lián)合總社的構(gòu)造。如廣州市H鎮(zhèn)D村除經(jīng)濟(jì)社分紅外，經(jīng)濟(jì)聯(lián)社也有廠房、商鋪等集體物業(yè)，有紅白事辦酒的酒堂、體育館、獅子館等公共場(chǎng)所，并由各經(jīng)濟(jì)社干部組成聯(lián)社干部。D村的20個(gè)經(jīng)濟(jì)社分為6個(gè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)社，其中第二聯(lián)社有2萬(wàn)平方米的集體物業(yè)，收益在聯(lián)社內(nèi)按股分紅。經(jīng)濟(jì)社成為按股分紅的經(jīng)濟(jì)實(shí)體與“政經(jīng)分離”的制度改革緊密相關(guān)，經(jīng)濟(jì)社經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)合作制到股份合作制的轉(zhuǎn)變。(20)2017年9月25日《農(nóng)業(yè)部對(duì)十二屆全國(guó)人大五次會(huì)議第8811號(hào)建議的答復(fù)》。“政經(jīng)分離”的股份制改造以后，經(jīng)濟(jì)社的治理與公共服務(wù)功能被剝離，并不斷強(qiáng)化為單純按股分利的經(jīng)濟(jì)體。(21)2016年《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》。其結(jié)果是，鄉(xiāng)村的公共建設(shè)、公共服務(wù)和公共管理皆由行政村供給，正如M村干部所講，“經(jīng)濟(jì)社的集體物業(yè)，行政村不僅從不提留還提供服務(wù)。村人居環(huán)境整治、道路建設(shè)動(dòng)輒需要上百萬(wàn)資金，每年十幾萬(wàn)元的新農(nóng)合費(fèi)用及福利金等，都由行政村開支，從來(lái)沒(méi)有向經(jīng)濟(jì)社拿過(guò)一分錢?！?22)2019年7月6日與M村村支委干部(男，41歲)訪談。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)社的強(qiáng)烈利益博弈動(dòng)能，基層政府通過(guò)控規(guī)、拆違的行政措施塑造規(guī)控性的利益配置秩序，對(duì)經(jīng)濟(jì)社的土地非農(nóng)使用設(shè)置嚴(yán)格的合規(guī)要求，對(duì)違建物業(yè)進(jìn)行“三舊改造”拆除。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府每年都有對(duì)經(jīng)濟(jì)社的拆違指標(biāo)，如H鎮(zhèn)2019年因水源保護(hù)等產(chǎn)生的拆違指標(biāo)就有約50萬(wàn)方。2010年以來(lái)，珠三角地區(qū)逐漸對(duì)違建實(shí)行“鐵腕”式管控，通過(guò)村治保隊(duì)、村國(guó)土員及城建巡回執(zhí)法等日常治理嚴(yán)控土地非農(nóng)使用。在征地留用地開發(fā)方面，不再將其零散返還到各村社，而是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同步落地，以集中開發(fā)、異地選址方式分配到各村社。(23)《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于加強(qiáng)征收農(nóng)村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號(hào))；2016年《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理?xiàng)l例》第41條。留用地的控規(guī)雖然會(huì)因?yàn)楣δ芟拗茖?dǎo)致村社利損，如M村的部分留用地只能做公益性養(yǎng)老院，但總體而言，留用地隨項(xiàng)目開發(fā)是地方政府與農(nóng)戶的雙贏，政府獲得產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，經(jīng)濟(jì)社的土地也得以增值。

(二)集體產(chǎn)權(quán)共有制內(nèi)向環(huán)網(wǎng)的差序分利秩序

珠三角農(nóng)村土地共同共有的產(chǎn)權(quán)格局下，集體持續(xù)分紅已成為一種“正當(dāng)秩序”。受地租分紅的激勵(lì)，村民對(duì)經(jīng)濟(jì)社的廠房物業(yè)建設(shè)具有極大積極性。持續(xù)分紅訴求亦是懸在經(jīng)濟(jì)社長(zhǎng)頭上的達(dá)摩克利斯之劍，社長(zhǎng)擔(dān)負(fù)分紅不降的壓力，然而由于產(chǎn)業(yè)淘汰及轉(zhuǎn)移、物業(yè)老舊等原因，集體租金減少已成為普遍趨勢(shì)，社長(zhǎng)也越來(lái)越難當(dāng)。集體經(jīng)濟(jì)收入主要由農(nóng)地租金、廠房商鋪?zhàn)饨鸷驼鞯乜罾⑷糠謽?gòu)成，亦是分紅的來(lái)源。

受城市化擴(kuò)張和就地工業(yè)化的輻射，珠三角農(nóng)村內(nèi)生編織出一張交疊散布的資源密集利益網(wǎng)，利益的源頭及母體是土地，“食租”僅是土地利益的小部分。除租金外，土地利益還包括征地補(bǔ)償、拆遷補(bǔ)償，尤以拆遷補(bǔ)償為最大利益構(gòu)成，宅基地成為村內(nèi)最核心的資源。宅基地建成樓房可獲得出租收益，若拆遷可獲得巨額拆遷補(bǔ)償。如H鎮(zhèn)因城市擴(kuò)張，未來(lái)五年約一半村莊將被拆遷。按當(dāng)?shù)卣?，拆遷后，四口之家可得330m2的國(guó)有安置商品房賠償，(24)如果有宅基地證就以2300元/m2賠償；還有一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，即如果能夠按時(shí)簽字，家庭每口人獎(jiǎng)勵(lì)15m2的面積；每一戶允許在260m2的基礎(chǔ)上，以2300元/m2的價(jià)格多買10m2。大部分農(nóng)戶的樓房都為5.5層即520 m2左右，超過(guò)部分村民以9000元/m2的價(jià)格購(gòu)買安置房，遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格20000元/m2。這就形成“家家資產(chǎn)千萬(wàn)”格局，在巨大利益下，村莊內(nèi)樓房鱗次櫛比，宅基地寸土不讓，許多房子僅建了外部框架而無(wú)內(nèi)部裝修，是為拆遷而建。

珠三角農(nóng)村宅基地配置具有以下特點(diǎn)：第一，“一戶多宅”成普遍性遺留問(wèn)題，宅基地為家庭私有財(cái)產(chǎn)而不是集體資產(chǎn)?！锻恋毓芾矸ā贰段餀?quán)法》等法律規(guī)定“一戶一宅”，2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》再次強(qiáng)調(diào)了“一戶一宅”的配置原則。集體按住宅需求分配宅基地或通過(guò)拆舊建新動(dòng)態(tài)調(diào)整宅基地。但珠三角農(nóng)村宅基地早在1980年代就以自留地形式分到各戶，并以繼承和分家析產(chǎn)方式進(jìn)行代際傳遞。調(diào)研H鎮(zhèn)的六個(gè)村顯示，70%的村民有兩塊以上宅基地(25)Y村有2000幢樓房，1300戶，70%—80%的村民有兩套房子，不過(guò)，六名村干部都是只有一幢房子。村里外國(guó)務(wù)工人員多，很多房子是外國(guó)務(wù)工者所有，如有的人有9幢房子，主要是購(gòu)買所得。J村1800人，有1300幢房子。出國(guó)務(wù)工人員有700—800人，主要在美國(guó)、加拿大、秘魯、新西蘭。，許多村民甚至有六七塊宅基地(26)M村村民董某家有六塊宅基地，家七口人。M村某社每3口人可得一塊宅基地，分田到戶前董某家里有一塊祖宅，后來(lái)又買了一塊；父親結(jié)婚時(shí)去村里批了一塊。分田到戶以后，經(jīng)濟(jì)社分了兩塊(五口人只能分一塊，六口人以上分兩塊)。。第二，宅基地管理松散，違建處于灰色地帶。廣東省自1999年后即停止宅基地審批，只頒發(fā)“建房名牌”，“一戶多宅”已半合法化。(27)2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》規(guī)定：對(duì)歷史形成的宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”等問(wèn)題，要按照有關(guān)政策規(guī)定分類進(jìn)行認(rèn)定和處置。第三，宅基地可在行政村內(nèi)交易流通。值得注意的是，宅基地雖然可以流通，但只能在本村村民之間流動(dòng)。

僅限村內(nèi)交易流通并附著巨大利益的宅基地、非農(nóng)建設(shè)用地共同構(gòu)造了社區(qū)凝聚態(tài)的利益關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)。在土地資源延及的社區(qū)空間內(nèi)，利益的實(shí)現(xiàn)需要合作，利益在合作參與者而非在越軌者中分配。土地利益鑲嵌于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，集體經(jīng)濟(jì)組織成為有邊界的社會(huì)單元，包含比較密集而穩(wěn)定的互動(dòng)。土地利益的互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)包括兩方面：階層間交換和家族間互助，形成弱連帶的交往互惠型支配性權(quán)力網(wǎng)絡(luò)?！吧鐣?huì)的分層乃是權(quán)力在社會(huì)中全面的發(fā)生和分布”。(28)[英]邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源(第一卷)》，劉北成等譯，上海人民出版社2015年版，第13頁(yè)。因富人資產(chǎn)源于物業(yè)及租金，而非市場(chǎng)產(chǎn)品，因而十分依賴鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系。老板建村級(jí)工業(yè)園需要經(jīng)濟(jì)社社員大會(huì)的同意，就會(huì)積極參與村莊文化活動(dòng)和人情往來(lái)。土地增值收益再分配過(guò)程中，普通村民有閑置宅基地但缺資金，也會(huì)選擇與富人合作建房。有的老板或通過(guò)購(gòu)買村民宅基地，或通過(guò)與村民合建并達(dá)成拆遷后按一定比例分配補(bǔ)償款的協(xié)議，擁有十余幢房屋。家族間互助則以宗族底色的社會(huì)認(rèn)同為基礎(chǔ)，親屬間土地房屋的互助贈(zèng)予仍存在。伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展及城市化推進(jìn)，社會(huì)關(guān)系雖不斷趨利化、個(gè)體化，但在土地利益的捆綁下，村莊內(nèi)仍形成集結(jié)關(guān)聯(lián)的環(huán)網(wǎng)結(jié)構(gòu)。

關(guān)聯(lián)環(huán)網(wǎng)抑制社會(huì)耗散，促成內(nèi)聚力，構(gòu)造了集體經(jīng)濟(jì)組織穩(wěn)定的分利和交往秩序。穩(wěn)定態(tài)差序化的分利秩序除體現(xiàn)在村民物業(yè)(廠房、樓房)財(cái)富的差距之外，亦在經(jīng)濟(jì)社之間利益分配上得以體現(xiàn)。各經(jīng)濟(jì)社分紅多少不均，也未沖擊秩序的穩(wěn)定性。如H鎮(zhèn)Y村12個(gè)經(jīng)濟(jì)社中，有7個(gè)經(jīng)濟(jì)社每年分紅達(dá)1萬(wàn)元/人以上，其中，分紅最多的經(jīng)濟(jì)社為3萬(wàn)元/人；分紅低于5000元/人的經(jīng)濟(jì)社有3個(gè)，分紅最少的只有2000元/人。差序化分利已成為社會(huì)事實(shí)被接受，沒(méi)有導(dǎo)致社會(huì)互動(dòng)的離斷。

總之，珠三角農(nóng)村圍繞土地租金分紅及拆遷賠償?shù)睦妫赞r(nóng)民共同共有的集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為楔塊，構(gòu)建對(duì)外博弈及受行政規(guī)控、對(duì)內(nèi)疊錯(cuò)聯(lián)結(jié)的共有產(chǎn)權(quán)秩序。楔塊結(jié)構(gòu)塑造了穩(wěn)定的雙層產(chǎn)權(quán)秩序，外層體現(xiàn)集體行動(dòng)的爭(zhēng)利及行政規(guī)控的利益收緊，里層體現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)性差異化分享和交換合作的環(huán)網(wǎng)。就秩序內(nèi)的利益配置而言，既具有穩(wěn)定性又具有可調(diào)節(jié)性；既是分散的又是聯(lián)結(jié)的；既是分化的又是融合的。集體產(chǎn)權(quán)優(yōu)化關(guān)鍵是通過(guò)利益動(dòng)態(tài)調(diào)整實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)體間的合理分配，防止楔塊秩序內(nèi)的利益結(jié)構(gòu)板結(jié)化。

圖1 珠三角地區(qū)集體產(chǎn)權(quán)共有制的楔塊秩序

三、集體產(chǎn)權(quán)共有制的成員資格塑造

集體土地共同共有塑造了珠三角土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定秩序。股份分紅是土地共同共有的運(yùn)行形態(tài)，據(jù)此形成的章程、方案、規(guī)范即是村規(guī)民約，其核心是成員資格認(rèn)定及股權(quán)是否可以調(diào)整、轉(zhuǎn)讓。集體共有制格局塑造的成員資格具有雙重特點(diǎn)：一方面形成成員資格的限定性、排斥性的負(fù)面效果；另一方面，也形成成員資格的多元化、靈活在地化和治理性的正面效益。

(一)集體產(chǎn)權(quán)共有制塑造成員資格的限定性

在土地利益“按股分紅”的目標(biāo)追求下，社區(qū)團(tuán)結(jié)增進(jìn)利益、秩序穩(wěn)定增進(jìn)經(jīng)濟(jì)績(jī)效已成為珠三角農(nóng)民的共識(shí)，村民通過(guò)強(qiáng)化集體理性促成個(gè)體理性，有著共同利益的個(gè)人為促進(jìn)各自利益而達(dá)成集體行動(dòng)。(29)同前注〔11〕，第16頁(yè)。土地集體共有的穩(wěn)定秩序通過(guò)“團(tuán)體專橫”排斥少數(shù)群體的成員資格認(rèn)定：

首先，多數(shù)人對(duì)少數(shù)人形成強(qiáng)制約束。從生成機(jī)制上，秩序的確立往往是力量對(duì)比的產(chǎn)物(30)蘇力：《制度是如何形成的》(增訂版)，北京大學(xué)出版社2007年版，第56頁(yè)。，秩序是界定并限制人們選擇的集合，易形成多數(shù)群體對(duì)少數(shù)群體權(quán)益的限制與侵損。經(jīng)濟(jì)社內(nèi)生分利強(qiáng)制規(guī)范，如羅伯特議事規(guī)則指出，“多數(shù)決”是團(tuán)體組織達(dá)成規(guī)范的基本方式。(31)[美]亨利·M.羅伯特：《羅伯特議事規(guī)則》，王宏昌譯，商務(wù)印書館1995年版，第90頁(yè)。經(jīng)濟(jì)社內(nèi)涉及利益分配等重要決策需2/3通過(guò)，涉及議事程序的決定則需1/2通過(guò)。成員資格的確認(rèn)或股份章程的出臺(tái)要求社員大會(huì)或社員代表大會(huì)2/3通過(guò)，(32)《M村土地承包調(diào)整的意見》規(guī)定：“需要調(diào)整土地的，必須經(jīng)過(guò)社員大會(huì)或社員代表大會(huì)2/3以上代表的同意，并報(bào)村委會(huì)批準(zhǔn)”。既符合村委會(huì)組織法的規(guī)定，也體現(xiàn)分利團(tuán)體秩序化運(yùn)行的狀態(tài)。就成員類別而言，村社中的少數(shù)群體包括：“外嫁女”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員、回遷戶及招婿戶等，除非村規(guī)民約另有規(guī)定，一般不可分紅。

其次，集體共有制的內(nèi)部強(qiáng)制以經(jīng)濟(jì)社共識(shí)性規(guī)范為基礎(chǔ)。戶籍準(zhǔn)則、共同體邊界準(zhǔn)則及政策準(zhǔn)則成為成員資格確認(rèn)的內(nèi)在共識(shí)規(guī)范。戶籍是獲得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、社員資格的前提和法定要求，如出國(guó)務(wù)工人員隨時(shí)可能取得外國(guó)國(guó)籍并喪失在村戶籍，因而“僅土地調(diào)整時(shí)在村”才能分紅。共同體邊界準(zhǔn)則是對(duì)履行社區(qū)義務(wù)的成員的保障性賦權(quán)，“外嫁女”、公務(wù)員、事業(yè)編制人員及提干的義務(wù)兵等群體生活交往中心并不在村，一般無(wú)權(quán)分紅。政策準(zhǔn)則主要是指遵守計(jì)劃生育政策，經(jīng)濟(jì)社大多對(duì)超生夫妻及子女的成員權(quán)都予以限制，因農(nóng)村實(shí)行“一胎半”(33)“一胎半”即允許農(nóng)村夫妻生育第一個(gè)女兒之后再生一胎，第二胎無(wú)論男女不算超生。，兩女以內(nèi)(含兩女)的純女戶僅允許一個(gè)招婿戶有股權(quán)。

表1 H鎮(zhèn)成員權(quán)資格確認(rèn)的秩序準(zhǔn)則

在“楔塊”式穩(wěn)定秩序下，依社區(qū)規(guī)范排斥少數(shù)群體的成員資格，既是秩序的維系方式，也是一種社區(qū)共識(shí)。集體土地共同共有的封閉性和有限性要求其成員確認(rèn)須有一定邊界限度。那么，“外嫁女”等的分紅要求是少數(shù)群體對(duì)整體性秩序的突破，是特殊規(guī)則對(duì)一般規(guī)則的沖擊，一旦邊界對(duì)個(gè)別少數(shù)開放，必將引發(fā)多米諾骨牌式秩序塌方。因而，理解戶籍在村的“外嫁女”，不僅應(yīng)該理解為作為數(shù)量的少數(shù)或弱者的少數(shù)，更要理解為改變秩序、變更規(guī)則的少數(shù)。如M村第五經(jīng)濟(jì)社約500人口中有近100人不分紅，其中包括6名戶籍在村“外嫁女”、65名出國(guó)務(wù)工者，該社每年分紅4000元/人。在此情況下，為6名“外嫁女”分紅并不會(huì)實(shí)質(zhì)減損其他村民利益，卻可引發(fā)其他群體以各自特殊原因要求分紅。這可以通過(guò)以下案例說(shuō)明：

2010年，M村一社前社長(zhǎng)為爭(zhēng)取出國(guó)務(wù)工者的選票，給他們分了紅。2014年，M村出臺(tái)《股份合作章程》以后，要求一社按規(guī)定將長(zhǎng)期出國(guó)務(wù)工者、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的分紅權(quán)取消。新社長(zhǎng)在實(shí)施《章程》時(shí)遭到村民拿刀追趕、毆打，因此作罷。此后，其他群體先后效仿，一社成為M村唯一一個(gè)分紅失序的經(jīng)濟(jì)社。2014年，七社調(diào)整股權(quán)分配方案時(shí)，戶籍在村的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”居民及戶籍在村的“外嫁女”、教師等要求分紅。社長(zhǎng)講，誰(shuí)有充分理由，就給誰(shuí)分紅。教師說(shuō)自己收入低，家庭經(jīng)濟(jì)緊張，社長(zhǎng)回你們有鐵飯碗，把事業(yè)編辭了，經(jīng)濟(jì)社給你股份?！巴饧夼闭f(shuō)法律規(guī)定可分紅，社長(zhǎng)認(rèn)為“外嫁女”在婆家村也有分紅，而且分紅方案是“外嫁女”的父母同意通過(guò)的，要想分紅回家讓父母重新啟動(dòng)表決程序。

秩序的穩(wěn)定性要求有統(tǒng)一、明確的規(guī)則，也使作為集體產(chǎn)權(quán)秩序表達(dá)的村規(guī)民約難以避免“一刀切”的限定性規(guī)定。因?yàn)?，?guī)則不確定會(huì)導(dǎo)致對(duì)象識(shí)別模糊及社會(huì)糾紛。譬如，賦予在夫家無(wú)法分紅的“外嫁女”股權(quán)，那么，夫家每股股金低于娘家的“外嫁女”也必將要求股權(quán)，以致所有“外嫁女”都會(huì)因?yàn)榉N種“公平式”理由而要求分紅，(34)陳端洪：《排他性與他者化：中國(guó)農(nóng)村“外嫁女”案件的財(cái)產(chǎn)權(quán)分析》，載《北大法律評(píng)論》2003年第2期。也將引發(fā)出國(guó)務(wù)工者等群體都要求分紅的連鎖反應(yīng)。因而確立原則性、整體性秩序就成了一種集體選擇，盡管排除了少數(shù)群體。

維護(hù)集體意志的村規(guī)民約的“侵權(quán)”并不會(huì)引發(fā)社區(qū)的撕裂和沖突。產(chǎn)權(quán)共有秩序下的村規(guī)民約主要是個(gè)體間締結(jié)契約的總合。因?yàn)椋瑖@村規(guī)民約開展的分紅博弈是集體意志的表達(dá)，是要求修改村規(guī)民約的規(guī)定，而不是直接進(jìn)行群體間對(duì)立。成員資格之爭(zhēng)并沒(méi)有影響“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員和村民的交往，利益爭(zhēng)奪也沒(méi)有導(dǎo)致社會(huì)矛盾，沒(méi)有導(dǎo)致“群體對(duì)群體”“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”沖突，而是圍繞改變規(guī)則的博弈，改變規(guī)則只能通過(guò)社員大會(huì)或代表大會(huì)的程序。

(二)集體產(chǎn)權(quán)共有制塑造成員資格的多元化

珠三角集體共有制以經(jīng)濟(jì)社為單位，成員資格也因社情的不同而呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)。各社收益能力、人口結(jié)構(gòu)、計(jì)劃生育政策執(zhí)行程度和社區(qū)習(xí)慣等都是影響成員資格確定的因素。經(jīng)濟(jì)社收益能力是成員資格差別化的重要原因，沿襲土地承包中以“人丁”“口糧”雙重組合劃分的標(biāo)準(zhǔn)，H鎮(zhèn)各經(jīng)濟(jì)社將股權(quán)分為田股和人頭股，各10股，共20股。一般而言，凡是享有成員資格者皆有10股田股，人頭股按年齡計(jì)算，18周歲以下僅有5股。各經(jīng)濟(jì)社因地理位置、歷史積累的差異，集體收益多少不均。Y村某社緊挨地鐵，在地鐵旁有幢11層商業(yè)大廈，分紅達(dá)每人每年2萬(wàn)元，是該村最遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)社的十倍。集體收益越高，分紅激勵(lì)就越強(qiáng)，無(wú)股權(quán)群體爭(zhēng)分紅的訴求也越強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)社內(nèi)部強(qiáng)制及團(tuán)結(jié)亦越強(qiáng)，成員資格的界定就越封閉。調(diào)研時(shí)，H鎮(zhèn)政府某工作人員講到，該鎮(zhèn)集體收益和分紅最低的幾個(gè)經(jīng)濟(jì)社，大多向戶籍在村的所有社員包括“外嫁女”開放成員資格。

經(jīng)濟(jì)社的人口結(jié)構(gòu)也是影響成員資格規(guī)定多元化、差異化的原因。各村《股份章程》《土地承包調(diào)整的意見》等涉及股權(quán)分配的村規(guī)民約皆由社員會(huì)議投票決議，因而社區(qū)內(nèi)“子群體”人口數(shù)量的對(duì)比也會(huì)影響其結(jié)果。有的經(jīng)濟(jì)社出國(guó)務(wù)工者多，有的經(jīng)濟(jì)社“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員多，在制定村規(guī)民約時(shí)，雖然無(wú)法得滿股，卻能夠爭(zhēng)取到部分田股或人頭股。如F村“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員在一社可以和其他社員一樣分紅，在六社可以分田股，在七社則完全不能分紅。

此外，計(jì)劃生育政策執(zhí)行程度和社區(qū)習(xí)慣等也影響成員資格認(rèn)定。各經(jīng)濟(jì)社對(duì)計(jì)劃生育政策執(zhí)行徹底程度不同，有的規(guī)定超生戶祖父母、父母及子女都不得分紅；有的僅限制超生夫妻及超生子女的分紅權(quán)；有的規(guī)定已交罰款的超生戶，十年內(nèi)夫妻及子女不得分紅。為防止村民投機(jī)，有的經(jīng)濟(jì)社對(duì)離婚夫妻及子女的股權(quán)也予以規(guī)定。如M村某社曾經(jīng)有“農(nóng)轉(zhuǎn)非”社員與自己的妻子離婚，后給經(jīng)濟(jì)困難的吸毒社員一定酬金讓其與自己妻子假結(jié)婚，以使出生子女能分紅。該社村規(guī)民約因此規(guī)定，一婚妻子及子女皆有股權(quán)，二婚時(shí)僅妻子有股權(quán)，三婚妻子及子女皆無(wú)股權(quán)，離婚亦保留。社區(qū)習(xí)慣也被納入成員資格確認(rèn)的規(guī)范，M村因是單姓村，全村1200戶皆是同姓，為維護(hù)村莊團(tuán)結(jié)，村規(guī)民約規(guī)定，入贅戶獲得成員資格的條件是子女須隨母姓。值得注意的是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的廣州農(nóng)村，習(xí)慣對(duì)成員資格認(rèn)定的影響有限，產(chǎn)權(quán)的血緣邊界基礎(chǔ)薄弱，即對(duì)“外嫁女”的排斥并非基于傳統(tǒng)習(xí)慣。廣州農(nóng)村雖仍保留宗族底色，男性社會(huì)地位更高，但村民的生育觀念早已發(fā)生根本變革，早在九十年代，就已實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格“一胎”或“一胎半”。在社會(huì)生活及村莊治理層面，女性與男性也十分平等。父母對(duì)女兒的教育投入、疼愛程度與兒子一樣，女子與男子平等參與村莊公共事務(wù)?？梢?，對(duì)“外嫁女”的排斥更多的是遵循共同共有之分利的團(tuán)體排他性機(jī)制。

(三)集體產(chǎn)權(quán)共有制塑造成員資格的弱治理性

集體產(chǎn)權(quán)共有制的運(yùn)行結(jié)果不僅在于經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)層面，還具有不容忽視的治理功能。(35)同前注〔8〕。集體共有制下的股權(quán)是成員有份而非個(gè)體化持有，成員資格處于不斷調(diào)整中。廣州市H鎮(zhèn)一般是五年調(diào)整一次，20股/人的分配中，不滿18周歲的成員可享有15股，18周歲后可享有20股滿股。成員資格不斷調(diào)整與集體統(tǒng)籌能力增強(qiáng)的雙向互構(gòu)過(guò)程充實(shí)了“統(tǒng)分結(jié)合”的雙層經(jīng)營(yíng)體制，賦予經(jīng)濟(jì)社調(diào)動(dòng)資源和進(jìn)行統(tǒng)籌的權(quán)力，在按股分紅之外使經(jīng)濟(jì)社地利再分配能力得以強(qiáng)化。由此經(jīng)濟(jì)社實(shí)現(xiàn)了作為共有產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的競(jìng)合，成員共同占有產(chǎn)權(quán)，彼此成為產(chǎn)權(quán)關(guān)聯(lián)者和利益相關(guān)者，成員關(guān)注共同體利益并參與其事務(wù)，使經(jīng)濟(jì)社的自治能力增強(qiáng)。(36)鄧大才：《產(chǎn)權(quán)單位與治理單位的關(guān)聯(lián)性研究——基于中國(guó)農(nóng)村治理的邏輯》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2015年第7期。

依托經(jīng)濟(jì)社的治理能力，行政村可統(tǒng)合抑制個(gè)體短暫的分利沖動(dòng)和加強(qiáng)公益建設(shè)、公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)村莊長(zhǎng)期發(fā)展。H鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社推行“股田制”(37)溫鐵軍：《“三農(nóng)問(wèn)題”與制度變遷》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第72頁(yè)。，將征地款的80%留作建設(shè)和開發(fā)投入，僅將20%補(bǔ)償給村民，以保證公益建設(shè)的資金投入。倚賴經(jīng)濟(jì)社的強(qiáng)制統(tǒng)合，行政村對(duì)村民為“種房”而堵塞道路的私搭亂建予以拆除，否則道路太窄限制貨車、消防車通行，影響廠房出租且存在消防隱患。同時(shí)，推進(jìn)整村環(huán)境衛(wèi)生整治，重點(diǎn)清理蛇鼠蟲蟻衛(wèi)生死角，進(jìn)行道路硬化和修建活動(dòng)廣場(chǎng)，這些整治和建設(shè)工作都得益于社長(zhǎng)和社委的動(dòng)員能力。成員資格調(diào)整等的集體統(tǒng)合本質(zhì)上增強(qiáng)了集體為實(shí)現(xiàn)共同體福利供給而對(duì)地利分配進(jìn)行的干預(yù)能力，如H鎮(zhèn)許多收入較高的經(jīng)濟(jì)社每年分配給60歲以上老人的老人金、村民的福利金就高達(dá)60余萬(wàn)元；學(xué)生考上本科也有數(shù)萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)，村民合作醫(yī)療費(fèi)用也出自集體收益。總言之，村社對(duì)成員資格的調(diào)整，增強(qiáng)了村社的集體經(jīng)濟(jì)控制權(quán)，農(nóng)民雖然是土地的權(quán)利人，但是他們的土地收益分配權(quán)會(huì)受到集體層面的限制。(38)郭亮：《村級(jí)組織的土地控制：功能及其弱化——理解地權(quán)沖突的一個(gè)視角》，載《學(xué)術(shù)月刊》2018年第8期。

成員資格的調(diào)整使經(jīng)濟(jì)社成為一個(gè)內(nèi)部不斷整合的單位。成員資格的調(diào)整需要經(jīng)濟(jì)社三分之二以上社員通過(guò)，每次成員資格確定都要開社員大會(huì)，通過(guò)集體動(dòng)議以多數(shù)決形成自治規(guī)約，促成經(jīng)濟(jì)社內(nèi)強(qiáng)制約束。在經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的廣州近郊農(nóng)村，村社不僅沒(méi)有原子化，反而保持相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)整合，公共活動(dòng)發(fā)達(dá)、內(nèi)生活力激發(fā)，村民積極參與村莊事務(wù)，鄉(xiāng)賢不斷涌現(xiàn)。如H鎮(zhèn)每個(gè)村都有舞獅隊(duì)、龍舟隊(duì)、舞蹈隊(duì)或粵藝社等文化組織，每逢元宵、端午、中秋、國(guó)慶等重要節(jié)日都要舉辦大型文化活動(dòng)，村莊社會(huì)層面高度整合，集體行動(dòng)能力強(qiáng)。

在集體產(chǎn)權(quán)“統(tǒng)分”二元結(jié)構(gòu)下，成員資格調(diào)整是集體產(chǎn)權(quán)共有制形成的治理資源，亦是其治理機(jī)制。但就成效而言，僅構(gòu)成弱治理：第一，產(chǎn)權(quán)共同共有的內(nèi)核是個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)的疊加，由于農(nóng)民土地利益財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念不斷強(qiáng)化，多數(shù)排斥少數(shù)的成員資格確定形式將持續(xù)甚至加劇，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社內(nèi)利益分配矛盾激化。產(chǎn)權(quán)共有格局下，經(jīng)濟(jì)社是按股分紅的利益性組織，成員皆有強(qiáng)烈的利益追求訴求，每一次集體所有權(quán)的行使，如征地補(bǔ)償款分配、宅基地分配、集體股權(quán)配置、集體收入分紅和其他集體收益分配等，都會(huì)觸動(dòng)內(nèi)部利益分配格局并引發(fā)博利性沖突；第二，行政村必須依賴經(jīng)濟(jì)社進(jìn)行治理，行政村的整體統(tǒng)籌能力弱、權(quán)威不足。與經(jīng)濟(jì)社相比，行政村更是供給公共品和基礎(chǔ)建設(shè)的福利單位，但行政村向下面對(duì)分散且各自為政的經(jīng)濟(jì)社，不僅難以整合資源促進(jìn)公益，對(duì)經(jīng)濟(jì)社分紅規(guī)約違反國(guó)家法、破壞社會(huì)公平的規(guī)定也難以調(diào)節(jié)。如M村在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持下籌建體育公園，不僅方便村民活動(dòng)且可將場(chǎng)地對(duì)外出租增加集體收益，但其中涉及某經(jīng)濟(jì)社一塊空地需要平整并由村返租，因公益建設(shè)租金低，該經(jīng)濟(jì)社就不同意讓地，導(dǎo)致建設(shè)無(wú)法順利推進(jìn)。

四、集體產(chǎn)權(quán)共有制下成員資格認(rèn)定的司法謙抑

密集土地利益的按股分紅引發(fā)珠三角地區(qū)大量成員資格爭(zhēng)議，與全國(guó)其他地區(qū)成員資格爭(zhēng)議可直接提起民事訴訟不同，廣東省遵循先經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處理再提起行政訴訟，即政府干預(yù)、行政復(fù)議、行政訴訟的“三步走”程序。法院?jiǎn)?dòng)行政訴訟對(duì)行政處理進(jìn)行法律審查，間接實(shí)現(xiàn)成員權(quán)救濟(jì)，而非直接介入村民與經(jīng)濟(jì)社間的爭(zhēng)議。司法審判嚴(yán)格適用法律，但將法律模糊地帶交由村規(guī)民約予以規(guī)定。

(一)司法認(rèn)定的法律兜底適用

司法對(duì)成員資格的確認(rèn)堅(jiān)持法律底線、依法裁判。筆者以“案由”為檢索詞在中國(guó)裁判文書網(wǎng)上搜索廣州市法院的成員資格爭(zhēng)議裁判文書，通過(guò)分析檢索到600篇文書，(39)共有1179篇，系統(tǒng)顯示有前600篇?？梢缘贸觯痉▏?yán)格遵守的法律規(guī)定主要為三方面：戶籍規(guī)范、婦女權(quán)益保護(hù)、不得以違反計(jì)劃生育政策為由侵犯土地權(quán)益。

成員資格認(rèn)定的首要標(biāo)準(zhǔn)是“戶籍”。(40)陳小君：《我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有效實(shí)現(xiàn)法律制度的實(shí)證考察——來(lái)自12個(gè)省的調(diào)研報(bào)告》，載《法商研究》2012年第6期。成員資格之爭(zhēng)最核心的就是戶籍之爭(zhēng)，戶籍遷移、戶籍居住分離是否享有成員資格成為村規(guī)民約與法律沖突的重要體現(xiàn)。在戶籍確認(rèn)上各村社規(guī)則有所不同，但基本遵守原始取得、加入取得，原始取得的是自然成員資格、保留成員資格等，區(qū)別于表決成員資格和體現(xiàn)成員資格。法院一般根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15條一、二款的規(guī)定，即“人民公社時(shí)期戶籍在村、家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以后集體經(jīng)濟(jì)組織成員子女戶籍在村的為集體經(jīng)濟(jì)組織成員”來(lái)做判斷?！俺錾笔窃既〉玫闹匾獦?biāo)準(zhǔn)，根據(jù)國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見》第1條“實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母自愿政策”，只要父母一方為集體經(jīng)濟(jì)組織成員，所生子女即享有自然成員資格，其初次落戶可選擇該集體經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”喪失戶籍的村民，盡管其實(shí)際上在村生產(chǎn)和生活，司法判決依然不認(rèn)可其成員資格，(41)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2014)穗中法行終字第750號(hào)行政判決書。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員成員資格只能由村規(guī)民約酌定。

司法判決嚴(yán)格遵守的另一法律規(guī)定是保護(hù)婦女權(quán)益，包括“外嫁女”、招婿、離婚婦女及其子女等的權(quán)益。《婦女權(quán)益保障法(2018年修正)》第32、33條、《廣東省實(shí)施〈婦女權(quán)益保障法〉辦法》第23、24條，以及《廣州市婦女權(quán)益保障規(guī)定》第34、36條，都明確規(guī)定保護(hù)婦女土地承包經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)濟(jì)組織收益分配和征地補(bǔ)償方面的權(quán)益。司法判決對(duì)婦女土地權(quán)益堅(jiān)持重點(diǎn)保護(hù)即“寬接收、廣覆蓋”的原則。裁判文書顯示，司法對(duì)“外嫁女”訴訟都判決支持認(rèn)定其成員資格。由于男婚女嫁的習(xí)俗及共同體在地化生活的要求，許多經(jīng)濟(jì)社以婦女為“空掛戶”未履行成員義務(wù)而拒絕為其分紅，但法院一般要求經(jīng)濟(jì)社分擔(dān)婦女“未履行義務(wù)”的舉證責(zé)任，尤其放寬婦女的成員義務(wù)要求，以防止出現(xiàn)婦女土地權(quán)益“兩頭都不占”現(xiàn)象并賦予婦女對(duì)土地利益的地域選擇權(quán)。

從裁判文書來(lái)看，法院還嚴(yán)格遵守成員資格確定不得侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律規(guī)定，集中體現(xiàn)在對(duì)超生子女土地權(quán)益確認(rèn)上。如有裁判文書認(rèn)為，成員資格涉及公民的基本權(quán)利，不能因父母違反計(jì)劃生育政策而被剝奪，對(duì)于計(jì)劃生育和非計(jì)劃生育、婚生和非婚生的出生人員，只要符合規(guī)定條件，均應(yīng)當(dāng)平等對(duì)待。(42)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2015)穗中法少行終字第31號(hào)行政判決書。

(二)司法認(rèn)定的村社自治空間讓渡

除戶籍規(guī)范、婦女保護(hù)和不得侵權(quán)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)三方面嚴(yán)格適法之外，司法在其他方面的成員資格爭(zhēng)議上維持村民自治及村規(guī)民約的效力。我國(guó)法律法規(guī)、司法解釋及廣東省地方性法規(guī)對(duì)村規(guī)民約的基調(diào)是：第一，村規(guī)民約是村民自治的范疇，以民意為核心，以社員會(huì)議為決定，由村委會(huì)牽頭起草。通過(guò)村規(guī)民約體現(xiàn)的村民自治受法律認(rèn)可與保護(hù)，民事審判及調(diào)解應(yīng)尊重不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定的村規(guī)民約；第二，村規(guī)民約以行政村為單位，體現(xiàn)尊重村規(guī)民約的社會(huì)意涵及其經(jīng)驗(yàn)知識(shí)屬性。

首先，司法將戶籍變動(dòng)、遷移、“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的成員資格認(rèn)定權(quán)交予村規(guī)民約。法院判決根據(jù)《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》第15條第3款“戶口遷入、出集體經(jīng)濟(jì)組織所在地的公民，按照組織章程規(guī)定，經(jīng)社委會(huì)或者理事會(huì)審查和成員大會(huì)表決確定其成員資格”的規(guī)定，認(rèn)為戶籍變動(dòng)的成員資格認(rèn)定屬于村民自治范圍的事項(xiàng)。(43)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2015)穗中法行終字第234號(hào)行政判決書。對(duì)于有村民主張戶籍遷移是“被迫遷出”的辯解，法院也尊重村民自治。如在陳某某案中，陳某某因外嫁而將戶口遷出，訴訟主張因戶口遷移是被迫的，故要求確認(rèn)成員資格。法院審判認(rèn)為，“農(nóng)民嫁農(nóng)民”將戶口遷出的操作符合2000年實(shí)施的《官州村村規(guī)民約》中的“戶籍管理?xiàng)l例”之有關(guān)規(guī)定，陳某某不能舉證證明當(dāng)時(shí)戶口遷離是被逼的，也不能舉證證明當(dāng)時(shí)鎮(zhèn)政府存在關(guān)于此方面的戶籍政策違法。(44)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2015)穗中法行終字第1030號(hào)行政判決書。

其次，關(guān)于胎兒的成員資格、嫁入婦女的戶籍取得時(shí)間的認(rèn)定，法院依據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第24條：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持”的規(guī)定，也裁判由村民自治決定。(45)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2015)穗中法少行終字第59號(hào)行政判決書。如麥某某2013年7月3日隨母入戶廟南村，該村2013年6月3日簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，村民會(huì)議決定全村人口截止時(shí)間為6月3日24時(shí)。法院判決認(rèn)為麥某某的入戶時(shí)間晚于廟南村決議確定的可獲得該次征地補(bǔ)償款分配的在冊(cè)人口截止時(shí)間，因而不享有成員資格。(46)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2015)穗中法少行終字第57號(hào)行政判決書。

(三)珠三角地區(qū)成員資格認(rèn)定的“三步走”

2004年來(lái)，廣東省高院確立化解“外嫁女”等成員資格爭(zhēng)議的“三步走”程序，即“要求鎮(zhèn)政府干預(yù)—向市政府申請(qǐng)行政復(fù)議—向法院提起行政訴訟”，成為成員權(quán)救濟(jì)的制度化形式。(47)參見廣東省高院：《“外嫁女”維權(quán)可采取“三步走”》，載新浪網(wǎng)，http://news.gd.sina.com.cn/local/2004-04-05/369426.html，2020年3月1日最后訪問(wèn)。法院介入成員資格爭(zhēng)議以政府處理為前置條件，對(duì)于村民要求確認(rèn)成員資格的申請(qǐng)，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不予處理，法院就可通過(guò)行政判決責(zé)令政府作出處理決定。(48)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2015)穗中法行終字第752號(hào)行政判決書。進(jìn)入司法程序的成員資格爭(zhēng)議，并不作為村民與經(jīng)濟(jì)社平等主體間的民事訴訟，而是以行政訴訟審查行政處理決定，對(duì)行政決定進(jìn)行“法律審”即審查其是否違反法律強(qiáng)制性規(guī)定。

珠三角地區(qū)以行政訴訟認(rèn)定成員資格的做法在全國(guó)獨(dú)樹一幟，廣東省外其他地區(qū)皆以民事訴訟受理成員資格爭(zhēng)議糾紛。浙江麗水“政府調(diào)解—行政確認(rèn)—民事訴訟”模式、三亞市“行政確認(rèn)—民事訴訟”模式，(49)程詩(shī)棋：《農(nóng)村“外嫁女”集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)與法律保護(hù)——以海南省三亞市法院“外嫁女”征地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件為研究基礎(chǔ)》，載《法律適用》2018年第11期。雖也有行政調(diào)解前置，但最終仍以民事訴訟處理，即在行政調(diào)解無(wú)效后，仍要重啟民事訴訟程序。行政調(diào)解與民事訴訟并不銜接而是平行、獨(dú)立的解決機(jī)制，廣東“三步走”程序則將行政處理與司法訴訟銜接起來(lái)。成員資格爭(zhēng)議糾紛以民事案件受理，或者行政處理前置再以行政訴訟受理在制度層面皆有據(jù)可循。2001年最高人民法院政研室答復(fù)廣東省高院相關(guān)請(qǐng)示時(shí)提出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院的，只要符合《民事訴訟法》第108條之規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。據(jù)此，成員資格爭(zhēng)議糾紛可要求作為民事案件受理。此后，面臨越來(lái)越多的土地補(bǔ)償款分配矛盾，最高法的答復(fù)及解釋都確認(rèn)，集體成員就土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起的訴訟，不屬于平等民事主體之間的法律關(guān)系，人民法院不予受理，(50)2002年最高人民法院《答復(fù)浙江省高級(jí)人民法院關(guān)于土地征用補(bǔ)償分配方案的請(qǐng)示》中指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因土地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)生的爭(zhēng)議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對(duì)此類爭(zhēng)議，人民法院依法不予受理，應(yīng)由有關(guān)行政部門解決”。但涉及成員資格認(rèn)定方面，仍可提起訴訟，司法訴訟仍向成員資格爭(zhēng)議開放。2005年最高法審委會(huì)《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)第1條、第24條的規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村民小組，可以依照法律規(guī)定的民主議定程序，決定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配已經(jīng)收到的土地補(bǔ)償費(fèi)。征地補(bǔ)償安置方案確定時(shí)已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人，請(qǐng)求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。”此后，各省人民法院根據(jù)《解釋》第24條以民事案由受理成員資格爭(zhēng)議，但《解釋》第1條也規(guī)定，“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請(qǐng)解決”，為行政處理進(jìn)而行政訴訟留下了司法救濟(jì)空間。

廣東省“三步走”程序的形成是實(shí)踐的結(jié)果，受集體產(chǎn)權(quán)共有制深刻影響。珠三角地區(qū)土地租金按股分紅，股權(quán)即成員權(quán)利益遠(yuǎn)高于其他省份，成員資格競(jìng)爭(zhēng)更為頻發(fā)、敏感和激烈，限定性、排他性更強(qiáng)。集體共有制塑造的經(jīng)濟(jì)實(shí)體內(nèi)生強(qiáng)秩序和多元規(guī)范在適用統(tǒng)一國(guó)家法律時(shí)更易引發(fā)沖突，行政處理先行介入有助于靈活、因地制宜地化解爭(zhēng)議?！叭阶摺钡奶攸c(diǎn)是調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在化解成員資格爭(zhēng)議時(shí)的協(xié)調(diào)功能，激活基層信訪介入成員資格爭(zhēng)議的屬地責(zé)任，為司法堅(jiān)持法律底線適用設(shè)定前置屏障。司法在“外嫁女”權(quán)利救濟(jì)上有明顯弱點(diǎn)：首先，“外嫁女”的“法律獲勝”并不能實(shí)現(xiàn)“利益獲勝”?！巴饧夼逼鹪V時(shí)，法院要求行政村提供戶籍證明、經(jīng)濟(jì)社長(zhǎng)提供法人代碼或個(gè)人身份證號(hào)，社長(zhǎng)一般不會(huì)配合，有的社長(zhǎng)直接告訴村書記，如果行政村為“外嫁女”提供戶籍證明，以后給該“外嫁女”的分紅就由行政村支付，經(jīng)濟(jì)社不會(huì)負(fù)擔(dān)?！巴饧夼敝荒苴A得勝訴之前的股權(quán)分紅，此后則必須每年都起訴才能夠再得分紅。即使贏得訴訟，“外嫁女”也要面臨全經(jīng)濟(jì)社人的指責(zé)，甚至其父母兄弟都不會(huì)支持。其次，司法裁判是“自主的封閉體系”，有著獨(dú)立的技術(shù)內(nèi)涵、特定的運(yùn)行邏輯和嚴(yán)格的規(guī)范依據(jù)，是法律文本的實(shí)施者、見證者，遵守法律規(guī)定是其首要原則。司法對(duì)于成員資格認(rèn)定大包大攬、廣開大門反而會(huì)激化經(jīng)濟(jì)社與爭(zhēng)議村民的矛盾，不利于成員資格認(rèn)定秩序的穩(wěn)定。

五、集體共有制下成員資格認(rèn)定的行政平衡與失衡

“三步走”程序的特點(diǎn)是在成員資格認(rèn)定中切實(shí)發(fā)揮行政調(diào)解的作用。如韋伯所說(shuō)，行政不僅是以法律之構(gòu)成既定權(quán)力的基礎(chǔ)而實(shí)施法律，還追求政治、倫理、功利等目標(biāo)。(51)[德]馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(第二卷上冊(cè))，閻克文譯，上海人民出版社2010年版，第786頁(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)于成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值迥異于村社、法院：村社追求共同體利益及內(nèi)部秩序，目標(biāo)是成員個(gè)體分利；法院旨在實(shí)施法律，維護(hù)法定的價(jià)值及權(quán)利；基層行政則在國(guó)家法律政策與村社共同體規(guī)則之間尋找平衡，作為統(tǒng)一抽象的國(guó)家法律和個(gè)體多元的村規(guī)民約間的調(diào)適杠桿來(lái)認(rèn)定成員資格，在調(diào)整股權(quán)分配利益時(shí)既維護(hù)法律權(quán)威，也保護(hù)村社共同體秩序。

(一)行政介入對(duì)成員資格認(rèn)定的平衡

珠三角地區(qū)成員資格爭(zhēng)議申請(qǐng)行政處理的具體操作是，先向農(nóng)辦遞交申請(qǐng)書，然后農(nóng)辦協(xié)調(diào)信訪辦共同解決，這種“行政吸納”的好處是在村民集體民主決策和保護(hù)少數(shù)群體利益之間建立起平衡。亦即行政管控在維護(hù)村民自治的同時(shí)，也對(duì)集體共有制的強(qiáng)制秩序進(jìn)行調(diào)整。

行政認(rèn)定比司法認(rèn)定更能維護(hù)村民自治，在有著強(qiáng)自治能力的珠三角農(nóng)村，賦予村社自主解決問(wèn)題的空間是基層行政一貫的運(yùn)行邏輯?；鶎有姓谡J(rèn)定成員資格時(shí)，不僅視經(jīng)濟(jì)社為治理的對(duì)象，也視其為自治的主體。成員資格之爭(zhēng)本質(zhì)是利益之爭(zhēng)，而非共同體身份之爭(zhēng)，亦非基于習(xí)慣法的倫理之爭(zhēng)，經(jīng)濟(jì)社內(nèi)生出利益分配的約束機(jī)制，就可以減少少數(shù)人爭(zhēng)利及其誘發(fā)的模仿效應(yīng)，實(shí)際上是維護(hù)村規(guī)民約的效力，形成社會(huì)層面的支配秩序。

行政認(rèn)定更能從整體上調(diào)整土地分配利益，依法保護(hù)少數(shù)人利益?！巴饧夼钡热后w要求確認(rèn)成員資格的矛盾是“多數(shù)決定”與“少數(shù)不服從”的矛盾，“這一矛盾本身是由民主決策機(jī)制造成的，因此無(wú)法在村民自治框架內(nèi)部解決?！?52)桂華：《論法治剩余的行政吸納——關(guān)于“外嫁女”上訪的體制解釋》，載《開放時(shí)代》2017年第2期?；鶎有姓?duì)村社有管控權(quán)力且有趨強(qiáng)勢(shì)態(tài)，與經(jīng)濟(jì)社小型內(nèi)聚單元的自治相比，行政伴隨公共利益的調(diào)整，行使權(quán)威時(shí)的抽象規(guī)則性；這既是秉持“法律面前人人平等”功能原則的結(jié)果，也是反對(duì)“逐個(gè)”解決問(wèn)題的結(jié)果。(53)同前注〔51〕，第1123頁(yè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管控首先是宏觀規(guī)則形成上對(duì)村規(guī)民約的法律審核與備案管理。如對(duì)“外嫁女”既要防止其“兩頭不占”也要防止“兩頭占”，政府從村規(guī)民約層面調(diào)整和審查比司法保護(hù)更加有效明晰。許多村規(guī)民約賦予“外嫁女”戶籍選擇權(quán)，可選擇保留戶籍或遷移戶籍。(54)浙江還有地區(qū)規(guī)定“外嫁女”必須遷戶口。如于2012年底執(zhí)行的廣州市《廟南村村民公約》中規(guī)定：“婚嫁遷入我村的已股份固化的婦女，可選擇在原村或我村享受福利待遇。選擇在我村享受福利待遇的，需在原村退股后(出具鎮(zhèn)或村退股證明)，在我村才享受我村村民的同等福利待遇?！?55)參見廣東省廣州市中級(jí)人民法院(2014)穗中法行終字第1526號(hào)行政判決書。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管控還體現(xiàn)為管理介入，通過(guò)向村兩委、經(jīng)濟(jì)社社長(zhǎng)及村黨組織傳達(dá)法律政策要求，做通鄉(xiāng)村精英及權(quán)力代表的工作的同時(shí)處理成員資格爭(zhēng)議矛盾。

(二)股權(quán)固化對(duì)成員資格爭(zhēng)議的“過(guò)度激勵(lì)”

與長(zhǎng)三角地區(qū)及其他一線城市的發(fā)達(dá)農(nóng)村相比，珠三角集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議問(wèn)題更加凸顯。裁判文書網(wǎng)上廣東省以外省份的成員資格糾紛多是土地征收補(bǔ)償中的資格認(rèn)定，較少股份分紅爭(zhēng)議。另如，筆者等人調(diào)研的武漢市C街道的七個(gè)行政村中，有四個(gè)行政村集體年收入為數(shù)百萬(wàn)：鄭村因修路占地獲征地補(bǔ)償700萬(wàn)元的集體存款；孫村因汽車城項(xiàng)目、地鐵項(xiàng)目獲征地補(bǔ)償3億余元，還建樓房及門面房后剩余500萬(wàn)元，且每年有100萬(wàn)元門面房租金；劉村獲征地補(bǔ)償約2.5億元，建小學(xué)花費(fèi)7千萬(wàn)元，剩余及利息為集體收入；徐村獲征地款約3億，還建樓房及廠房后，每年可得集體收入800余萬(wàn)元。2015年，C鎮(zhèn)各行政村成立了股份公司，股東為全體村民。2019年，C鎮(zhèn)各村確定成員資格，開始制定分紅方案，實(shí)行成員分值制，分值由街道政府統(tǒng)一規(guī)定，分值在3.5—6分/年之間，老干部、黨員分值高于群眾；但在成員資格、股權(quán)分值、分紅數(shù)額的確認(rèn)上都未引起波瀾。兩相對(duì)比，同樣有巨額集體經(jīng)濟(jì)收入，為何珠三角農(nóng)村成員資格認(rèn)定爭(zhēng)議激烈而武漢平靜？原因就在于珠三角集體共有制產(chǎn)權(quán)的利益實(shí)在化。珠三角農(nóng)村缺乏能夠代表公共利益、具有超越性的行政村，集體土地利益分配被個(gè)人利益所綁架，個(gè)體間利益競(jìng)爭(zhēng)緊張，武漢農(nóng)村為虛股即只有股權(quán)沒(méi)有分紅。

珠三角地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格確認(rèn)經(jīng)歷了兩個(gè)階段：1990年代中后期開始由經(jīng)濟(jì)合作到股份合作的轉(zhuǎn)變，推行人地分離將地權(quán)變股權(quán)，成員權(quán)隨量化配股確定，一時(shí)間，引發(fā)大量“外嫁女”股份分紅權(quán)利的爭(zhēng)議。(56)同前注〔10〕。為明晰集體收益分配邊界以解決土地利益分享問(wèn)題，珠三角地區(qū)進(jìn)一步推行股權(quán)固化，成員資格不再在經(jīng)濟(jì)社內(nèi)調(diào)整而固定到個(gè)人，并以個(gè)體化繼承、贈(zèng)予的方式流轉(zhuǎn)。(57)中共南海市委、南海市人民政府：《南海市農(nóng)村股份合作制改革試驗(yàn)研究》，載《現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)》2002年第4期。2017年左右，廣州市B區(qū)也開始推行股權(quán)固化，將集體產(chǎn)權(quán)共有下的“活股”變成“死股”。成員資格原是每五年在經(jīng)濟(jì)社內(nèi)調(diào)整一次，股權(quán)固化后則不再調(diào)整。股權(quán)固化本旨在減少成員資格認(rèn)定糾紛、緩解上訪壓力，但以劃定利益邊界來(lái)停止股權(quán)調(diào)整和再分配的舉措?yún)s強(qiáng)化了成員資格沖突。

股權(quán)固化為股權(quán)糾紛提供了“過(guò)度激勵(lì)”，股權(quán)固化使得股權(quán)收益永久化，放大了部分群體的潛在收益，強(qiáng)化了成員資格爭(zhēng)奪沖突。(58)溫鐵軍、劉亞慧、唐溧等：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革股權(quán)固化需謹(jǐn)慎——基于S市16年的案例分析》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。股權(quán)固化實(shí)際將集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)消解為個(gè)體財(cái)產(chǎn)權(quán)，使經(jīng)濟(jì)社內(nèi)矛盾轉(zhuǎn)化為家庭矛盾，“外嫁女”等群體對(duì)資格認(rèn)定的異議本是經(jīng)濟(jì)社內(nèi)部矛盾，股權(quán)一旦由父母分配甚或繼承轉(zhuǎn)移，就會(huì)引發(fā)家庭內(nèi)部矛盾。“外嫁女”、出國(guó)人員爭(zhēng)取股權(quán)的訴訟就由少數(shù)團(tuán)體對(duì)經(jīng)濟(jì)社的團(tuán)體訴訟變?yōu)閭€(gè)人對(duì)家庭成員的訴訟，在鄉(xiāng)村社會(huì)中，矛盾越具有公共性、越抽象越不會(huì)破壞個(gè)體關(guān)系、撕裂社會(huì)，而當(dāng)沖突為個(gè)體對(duì)個(gè)體時(shí)，就會(huì)加劇社會(huì)撕裂、削弱共同體團(tuán)結(jié)。如H鎮(zhèn)F村三組50余戶，其中20戶“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員起訴經(jīng)濟(jì)社要求分紅，法院判決不予支持。在新一輪股權(quán)分配戶代表會(huì)議上，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員再次要求資格確認(rèn)，經(jīng)全體投票亦未通過(guò)，但都未引發(fā)雙方矛盾，正如某“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員所說(shuō)，“這個(gè)分配爭(zhēng)議是‘農(nóng)轉(zhuǎn)非’人員對(duì)農(nóng)民，不是針對(duì)某個(gè)人，也不是我對(duì)誰(shuí)的矛盾，日常關(guān)系不會(huì)受影響”，經(jīng)濟(jì)社內(nèi)的任何公共活動(dòng)，雙方還是共同參與。集體中的“公對(duì)公”矛盾，或抽象主體間的沖突在鄉(xiāng)村社會(huì)中不會(huì)引發(fā)社會(huì)撕裂，而是規(guī)則選擇之爭(zhēng)；但若是親屬間個(gè)人對(duì)個(gè)人的矛盾，就會(huì)引發(fā)沖突。H鎮(zhèn)親屬間爭(zhēng)房產(chǎn)的訴訟日益增多，調(diào)研時(shí)就常見貼大字報(bào)、用油漆潑門要財(cái)產(chǎn)的家庭糾紛。

股權(quán)固化也沖擊集體產(chǎn)權(quán)共有制的弱治理功能，股權(quán)固化進(jìn)一步強(qiáng)化了集體所有等同于股民個(gè)人權(quán)利相加的認(rèn)識(shí)，(59)賀雪峰：《大國(guó)之基：中國(guó)鄉(xiāng)村振興諸問(wèn)題》，東方出版社2019年版，第235、236、241頁(yè)。對(duì)內(nèi)統(tǒng)籌的集體約束力受到?jīng)_擊，共有制塑造的集體經(jīng)濟(jì)組織弱治理能力也進(jìn)一步瓦解。如武漢農(nóng)村也有巨額集體經(jīng)濟(jì)收入，但通過(guò)“強(qiáng)村弱組”和“股權(quán)虛化”結(jié)構(gòu)強(qiáng)化村級(jí)治理能力。H鎮(zhèn)各經(jīng)濟(jì)社原本征地款分為集體積累股(80%)作為集體經(jīng)營(yíng)和公益建設(shè)，社員分配股(20%)作為補(bǔ)償分掉，但隨著個(gè)人利益強(qiáng)化，村民不斷要求將征地款分光分盡，并有村民群體上訪實(shí)現(xiàn)訴求。在環(huán)境衛(wèi)生整治中，拆除邊棚也越來(lái)越困難，村民對(duì)于土地利益寸土不讓，原本美化村莊的舉措遭受村民反對(duì)指責(zé)，集體治理功能下降后，村莊公益事業(yè)和建設(shè)的推進(jìn)越發(fā)困難。股權(quán)固化背離于股份合作制的初衷，即“推行農(nóng)村股份合作制并不是要拆散這個(gè)集體去另起爐灶，而是要鞏固這個(gè)集體，維護(hù)這個(gè)集體的法律地位?！?60)廣東省南海農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)辦公室：《南海市開展農(nóng)村土地股份合作制的試驗(yàn)》，載《農(nóng)村研究》1994年第1期。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)增強(qiáng)村級(jí)治理能力而非削弱之。

(三)行政強(qiáng)干預(yù)對(duì)成員資格認(rèn)定沖突的激化

成員資格爭(zhēng)議的行政化解是通過(guò)行政介入調(diào)節(jié)國(guó)家法律與村規(guī)民約、經(jīng)濟(jì)社多數(shù)人利益與少數(shù)人權(quán)利間的關(guān)系，塑造平衡秩序，逐步加強(qiáng)對(duì)個(gè)別群體的利益保護(hù)并維護(hù)鄉(xiāng)村穩(wěn)定。行政介入不是強(qiáng)制實(shí)施國(guó)家法律或以國(guó)家法封鎖村民自治，而是規(guī)范村民自治。

但近年來(lái)，廣州市H鎮(zhèn)在成員資格認(rèn)定上有行政下沉和強(qiáng)干預(yù)的趨勢(shì)，尤其是強(qiáng)制要求為“外嫁女”配股和統(tǒng)一推行股權(quán)固化。面對(duì)經(jīng)濟(jì)社不支持股權(quán)固化中逐漸放開對(duì)“外嫁女”配股的要求，H鎮(zhèn)政府強(qiáng)制規(guī)定，“對(duì)于不給‘外嫁女’配股的經(jīng)濟(jì)社社長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)將下發(fā)停止履行職務(wù)通知書?！?61)2019年7月22日與廣州市H鎮(zhèn)政府工作人員訪談(男，50歲)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以強(qiáng)干預(yù)形式介入成員資格認(rèn)定激化了成員資格認(rèn)定沖突，遵守行政要求的社長(zhǎng)受到社區(qū)內(nèi)強(qiáng)烈輿論指責(zé)甚至暴力威脅，而抵抗行政要求的社長(zhǎng)則被認(rèn)為是社區(qū)的“代理人”“英雄”。如廣東佛山某村干部因政府施壓而上交公章，當(dāng)晚村民即召開村民會(huì)議聲討村長(zhǎng)。(62)同前注〔10〕。南海區(qū)某經(jīng)濟(jì)社長(zhǎng)因拒不履行鎮(zhèn)政府落實(shí)社內(nèi)“外嫁女”分紅要求，鎮(zhèn)政府申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，因拒不到庭被拘留15日，引發(fā)100余名村民到鎮(zhèn)政府上訪。近千名村民聯(lián)合簽名，不同意“外嫁女”享受村里的分紅。(63)《不給“外嫁女”分紅，百村民聚集抗議，村長(zhǎng)遭拘留》，載《南方都市報(bào)網(wǎng)絡(luò)版》，http://news.southcn.com/dishi/zsj/content/2009-07/03/content_5325012.htm，2020年2月25日最后訪問(wèn)。

行政強(qiáng)干預(yù)下的成員資格認(rèn)定因受到村民的廣泛阻力，也難以實(shí)施。如奧斯特羅姆指出的：“試圖把一套規(guī)則強(qiáng)加于整個(gè)區(qū)域，而不是制定適合轄區(qū)內(nèi)各地情況的特殊規(guī)則，會(huì)使官員們?cè)诮⒑蛯?shí)施那些對(duì)當(dāng)?shù)卣加谜咚坪跏怯行Ф囊?guī)則時(shí)遇到極大的困難?！?64)同前注〔11〕，第19頁(yè)。從實(shí)際執(zhí)行效果來(lái)看，南海區(qū)“固化股權(quán)”的改革并不理想，南海區(qū)早在1996年就開始推行股權(quán)固化改革，但2006年許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍然選擇定期調(diào)整股權(quán)的做法。(65)劉雪梅：《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確股的“南海模式”研究》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。而且，行政實(shí)施的成本也極高，比如南海區(qū)“花費(fèi)大量精力去處理，花的錢比分紅還多”，還專門成立了“解決出嫁女子及其子女權(quán)益問(wèn)題工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，解決散落在67個(gè)村民小組共802個(gè)尚未解決的“外嫁女”股權(quán)問(wèn)題。(66)同前注〔10〕。

結(jié) 語(yǔ)

集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格由資源系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、主體規(guī)模以及治理強(qiáng)度等因素形塑，具有情境性和地域性。珠三角地區(qū)農(nóng)村以集體土地共有制為基礎(chǔ)，形成國(guó)家管控與經(jīng)濟(jì)社自治雙向度互構(gòu)的穩(wěn)定秩序。其成員資格的認(rèn)定，不僅由團(tuán)體意定，也由國(guó)家法律規(guī)定；不僅是民事利益界定，也是公共利益配置；不僅是私法規(guī)范技術(shù)，也是社會(huì)治理運(yùn)行。珠三角地區(qū)成員資格認(rèn)定也基于實(shí)踐理性采取經(jīng)濟(jì)社自治、行政調(diào)節(jié)、司法兜底三維度方式。但近年來(lái)推行的股權(quán)固化或以行政強(qiáng)制為外嫁女分紅等措施，破壞了集體產(chǎn)權(quán)共有秩序的平衡性，激化基層矛盾。對(duì)此，提出以下建議：一是不應(yīng)以股權(quán)固化替代經(jīng)濟(jì)社內(nèi)的股權(quán)動(dòng)態(tài)調(diào)整。保留經(jīng)濟(jì)社“五年一調(diào)”的彈性分配機(jī)制或允許村級(jí)組織通過(guò)民主程序決定股權(quán)調(diào)整期限；二是增強(qiáng)行政村的治理能力。行政村在我國(guó)是具有公共性和權(quán)威性的最小單元組織，在實(shí)施國(guó)家法律、供給鄉(xiāng)村公共品和鄉(xiāng)村公共建設(shè)方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，應(yīng)注意“政經(jīng)分離”、行政科層化下沉等對(duì)行政村治理能力和權(quán)威的削弱；三是規(guī)制行政對(duì)成員資格認(rèn)定干預(yù)的限度，尊重村民自治；四是堅(jiān)持司法對(duì)成員資格爭(zhēng)議介入的謙抑運(yùn)行和兜底功能。