淺析公務(wù)員休息權(quán)利的保障與救濟(jì)

關(guān)鍵詞 公務(wù)員 休息權(quán) 法律保障 權(quán)利救濟(jì)

作者簡(jiǎn)介：劉苗，首都師范大學(xué)政法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.07.137

作為人民公仆，基層公務(wù)員應(yīng)該有更多的奉獻(xiàn)意識(shí)，承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，但是犧牲他們的休息時(shí)間去加班提供公共服務(wù)，不僅會(huì)侵犯公務(wù)員的合法權(quán)益，損害其身心健康，而且并不能保證工作成效。法定的休息權(quán)只有得到實(shí)際落實(shí)，才能彰顯法律權(quán)威、提高公務(wù)員工作效率。

一、公務(wù)員休息權(quán)遭到侵犯的原因

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中國(guó)社會(huì)正處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，國(guó)家在不斷取得重要突破和重要成果的過(guò)程中，各種社會(huì)矛盾也隨之凸顯，國(guó)家面臨著許多新情況、新問(wèn)題、新任務(wù)。在這樣的時(shí)代背景下，基層公務(wù)員承擔(dān)著越來(lái)越繁重的工作，但現(xiàn)今社會(huì)中一個(gè)常見(jiàn)的問(wèn)題卻是公務(wù)員休息權(quán)利得不到保障。這有著多方面的原因：

（一）政府管理的弊端所在

首先，地方政府邊界意識(shí)薄弱，經(jīng)?！跋萑霗?quán)力干預(yù)權(quán)利的泥淖” 。政府機(jī)關(guān)或者公職部門(mén)通過(guò)發(fā)布有關(guān)的文件取消公務(wù)員雙休或者公休的時(shí)間，是侵犯基層公務(wù)員的休息權(quán)的主要表現(xiàn)。政府機(jī)關(guān)或者其他公職部門(mén)制定的關(guān)于公務(wù)員工作和休息的具體規(guī)定，其頒布實(shí)施必須遵守相關(guān)法律中關(guān)于勞動(dòng)者和公務(wù)員享有休息權(quán)的規(guī)定，不能侵犯公務(wù)員的休息權(quán)利。其次，“運(yùn)動(dòng)式”治理是我國(guó)國(guó)家治理的一個(gè)顯著特征。這種治理方式，一方面有利于迅速調(diào)配集中資源、高效解決問(wèn)題，在很短的時(shí)間內(nèi)達(dá)到保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的目的，但另一方面，這種治理方式只是易在短期內(nèi)發(fā)揮作用，難以達(dá)到長(zhǎng)效治理的要求，同樣的問(wèn)題便會(huì)反復(fù)出現(xiàn)，這就無(wú)疑增加了公職人員的工作量，公務(wù)員的休息權(quán)自然會(huì)被動(dòng)地受到侵害。再次，因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)一定程度上存在分工不合理、職責(zé)不統(tǒng)一等情況，使得部分公務(wù)員的工作交叉循環(huán)、相互矛盾，不僅延長(zhǎng)了工作時(shí)間、降低了工作效率，而且也被動(dòng)地侵犯了公務(wù)員休息的權(quán)利。

（二）社會(huì)治理的客觀要求

我國(guó)地大物博、人口眾多的現(xiàn)實(shí)情況必然反映出社會(huì)治理中的諸多問(wèn)題，“在沒(méi)有形成制度化、法制化的前提下，社會(huì)管理需要公務(wù)員有比以往更多的精力和時(shí)間來(lái)處理各種影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的問(wèn)題” 。首先，應(yīng)急管理是政府社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的重要體現(xiàn)，社會(huì)管理中的突發(fā)性事件要求基層公務(wù)員延時(shí)作為。但是，基層社會(huì)治理常出現(xiàn)的一種情況是 “本職工作”與“臨時(shí)應(yīng)急”的工作范圍并不明確，其決定權(quán)限很大程度上取決于用人單位，即立法授權(quán)用人單位決定何時(shí)需要延長(zhǎng)工作時(shí)間，并且沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行限制，這樣公務(wù)員的休息權(quán)又會(huì)被加重侵犯。其次，基層公共部門(mén)“辦理業(yè)務(wù)的社會(huì)公眾過(guò)多” ，這在客觀上造成了國(guó)家公共管理人員加時(shí)提供社會(huì)管理和公共服務(wù)的必要性。所以就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)社會(huì)矛盾——即使按照規(guī)定的時(shí)間和法定的程序且公務(wù)員自身沒(méi)有懈怠行為也會(huì)導(dǎo)致工作無(wú)法按時(shí)完成，但又必須為社會(huì)公眾提供滿意的服務(wù)，這也會(huì)造成對(duì)公務(wù)員休息權(quán)的侵犯。

（三）傳統(tǒng)思想的不良影響

公職部門(mén)依舊在某些方面存在著不良的傳統(tǒng)思想。首先，在多數(shù)機(jī)關(guān)部門(mén)，帶薪休假尚未形成風(fēng)氣，大部分普通公務(wù)員包括領(lǐng)導(dǎo)干部都沒(méi)有休假，如果作為下屬的公務(wù)員要求休假，往往心中不安，甚至?xí)徽J(rèn)為工作不積極。其次，社會(huì)中作息不分的傳統(tǒng)根深蒂固，工作時(shí)間與休息時(shí)間界限模糊。忘我的工作精神歷來(lái)是中國(guó)社會(huì)所提倡的美德之一，但是這并不意味著要無(wú)限延長(zhǎng)工作時(shí)間，公職人員低效延長(zhǎng)工作時(shí)間只會(huì)造成資源浪費(fèi)，損害休息權(quán)的事情必然會(huì)時(shí)常發(fā)生。

二、公務(wù)員休息權(quán)保障和救濟(jì)的思考

休息權(quán)是公務(wù)員一項(xiàng)法定的權(quán)利，任何人不得侵犯。為了更好地維護(hù)公務(wù)員的休息權(quán)，提高行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制度化、法治化水平，彰顯以人為本的理念，本文從以下方面提出對(duì)策。

（一）完善法律依據(jù)

沒(méi)有法律明確保障的權(quán)利是沒(méi)有意義的權(quán)利，保障基層公務(wù)員休息權(quán)首先要完善相關(guān)法律，不斷提高立法層次和立法質(zhì)量。首先，完善《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》。《公務(wù)員法》應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員的休息制度納入規(guī)定范圍，使公務(wù)員的休息權(quán)有據(jù)可循、有法可依。但因?yàn)楦鞯胤秸膶?shí)際情況不同、各行政部門(mén)業(yè)務(wù)強(qiáng)度不同，工作時(shí)間和工作任務(wù)量大小不同，所以法條又不宜規(guī)定過(guò)細(xì)，以免僵化，在公務(wù)員正常履職過(guò)程中造成阻礙。所以完善《公務(wù)員法》應(yīng)做到既能與《憲法》中對(duì)休息權(quán)的原則性規(guī)定相呼應(yīng)，又能為下位法制定詳細(xì)規(guī)定提供必要的法律依據(jù)和支撐。其次，健全單項(xiàng)法規(guī)和配套的實(shí)施細(xì)則。各級(jí)地方政府情況各異，公務(wù)員系統(tǒng)本身龐大而復(fù)雜，涉及到的部門(mén)更是數(shù)不勝數(shù)，業(yè)務(wù)千差萬(wàn)別，因此詳細(xì)的規(guī)定必須在具體的地域、具體的部門(mén)中進(jìn)行制定。對(duì)于基層公務(wù)員休息權(quán)的維護(hù)，地方性行政法規(guī)或者行政規(guī)章根據(jù)基層的實(shí)際工作要求，對(duì)《公務(wù)員法》中的休息權(quán)做出細(xì)化規(guī)定，這樣就具備一定的靈活性和可實(shí)施性，不至于對(duì)公務(wù)員正常工作的開(kāi)展造成消極影響，從而改變過(guò)去人事管理中法律法規(guī)不健全的狀況，調(diào)動(dòng)基層公務(wù)員的工作積極性。

（二）改善救濟(jì)方式

公務(wù)員身份的雙重性決定了我國(guó)公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)主要是行政內(nèi)部救濟(jì)，缺少司法救濟(jì)。所以國(guó)家應(yīng)該出臺(tái)細(xì)則規(guī)定，“建立一個(gè)高度獨(dú)立的受理申訴控告的機(jī)關(guān)” ，以完善公務(wù)員的申訴控告等行政救濟(jì)渠道的保障機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，糾正機(jī)關(guān)形式主義和官僚主義之風(fēng)，如美國(guó)的功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)、日本的人事院等。建立獨(dú)立受理公務(wù)員申訴控告的國(guó)家機(jī)關(guān)，這一過(guò)程必定是艱難漫長(zhǎng)的，但隨著我國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平不斷提高，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的法治化、現(xiàn)代化程度逐步上升，以獨(dú)立國(guó)家機(jī)關(guān)保障公務(wù)員的合法權(quán)益，暢通行政內(nèi)部救濟(jì)渠道這一具有實(shí)操性、科學(xué)性的設(shè)想也一定可以得到實(shí)施。

合理引入工會(huì)制度也有利于保障公務(wù)員的休息權(quán)利。根據(jù)1992年4月全國(guó)人大審議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》第三條規(guī)定“中國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機(jī)關(guān)中以工資收入為主要生活來(lái)源的體力勞動(dòng)者和腦力勞動(dòng)者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會(huì)的權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得阻撓和限制”。所以，在國(guó)家公職部門(mén)中公務(wù)員成立或者參加工會(huì)有一定的法律依據(jù)，相較于司法救濟(jì)等其他救濟(jì)方式需進(jìn)行一定的法律修改和重大的人事制度調(diào)整來(lái)將公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)納入其受案范圍，工會(huì)救濟(jì)方式實(shí)施起來(lái)更為方便、溫和。基層公務(wù)員系統(tǒng)的工會(huì)可以在平常的工作和生活中與公務(wù)員保持密切關(guān)系，發(fā)揮意見(jiàn)表達(dá)和意見(jiàn)綜合的作用，代表和維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益，為公務(wù)員休息權(quán)利的救濟(jì)提供渠道。當(dāng)公務(wù)員的休息權(quán)利受到侵犯時(shí)，工會(huì)通過(guò)與侵權(quán)人進(jìn)行平等的對(duì)話協(xié)商，有效減少公務(wù)員和其所在工作機(jī)關(guān)以及與其他工作人員、領(lǐng)導(dǎo)人員之間的摩擦，使公務(wù)人員的合法權(quán)益得到保障。

（三）堅(jiān)持依法行政

在倡導(dǎo)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新時(shí)代背景下，需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)員隊(duì)伍革新觀念，提高權(quán)力制度化、法治化運(yùn)行水平，普遍樹(shù)立法的權(quán)威和現(xiàn)代行政法治理念，培養(yǎng)崇尚法治、依法行政的法治素養(yǎng)。首先，法律中明確規(guī)定了公務(wù)員的休息權(quán)，公務(wù)員就可以依法行使這項(xiàng)職權(quán)。公務(wù)員休假本就是建設(shè)法治政府的題中應(yīng)有之義，所以領(lǐng)導(dǎo)更要堅(jiān)持依法行政、依法作為，下屬公務(wù)員樹(shù)立積極落實(shí)休息權(quán)的榜樣。其次，整個(gè)社會(huì)要轉(zhuǎn)變風(fēng)氣，積極倡導(dǎo)樹(shù)立科學(xué)正確的工作觀念，而不是盲目延長(zhǎng)工作時(shí)間?；鶎庸珓?wù)員面對(duì)龐雜的事務(wù)，為提供公共服務(wù)而讓渡個(gè)人權(quán)利是可以理解的，但是依法辦事、合理分工和嚴(yán)格遵守行政執(zhí)法程序創(chuàng)造的效率在很大程度上可以兼顧公共服務(wù)與個(gè)人休息;勞逸結(jié)合、作息分離的觀念也有利于提高行政效率，保證公務(wù)員的身體健康。所以，“一個(gè)地方的領(lǐng)導(dǎo)干部，除了個(gè)別緊急情況外，都應(yīng)該讓下屬正常休息，享受?chē)?guó)家法定的節(jié)假日，這不但是維護(hù)干部的休息權(quán)，而且是對(duì)干部‘政治生產(chǎn)力的保護(hù)” 。因而，社會(huì)輿論要注重依法行政、科學(xué)分工的精神，追求勞逸結(jié)合的工作理念，培養(yǎng)積極正確的職業(yè)觀、時(shí)間觀。

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