糧食補(bǔ)貼的理論基礎(chǔ)：效率邏輯還是福利邏輯

曾祥坤

摘 要：本文梳理了當(dāng)前糧食補(bǔ)貼政策的理論解釋，包括效率邏輯下的弱質(zhì)性、外部性、多功能性、基礎(chǔ)性，以及福利邏輯下的福利補(bǔ)償、糧食權(quán)利保障，并依次進(jìn)行了理論反思，提煉理論解釋的困境，突出建構(gòu)新的理論基礎(chǔ)的必要性。

關(guān)鍵詞：糧食補(bǔ)貼;效率;福利

當(dāng)前，糧食補(bǔ)貼政策在世界各國(guó)的普遍運(yùn)用，這個(gè)事實(shí)似乎減弱了“為什么補(bǔ)”的重要性，“怎么補(bǔ)”才是焦點(diǎn)問題。然而，越是基礎(chǔ)問題越難以解釋，越是易受忽視的問題越值得深入研究。目前，糧食補(bǔ)貼的理論依據(jù)存在多樣化的解釋，基于政府與市場(chǎng)關(guān)系的維度，可以初步分為市場(chǎng)導(dǎo)向的效率邏輯和政府導(dǎo)向的福利邏輯。

一、市場(chǎng)導(dǎo)向的效率邏輯

建立在市場(chǎng)有效的基礎(chǔ)上，政府的糧食補(bǔ)貼作為一種產(chǎn)業(yè)政策，來(lái)應(yīng)對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)及糧食市場(chǎng)的“失靈”，其理論依據(jù)主要包括以下四個(gè)方面。

1.弱質(zhì)性

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2.外部性

糧食產(chǎn)業(yè)的正外部性包括產(chǎn)品貢獻(xiàn)、市場(chǎng)貢獻(xiàn)、環(huán)境貢獻(xiàn)等，負(fù)外部性主要是不合理生產(chǎn)活動(dòng)導(dǎo)致的不良影響，如農(nóng)業(yè)污染。按照外部性理論的一般解釋，正外部性產(chǎn)品有效供給不足，負(fù)外部性產(chǎn)品過度供給，需要對(duì)外部成本收益內(nèi)部化，常用的手段是征稅、產(chǎn)權(quán)交易和談判、補(bǔ)貼，而適用糧農(nóng)領(lǐng)域的只有補(bǔ)貼。一方面，通過補(bǔ)貼政策的激勵(lì)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的高效利用，擴(kuò)大正外部性的產(chǎn)出;另一方面，通過差異化的補(bǔ)貼改變農(nóng)民生產(chǎn)的成本検找娼峁梗越貝#嬉寂┟窈俠戇才派⒅蔥姓吣勘輳熱纈謝什固⒔謁喔炔固<蚨災(zāi)獠啃緣拇嬖謔沽甘巢滴薹ù锏絞諧∽鈑判剩甘巢固芄喚餼鐾獠啃暈侍?。?/p>

3.多功能性

多功能性概念源于日本，逐步被歐盟、韓國(guó)等接受，并成為當(dāng)前糧農(nóng)政策的理論依據(jù)之一。糧食產(chǎn)業(yè)的多功能性主要指其不僅有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，還有社會(huì)發(fā)展、人文傳承、生物多樣性保護(hù)等多種功能，但市場(chǎng)機(jī)制并沒有對(duì)每種功能進(jìn)行成本―收益匹配。如果糧食產(chǎn)業(yè)萎縮，除經(jīng)濟(jì)損失外，社會(huì)、人文、生態(tài)等方面的附屬資源也隨之消亡。為此，政府需要進(jìn)行補(bǔ)貼，這不僅僅針對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)本身的支持，還是對(duì)附屬資源的保護(hù)。多功能性的多重成本―收益核算，在理論邏輯上，近似于正外部性，通過反事實(shí)推理，使糧食補(bǔ)貼的理由更加充分。

4.基礎(chǔ)性

在馬克思社會(huì)再生產(chǎn)理論中，糧農(nóng)處于基礎(chǔ)地位，只有農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率達(dá)到一定水平，才會(huì)出現(xiàn)工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)的獨(dú)立發(fā)展;從反面看，如果糧農(nóng)發(fā)展滯后，也會(huì)制約工業(yè)化的進(jìn)程，政府保護(hù)糧農(nóng)產(chǎn)業(yè)就是保護(hù)整體產(chǎn)業(yè)鏈。但是，正如庫(kù)茲涅茨法則所揭示的規(guī)律，隨著時(shí)間的推移，資本、勞動(dòng)力、土地等要素存在從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，在農(nóng)業(yè)內(nèi)部也存在非糧化的傾向，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重下降、糧食生產(chǎn)萎縮是市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的結(jié)果。因此，需要政府外部干預(yù)來(lái)加強(qiáng)糧食產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性地位。

二、政府導(dǎo)向的福利邏輯

糧食補(bǔ)貼作為一種公共政策，政府具有選擇的主動(dòng)性，并基于特定的公共目標(biāo)去改變糧食領(lǐng)域的福利分配格局。因此，糧食補(bǔ)貼的依據(jù)就在于能夠促使政府做出糧食補(bǔ)貼決策的因素，主要包括以下兩方面。

1.農(nóng)民的福利補(bǔ)償

種糧比較效益低，農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈中處于低端，福利水平相對(duì)較低。這種福利分配結(jié)果既有歷史的因素、人的因素，也有產(chǎn)業(yè)分工的客觀原因。在同等條件下，投入糧農(nóng)領(lǐng)域的土地、勞動(dòng)、資本等要素的報(bào)酬可能不及工業(yè)和服務(wù)業(yè)，這種橫向不公平從一開始就已確定。農(nóng)民群體的不公平待遇產(chǎn)生的社會(huì)壓力，使政府不得不對(duì)農(nóng)民進(jìn)行福利補(bǔ)貼，這是對(duì)農(nóng)民基本利益訴求的尊重。同時(shí)，在中國(guó)社會(huì)語(yǔ)境下，糧食補(bǔ)貼還是縮小城鄉(xiāng)差距、彌補(bǔ)工農(nóng)剪刀差政策的道義矯正。有學(xué)者測(cè)算計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期工業(yè)化汲取的農(nóng)業(yè)剩余高達(dá)6000億元？000億元，改革開放后農(nóng)村的資金仍然是凈流出狀態(tài)，以工補(bǔ)農(nóng)、城市反哺農(nóng)村是理性的回歸。政府作出糧食補(bǔ)貼的決策，都是改進(jìn)農(nóng)民福利水平的舉措。

2.低收入者的糧食權(quán)利保障

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三、理論的困境

效率邏輯和福利邏輯分別從市場(chǎng)需要、政府主導(dǎo)的角度解釋了糧食補(bǔ)貼存在的理由，并構(gòu)成了政策調(diào)整的依據(jù)，各自都對(duì)糧食補(bǔ)貼政策實(shí)踐具有一定的解釋力，但也存在理論解釋的困境。

1.基礎(chǔ)依據(jù)存在質(zhì)疑

在弱質(zhì)性的理論解釋中，“糧食具有弱質(zhì)屬性，所以需要糧食補(bǔ)貼”，這種理論邏輯存在問題。一方面，糧食弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的定性存疑。有學(xué)者堅(jiān)持認(rèn)為，糧農(nóng)不是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，至少不是天生的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)文明的歷史事實(shí)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)績(jī)效，都可以作為否定弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)的例證。另一方面，弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)也不一定需要政府的補(bǔ)貼，自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)都可以通過其他渠道進(jìn)行化解，政府補(bǔ)貼的介入反而會(huì)影響資源配置效率。同樣，在外部性的理論解釋中，忽視了糧食領(lǐng)域長(zhǎng)期形成的穩(wěn)定秩序，一些外部效應(yīng)其實(shí)已經(jīng)內(nèi)部化了，比如農(nóng)民向市場(chǎng)上供應(yīng)糧食，本身就是謀生的手段，補(bǔ)貼與否都不影響最底線的糧食生產(chǎn)，農(nóng)民不可能精確計(jì)算到自身的產(chǎn)品貢獻(xiàn)、市場(chǎng)貢獻(xiàn)、環(huán)境貢獻(xiàn)，也不可能瞬間改變糧食生產(chǎn)的慣性。

2.陷入糧食特殊論

從關(guān)聯(lián)分析的角度，任何產(chǎn)業(yè)可能都具有多功能性特征，但為什么只突出對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼？如果“基礎(chǔ)性棽固鋇穆嘸閃ⅲ哂謝⌒緣哪茉蔥幸擔(dān)裁疵揮欣嗨屏甘承幸檔牟固吭諗放蹇斯遙筒凳槍彩杖氳睦叢矗喚雒揮脅固炊勾嬖凇案合蠆固薄U廡┓蠢拇嬖謚遼倏梢運(yùn)得鰨遠(yuǎn)喙δ芐?、弧性作胃食补棠易庉哉O礪凵喜⒉煌昝饋？

3.無(wú)法解釋補(bǔ)貼政策的多樣性和變化

福利補(bǔ)償?shù)慕忉專糜跉v史的維度之下，無(wú)法理解政府為什么在工業(yè)化早期不補(bǔ)貼農(nóng)民，而在工業(yè)化中后期才進(jìn)行補(bǔ)貼。理論上，工業(yè)化早期的農(nóng)民更需要福利補(bǔ)償，但是為了推進(jìn)工業(yè)化，當(dāng)時(shí)政府不但沒有補(bǔ)償，反而還進(jìn)行了利益剝奪，比如圈地運(yùn)動(dòng)、價(jià)格剪刀差等等。而且，從某些國(guó)家的農(nóng)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在政治理性之下，政府容易忽視農(nóng)民利益，補(bǔ)貼也不按照最有利農(nóng)民的原則進(jìn)行。由此可見，福利補(bǔ)償?shù)慕忉尣荒苓m用所有的時(shí)間階段以及各種類型的行為主體。

4.政策推導(dǎo)邏輯不成立

如果糧食補(bǔ)貼政策以糧食權(quán)利保障為基礎(chǔ)，那么就無(wú)法做到精準(zhǔn)區(qū)分補(bǔ)貼對(duì)象，而且農(nóng)民這個(gè)特殊群體可能由于糧食權(quán)利的天然優(yōu)勢(shì)，不在補(bǔ)貼對(duì)象之內(nèi)，這種理論推導(dǎo)對(duì)現(xiàn)實(shí)邏輯產(chǎn)生了沖擊。從政策的有效性來(lái)看，糧食權(quán)利保障的制度工具選擇上，行政手段可能比補(bǔ)貼這種財(cái)政手段更為直接有效。因此，糧食權(quán)利保障無(wú)法順利推出糧食補(bǔ)貼政策。

四、啟示

糧食補(bǔ)貼既屬于經(jīng)濟(jì)效率方面的問題，也是政策決策過程中的問題，割裂的市場(chǎng)分析和決策分析都可能帶來(lái)理論解釋的困境，因此，需要融合政府與市場(chǎng)的關(guān)系，借鑒新的分析視角，并達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)：一是能夠突出政府在糧食補(bǔ)貼政策決策過程中的能動(dòng)性，在政策分析中“找回政府”;二是能夠發(fā)現(xiàn)政府與市場(chǎng)各類主體基于什么目標(biāo)產(chǎn)生互動(dòng)，揭示政經(jīng)互動(dòng)背后的邏輯?？梢韵氲降氖秋L(fēng)險(xiǎn)視角基本滿足條件。在糧食問題上，市場(chǎng)機(jī)制主要分散私人風(fēng)險(xiǎn)，政府主要防范化解公共風(fēng)險(xiǎn)，二者既有分工也要合作，而推動(dòng)政府的糧食補(bǔ)貼決策是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估和權(quán)衡，政府補(bǔ)貼的介入本質(zhì)上是對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，目標(biāo)是公共風(fēng)險(xiǎn)最小化。糧食補(bǔ)貼的“風(fēng)險(xiǎn)邏輯”有待從國(guó)內(nèi)外豐富的政策實(shí)踐中做進(jìn)一步的分析和驗(yàn)證。

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（責(zé)任編輯：蘭卡）