中國森林保險市場與補(bǔ)貼機(jī)制問題研究

季 然，宋 燁，張呂梁

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京210037）

1 國內(nèi)森林保險市場發(fā)展現(xiàn)狀

森林保險工作是深入推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的重要配套措施，林業(yè)自然災(zāi)害損失的有效保障機(jī)制，在保障國家生態(tài)安全、保護(hù)森林資源、穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)、促進(jìn)林農(nóng)增收致富等方面發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性保障作用。根據(jù)中國森林保險發(fā)展報告的數(shù)據(jù)就參保面積、保險保費(fèi)、保費(fèi)補(bǔ)貼與保險金額四個主要方面對我國2012—2017 年森林保險市場進(jìn)行分析。

1.1 參保面積

由圖1可以看出，我國森林保險總面積在2016年小幅下降后繼續(xù)回升，保持住了平穩(wěn)發(fā)展的態(tài)勢。其中，公益林面積一直保持著平穩(wěn)增長的趨勢，而商品林的比例則持續(xù)下降。這一現(xiàn)象主要是由于兩者的保費(fèi)補(bǔ)貼比例差別所引起的。公益林參與森林保險，政府給予的補(bǔ)貼比例較高，降低了公益林的參保成本；而商品林參保時獲得的補(bǔ)貼比例較低，所以參保面積低于公益林。同時，公益林在管理層面較為完善，遭受毀林災(zāi)害的概率要低于商品林，所以保險公司的承保積極性也較高。部分地區(qū)如青海、浙江等，商品林的賠付率過高，保險機(jī)構(gòu)承保積極性下降，導(dǎo)致商品林參保面積持續(xù)減少。

圖1 2012—2017年森林保險面積變化

表1 2012—2017年森林保險保費(fèi)變化情況

1.2 保險保費(fèi)

由表1可以看出，2012—2017年，我國森林保險保費(fèi)總額從16.99 億元增加到了32.35 億元，年均增幅為13.75%。五年間，畝均保費(fèi)增長了0.12元，增長了9.09%。從2012—2017 年，保險費(fèi)率變化較小，維持在2.50‰左右。同樣，我國公益林保險費(fèi)用總額不斷增加。五年間公益林保費(fèi)總額從9.29 億元增加到了24.35 億元，增加了15.06億元，年均增速為21.25%。雖然我國公益林保險保費(fèi)總額不斷增加，在總保費(fèi)當(dāng)中所占的比例也在不斷增加，但隨著公益林保險覆蓋率不斷提高，增速逐漸放緩。公益林畝均保費(fèi)不斷增加，從18元/hm2增加到了20.4元/hm2，但保險費(fèi)率從2.47個千分點(diǎn)降到了2.40 個千分點(diǎn)，費(fèi)率總體水平呈現(xiàn)下跌趨勢。

商品林保險費(fèi)用總額除了2016 年有所下降之外，總體呈上升趨勢。商品林森林保險保費(fèi)在總額中所占的比重逐年下降，從2012 年45.32%到2017 年24.73%，年均降幅為4.12%。畝均保費(fèi)除了2013 年略有下降之外，一直不斷增長，從2012年到2017 年增長了0.30 元，漲幅為20.13%。保險費(fèi)率從2.89‰下降到了2.78‰，降低了0.11‰。

1.3 保費(fèi)補(bǔ)貼情況

2017 年我國各級財政累積森林保險補(bǔ)貼總額為29.07 億元，同比上年增加了8.71%。由圖1 可以看出，我國森林保險補(bǔ)貼額度逐年增大，營林主體所需要承擔(dān)的保險費(fèi)用逐年降低，而2017 年?duì)I林主體支付的保險費(fèi)用小幅上漲，原因在于商品林參保面積大幅上升。市縣財政補(bǔ)貼和省級財政補(bǔ)貼所占比例變化不大，市縣財政補(bǔ)貼所占比例在11%～14%之間波動，省級財政所占比例穩(wěn)定在30%左右。中央財政補(bǔ)貼占保費(fèi)總額比例5年來一直位于首位，且除2016 年有所下降，總體呈現(xiàn)逐年增長的趨勢。

圖2 2012-2017年各級財政保費(fèi)補(bǔ)貼比例變化情況

圖3 2012-2017年各級財政保費(fèi)補(bǔ)貼構(gòu)成及變化情況

由圖3可以看出，2017年，我國對商品林保費(fèi)補(bǔ)貼總額達(dá)23.19億元，對商品林保費(fèi)補(bǔ)貼總額為5.88億元。其中，我國對商品林保費(fèi)補(bǔ)貼總額占比不斷下降，2013 年下降尤其明顯，2013 年往后小幅下降，到2017 年有所回調(diào)。不同的是，我國對公益林保費(fèi)補(bǔ)貼占比總體呈現(xiàn)上升態(tài)勢，五年間增長了17.52%，同樣在2013 年增長較為明顯，其余年份略有波動。

1.4 保險金額

2017 年全國森林保險保額為13 011.42 億元，相比于上年增加了1 231.44 億元，其中公益林占77.89%，商品林占22.11%。2017 年全國森林保險平均保額為8 714.1 元/hm2，比上年增加了0.79%。公益林同比增長了0.20%，商品林同比增長了1.17%。

2012—2017 年，全國森林保險總保額從6 422.86億元增長到13 011.42億元，增加了將近一倍多。隨著保額逐年增大，增長趨勢卻在逐年下降，在2016 年出現(xiàn)負(fù)增長，2017 年有所回升。全國森林畝均保額除2013 年出現(xiàn)下降外。其余年份保持持續(xù)增長。由圖4 可以看出，從結(jié)構(gòu)上來看，五年間公益林保額占比逐年上升，除2016 年有所下降，至2017年有所回升，年均增加4個百分點(diǎn)左右。商品林占比不斷下降，變化趨勢與公益林呈反向。

圖4 2012-2017年森林保險保額構(gòu)成及變化情況

2 森林保險市場發(fā)展困境

2.1 各級政府財政壓力較大

從以上分析中可以看出，我國森林保險以公益林為主，商品林占比較少。而且公益林投保所需費(fèi)用主要由中央財政部門、省級財政部門和市縣財政部門進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額較高，比例較大且呈上升趨勢或是保持穩(wěn)定。這樣的補(bǔ)貼模式對各級財政部門造成了巨大的財政壓力，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)的各級財政部門逐漸無法持續(xù)承擔(dān)逐年上漲的補(bǔ)貼支出。在森林保險賠付中，多數(shù)省市都存在保險公司超賠封頂和財政兜底的問題，也導(dǎo)致了各級政府財政承擔(dān)的風(fēng)險高、負(fù)擔(dān)重[1]。

2.2 森林保險補(bǔ)貼機(jī)制發(fā)展不平衡

目前森林保險大多為公益林保險，經(jīng)營模式以統(tǒng)保方式為主，除了對各級財政造成壓力，還對商業(yè)性保險的發(fā)展造成制約。財政補(bǔ)貼是森林保險發(fā)展的重要保障，即使商品林具有較強(qiáng)的外部性，但純市場化的經(jīng)營方式無法持續(xù)，需要財政補(bǔ)貼給予保駕護(hù)航。然而，商業(yè)性森林保險無論是在補(bǔ)貼范圍和補(bǔ)貼額度方面都要小于政策性森林保險，保費(fèi)水平的大幅提高，營林主體也無法接受。所以保費(fèi)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)不盡合理也成為了制約我國森林保險健康發(fā)展的突出問題[2]。

2.3 森林保險險種單一、保額較低

我國森林保險險種以火災(zāi)險、病蟲害保險等產(chǎn)品為主。在森林保險產(chǎn)品創(chuàng)新方面，雖然許多地區(qū)因地制宜，針對不同地區(qū)的樹種、樹齡開辦了不同的商業(yè)性森林保險，但并未從根本上解決險種單一問題[3]。

實(shí)際上，公益林和商品林的總保額雖然相差較大，但畝均保額差距較小。商品林所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值在森林保險合同中并沒有體現(xiàn)。

2.4 營林主體融資難、抵押難

在農(nóng)業(yè)中實(shí)踐中，農(nóng)民則可以通過銀行、農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈下游和政府補(bǔ)貼獲得生產(chǎn)和生活所需的必要資金。然而，一般森林項(xiàng)目所耗費(fèi)的工期長且見效慢，這使諸多營林主體都無法承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)方面的壓力[4]。由于營林主體的資金較其他產(chǎn)業(yè)更為缺乏，流動性更差，所以存在“融資難，抵押難”等各種瓶頸,更加沒有余力購買保險來規(guī)避生產(chǎn)風(fēng)險，更導(dǎo)致了營林主體對保險的購買的減少[5]。即使政府補(bǔ)貼更多資金，對于本身資金不足的營林主體來說也無法刺激他的參保意愿。

3 關(guān)于發(fā)展森林保險的建議

3.1 出臺林業(yè)保險專項(xiàng)法律法規(guī)

森林保險是保險與林業(yè)相結(jié)合的產(chǎn)物，森林保險制度是確保森林保險得以普及和森林保險工作順利開展的制度化保障[6]。自1982年出臺《森林保險法》以來，我國再無專項(xiàng)與森林保險相關(guān)的法律法規(guī)條文，這和森林保險制度較發(fā)達(dá)國家不斷更新森林保險法律條例形成明顯對比。這不僅可能損害營林主體的經(jīng)營積極性，不能確保營林主體的正當(dāng)權(quán)益，同時也可能存在道德風(fēng)險，損傷保險公司的承保熱情。因此，應(yīng)通過法律的形式確立各級政府、保險的供需雙方及其他中介機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮的職能和承擔(dān)的責(zé)任，明晰各參與主體應(yīng)享有的權(quán)利以及相應(yīng)需要承擔(dān)的義務(wù)[7]。通過法律法規(guī)的引導(dǎo)，確定保險雙方的法律關(guān)系，與林業(yè)經(jīng)營相關(guān)的專項(xiàng)《森林保險法》的出臺是必要的。

3.2 豐富森林保險產(chǎn)品

林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中存在諸多風(fēng)險[8-11]。針對不同地區(qū)的林農(nóng)需求來開發(fā)和創(chuàng)新森林保險產(chǎn)品，不僅能夠滿足不同地域、不同營林主體規(guī)避風(fēng)險的需求，促進(jìn)森林保險市場的發(fā)展，還能夠拓寬營林主體的融資渠道，提高營林主體的投保熱情。

3.3 提高森林保險產(chǎn)品功能

對于營林主體而言，僅僅保障營林成本并不具有很大吸引力。在實(shí)際生產(chǎn)中，營林主體所面對的很多生產(chǎn)和經(jīng)營問題都可以通過森林保險得到有效解決。通過保單質(zhì)押，營林主體的融資門檻降低、貸款環(huán)節(jié)簡化，那么融資成功的營林主體對購買保險的積極性和購買力也會明顯提升。除此之外，當(dāng)營林主體對碳匯林進(jìn)行投保時，除了進(jìn)行成本保險、還可以進(jìn)行質(zhì)量保險、價格保險等多種保險合同，保險標(biāo)的除了林區(qū)、林木、林業(yè)碳匯，還可以涉及護(hù)林人員、護(hù)林行為等。因此，森林保險能夠發(fā)揮許多重要的職能，穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)、增強(qiáng)風(fēng)險防控只是其基本職能，未來在拓寬營林主體融資渠道、助推林業(yè)金融發(fā)展、為精準(zhǔn)扶貧保駕護(hù)航、維護(hù)森林資源管護(hù)人員權(quán)益方面還大有可為。

3.4 建立科學(xué)的費(fèi)率厘定方式

我國森林面積廣袤，樹種各異，各林地地理位置不同、氣候變化存在差異、社會環(huán)境、人文基礎(chǔ)也參差不齊，在厘定森林保險費(fèi)率時,應(yīng)綜合考慮樹種、樹齡、立地條件等因素，對不同風(fēng)險類型的保險費(fèi)率進(jìn)行厘定[12]。

3.5 引導(dǎo)保險公司進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新

保險公司的經(jīng)營成本也對保險雙方的收入有較大的負(fù)面影響，需要通過技術(shù)創(chuàng)新和專業(yè)從業(yè)人員的培訓(xùn)來降低經(jīng)營成本。森林保險的投保過程和操作流程非常復(fù)雜，每一個環(huán)節(jié)都需要專業(yè)化的咨詢和管理，雖然當(dāng)前的數(shù)字化農(nóng)險運(yùn)營體系減少了人力、物力的投入，對于時間、地點(diǎn)和人物信息的采集更加迅捷，但對于營林主體和保險業(yè)務(wù)員的專業(yè)素質(zhì)要求也更高了，程式化的承保、理賠、歸檔操作能夠提高森林保險的辦事效率，實(shí)現(xiàn)咨詢、政策的信息共享，提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。因此，引導(dǎo)保險公司進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新對于完善現(xiàn)代化的森林保險服務(wù)體系具有良好作用與重大意義。